论文部分内容阅读
2007年11月，我们陕西省审计厅学习考察组一行七人通过对浙江、江苏两省经济责任审计、聘请外部人员参与国家审计和计算机审计等情况的学习考察，受到很大启发。现结合学习考察情况谈如下体会。
一、关于经济责任审计
(一)江苏省的经济责任审计情况。江苏省的经济责任审计工作，在组织方式上，实行经济责任审计与财政财务收支审计相结合，捆绑进行。一个被审计单位发两个通知书，同时进行经济责任审计和财政财务收支审计。财务收支审计是基础，经济责任审计是外延。出两个报告，经济责任审计报告反映大问题，小问题在财政财务收支报告上反映。江苏省的市县长任期经济责任审计任务十分繁重，省厅审计力量明显不足，尤其是换届阶段。为了解决这一矛盾，江苏省审计厅采取省厅统一组织，分级实施的办法，由省厅制定统一方案，地级市市长由省厅直接审，县级市长由地市级审计机关审，审计报告报省厅备案。2007年江苏省厅直接实施的经济责任审计十多个，在审计中以加强对领导干部的监督管理为着眼点，以促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观为目标，不断探索，积极推进经济责任审计创新，形成了自己鲜明的特色。一是把经济责任审计做成领导干部任期绩效审计，这也是江苏绩效审计特点之一。他们认为，领导干部廉洁自律情况，仅仅通过查账就评价，存在审计风险；对领导干部不问责，存在更大审计风险。如何规避风险，就是要对领导干部任期进行绩效审计。如对市县长任期绩效审计，审计内容包括财政财务收支、政府投资、政府负债(包括财政经营、担保的内外负债)、“两个确保”、内部控制等各方面。不仅要看目标任务完成情况，还要看围绕目标做了什么，效果怎样，取得的业绩。对企业领导人员经济责任审计，也选择10多个绩效指标进行评价。开展领导干部任期绩效审计的好处是，全面反映任期内做的主要工作，既反映问题，又反映成绩，客观公正，符合和谐审计要求，被审计单位和个人满意，容易接受。二是寓审计评价分清责任于述实之中。审计报告采取写实的办法，只讲清楚事实和来龙去脉，让事实说话，不做过多定性和过多评价，不区分主要责任或领导责任，不能写成干部鉴定，要讲究审计技巧和策略。三是加强任中审计。江苏省政府把任中经济责任列为干部考核目标。省审计厅每年对30％的领导干部进行任中审计。目前由于离任审计任务重，审计力量不足，任中审计一般与常规审计结合进行。四是江苏省由组织部门牵头，组织人大、政协对领导干部任期经济责任问责，审计机关参与，提高了审计工作的地位。
(二)浙江省经济责任审计情况。浙江省经济责任审计实行分类管理，按照厅局长、市县长、乡镇长、企业、高校五类，采取不同的审计思路，分类统一制定审计方案，取得好的审计效果。如对市县长的经济责任审计，采取省厅统一组织，统一方案，统一文书。地级市市长由省厅直接审计，县(市)长实行交叉审计。浙江省经济责任审计的特点，一是创建以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计新模式。全部政府性资金，就是各级政府利用公权力征集、管理、使用的所有资金。他们认为，把全部政府性资金纳入审计监督范围，是落实科学发展观、构建和谐社会、提升执政能力和建立公共财政体制基本框架的必然要求，也是从传统审计向现代审计转型工作中最基础、最关键的突破。过去审计只涉及了三分之一的政府性资金，主要是预算资金。二是建立起了“五审五评”绩效评价体系框架，比较完善地解决了市县长经济责任审计审什么、评什么以及如何评价的问题。“五审五评”的内容包括：围绕全部政府性资金，通过审计支出结构，评价市县长落实科学发展观、构建和谐社会各项政策执行情况；通过审计支出方向，评价市县长推进政府职能转变、建设公共财政情况；通过审计支出绩效，评价市县长决策科学性、决策绩效和廉洁自律情况；通过审计制度建立执行情况，评价市县长依法行政、贯彻执行上级方针政策情况和科学管理情况；通过审计收支结果，评价市县长的政绩和取得政绩所付出的代价、发展的协调性和可持续性。
2006年10月，全国市县长经济责任审计座谈会上，浙江省的以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计新模式和“五审五评”绩效评价体系，受到审计署的肯定和好评。被称之为“实际效果处于比较领先的地位，是先进的地区、先进的做法、先进的成果和先进的经验”。
二、关于聘请外部人员参与国家审计
为适应审计事业发展的新要求，解决审计任务重，审计力量不足、相关专业知识受限制的矛盾，江、浙两省审计厅从2005年开始尝试聘请外部人员参与国家审计。在总结经验基础上，分别出台了聘请外部人员参与国家审计工作管理办法，对聘请原则、范围、招标、聘用程序、经费、质量控制及考评、法律责任做了规定。2007年江苏省根据管理办法又出台实施办法，明确了操作程序。经过三年来的实践，聘请外部人员参与国家审计逐渐规范，收到的效果比较明显。两省的具体做法是：
(一)聘请外部人员参与审计的范围，主要是国家建设项目审计、国有企业资产负债损益审计或法定代表人任期经济责任审计，以及其他适宜聘请外部人员参与的审计项目，如外资审计。江苏明确规定党政机关领导干部任期经济责任审计不得聘请外部人员参与。
(二)通过公开招标，建立聘请中介机构备选库和专业技术人员备选库。所需人员从备选库中选聘，随机抽取，网上公告。聘请外部人员保持相对稳定。具体操作办法是，业务处提需求，交厅长办公会研究。法制处抽号、招聘，办公室负责结算，监察室全程参与。
(三)浙江、江苏两省聘请外部人员所需经费由财政保障，列入部门预算。
(四)聘请模式主要有两种，一是以审计机关人员为主，外聘人员少量参与；二是以外聘人员为主，审计机关人员担任组长、主审。
(五)加强对聘请外部人员的管理，实行事前、事中、事后全过程控制。一是对聘请人员进行全过程、全方位的审前培训。浙江省厅要求聘用人员在参加审计过程中要具备九个意识，即责任意识、质量意识、大要案意识、风险意识、自律意识、沟通意识、时间意识、保密意识和信息化意识。二是加强现场操作过程的指导和监督，采取现场查看、及时沟通、定期汇报等方式，帮助树立发现问题的意识。三是年末归类评比。总结经验，推广好的案例，通报中介机构工作情况，促进提高审计质量。
三、关于计算机审计
江、浙两省的审计信息化工作处于全国领先地位。他们的主要做法是：
(一)强力推进A0、0A系统应用，提高计算机审计的覆盖面。江、浙两省均已实现网上办公和A0—0A的交互，促进提高了审计和审计管理工作的效率。2007年江苏省要求在A0的推广应用方面，省厅要达到100％，市局80％，县局60％。要求能用什么功能用什么功能；能用什么程度用什么程度；能用什么地方用什么地方。目前，2008版本已在省厅全面使用，并召开了推广应用会。2006年，浙江省计算机审计项目占年度计划项目的41％多，省厅计算机审计项目占年度计划项目的45％。省厅及部分市已经制定出台了A0与0A交互办法和A0与0A交互的技术操作指南，并进行了专项培训，已部署的开始运用，有力地促进了审计管理的创新。
(二)在提升A0、0A的应用功能上下工夫，推动计算机技术与审计业务融合，形成一批优秀计算机审计项目；一批功能强的小软件、小模块、小工具；一批运用A0的应用实例；一批推广性强的专家经验和一批A0—0A交互的成功案例。为今后开展计算机审计积累了宝贵经验和审计工具。
(三)在运用A0、0A的基础上，探索联网审计、计算机信息系统审计。江苏省从2006年开始，在财政、社保、住房专项资金审计中开展联网审计试点，并召开了现场会，在全省推广交流。计算机信息系统审计着力点是人员培训和应用试点，通过社保基金审计，对计算机信息系统审计进行了尝试。
(四)强化培训，注重培训的针对性和实效性。以具备计算机审计的思维能力，掌握计算机审计的操作技能为目标，培养选拔了一批计算机审计高端人才。
四、体会与建议
地处东南沿海长江三角洲的浙江、江苏两省，近年来经济的快速发展令世人瞩目。在经济社会快速发展进程中，浙江、江苏省审计厅审时度势，紧扣经济社会发展脉搏，创新审计工作，取得显著成绩。两省在经济责任审计、聘请外部人员参与国家审计和计算机审计方面的探索，对我们提供了有益的借鉴。
(一)在经济责任审计方面，要根据我省实际情况，进一步研究江、浙两省的做法和经验。如经济责任审计与财政财务收支审计捆绑进行的审计组织方式、审计报告的写实性写法、审计评价体系、领导干部任期绩效审计、全部政府性资金审计等，要有针对性地吸收、消化。可以进行试点，取得经验，逐步推广。进一步推动我省经济责任审计工作深入发展。
(二)在聘请外部人员参与国家审计方面，一是借鉴两省成熟做法，尽快出台我省聘请外部人员参与国家审计工作管理办法，尽快建立外聘机构和人员备选库，推动工作规范运行。二是审计模式选择要以风险控制为先。三是高度重视聘请人员的培训。四是切实加强聘请人员的管理和审计过程控制。五是从江、浙两省的经验，以及我们的实践体会来看，聘请外部人员要保持相对稳定，圈定一些熟悉适应国家审计，掌握国家审计规律和特点，专业、敬业，年富力强，配合默契的人员，形成长期共事，互利双赢的局面。六是积极争取财政支持，做好经费保障。
(三)在计算机审计方面，近一年多来，我省计算机审计工作有了长足的发展。但是，与江、浙等先进省市相比，还有很大差距。有的同志危机感不强，畏难情绪大。要借鉴两省经验，抓住应用这个关键，严格要求。同时要适当减少审计任务，腾出时间、精力，对干部进行有针对性和实效性的培训，尤其要加强对审计骨干、带头人的培训，以带动、提高所在单位和处室的计算机审计水平。
一、关于经济责任审计
(一)江苏省的经济责任审计情况。江苏省的经济责任审计工作，在组织方式上，实行经济责任审计与财政财务收支审计相结合，捆绑进行。一个被审计单位发两个通知书，同时进行经济责任审计和财政财务收支审计。财务收支审计是基础，经济责任审计是外延。出两个报告，经济责任审计报告反映大问题，小问题在财政财务收支报告上反映。江苏省的市县长任期经济责任审计任务十分繁重，省厅审计力量明显不足，尤其是换届阶段。为了解决这一矛盾，江苏省审计厅采取省厅统一组织，分级实施的办法，由省厅制定统一方案，地级市市长由省厅直接审，县级市长由地市级审计机关审，审计报告报省厅备案。2007年江苏省厅直接实施的经济责任审计十多个，在审计中以加强对领导干部的监督管理为着眼点，以促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观为目标，不断探索，积极推进经济责任审计创新，形成了自己鲜明的特色。一是把经济责任审计做成领导干部任期绩效审计，这也是江苏绩效审计特点之一。他们认为，领导干部廉洁自律情况，仅仅通过查账就评价，存在审计风险；对领导干部不问责，存在更大审计风险。如何规避风险，就是要对领导干部任期进行绩效审计。如对市县长任期绩效审计，审计内容包括财政财务收支、政府投资、政府负债(包括财政经营、担保的内外负债)、“两个确保”、内部控制等各方面。不仅要看目标任务完成情况，还要看围绕目标做了什么，效果怎样，取得的业绩。对企业领导人员经济责任审计，也选择10多个绩效指标进行评价。开展领导干部任期绩效审计的好处是，全面反映任期内做的主要工作，既反映问题，又反映成绩，客观公正，符合和谐审计要求，被审计单位和个人满意，容易接受。二是寓审计评价分清责任于述实之中。审计报告采取写实的办法，只讲清楚事实和来龙去脉，让事实说话，不做过多定性和过多评价，不区分主要责任或领导责任，不能写成干部鉴定，要讲究审计技巧和策略。三是加强任中审计。江苏省政府把任中经济责任列为干部考核目标。省审计厅每年对30％的领导干部进行任中审计。目前由于离任审计任务重，审计力量不足，任中审计一般与常规审计结合进行。四是江苏省由组织部门牵头，组织人大、政协对领导干部任期经济责任问责，审计机关参与，提高了审计工作的地位。
(二)浙江省经济责任审计情况。浙江省经济责任审计实行分类管理，按照厅局长、市县长、乡镇长、企业、高校五类，采取不同的审计思路，分类统一制定审计方案，取得好的审计效果。如对市县长的经济责任审计，采取省厅统一组织，统一方案，统一文书。地级市市长由省厅直接审计，县(市)长实行交叉审计。浙江省经济责任审计的特点，一是创建以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计新模式。全部政府性资金，就是各级政府利用公权力征集、管理、使用的所有资金。他们认为，把全部政府性资金纳入审计监督范围，是落实科学发展观、构建和谐社会、提升执政能力和建立公共财政体制基本框架的必然要求，也是从传统审计向现代审计转型工作中最基础、最关键的突破。过去审计只涉及了三分之一的政府性资金，主要是预算资金。二是建立起了“五审五评”绩效评价体系框架，比较完善地解决了市县长经济责任审计审什么、评什么以及如何评价的问题。“五审五评”的内容包括：围绕全部政府性资金，通过审计支出结构，评价市县长落实科学发展观、构建和谐社会各项政策执行情况；通过审计支出方向，评价市县长推进政府职能转变、建设公共财政情况；通过审计支出绩效，评价市县长决策科学性、决策绩效和廉洁自律情况；通过审计制度建立执行情况，评价市县长依法行政、贯彻执行上级方针政策情况和科学管理情况；通过审计收支结果，评价市县长的政绩和取得政绩所付出的代价、发展的协调性和可持续性。
2006年10月，全国市县长经济责任审计座谈会上，浙江省的以全部政府性资金为主线的市县长经济责任审计新模式和“五审五评”绩效评价体系，受到审计署的肯定和好评。被称之为“实际效果处于比较领先的地位，是先进的地区、先进的做法、先进的成果和先进的经验”。
二、关于聘请外部人员参与国家审计
为适应审计事业发展的新要求，解决审计任务重，审计力量不足、相关专业知识受限制的矛盾，江、浙两省审计厅从2005年开始尝试聘请外部人员参与国家审计。在总结经验基础上，分别出台了聘请外部人员参与国家审计工作管理办法，对聘请原则、范围、招标、聘用程序、经费、质量控制及考评、法律责任做了规定。2007年江苏省根据管理办法又出台实施办法，明确了操作程序。经过三年来的实践，聘请外部人员参与国家审计逐渐规范，收到的效果比较明显。两省的具体做法是：
(一)聘请外部人员参与审计的范围，主要是国家建设项目审计、国有企业资产负债损益审计或法定代表人任期经济责任审计，以及其他适宜聘请外部人员参与的审计项目，如外资审计。江苏明确规定党政机关领导干部任期经济责任审计不得聘请外部人员参与。
(二)通过公开招标，建立聘请中介机构备选库和专业技术人员备选库。所需人员从备选库中选聘，随机抽取，网上公告。聘请外部人员保持相对稳定。具体操作办法是，业务处提需求，交厅长办公会研究。法制处抽号、招聘，办公室负责结算，监察室全程参与。
(三)浙江、江苏两省聘请外部人员所需经费由财政保障，列入部门预算。
(四)聘请模式主要有两种，一是以审计机关人员为主，外聘人员少量参与；二是以外聘人员为主，审计机关人员担任组长、主审。
(五)加强对聘请外部人员的管理，实行事前、事中、事后全过程控制。一是对聘请人员进行全过程、全方位的审前培训。浙江省厅要求聘用人员在参加审计过程中要具备九个意识，即责任意识、质量意识、大要案意识、风险意识、自律意识、沟通意识、时间意识、保密意识和信息化意识。二是加强现场操作过程的指导和监督，采取现场查看、及时沟通、定期汇报等方式，帮助树立发现问题的意识。三是年末归类评比。总结经验，推广好的案例，通报中介机构工作情况，促进提高审计质量。
三、关于计算机审计
江、浙两省的审计信息化工作处于全国领先地位。他们的主要做法是：
(一)强力推进A0、0A系统应用，提高计算机审计的覆盖面。江、浙两省均已实现网上办公和A0—0A的交互，促进提高了审计和审计管理工作的效率。2007年江苏省要求在A0的推广应用方面，省厅要达到100％，市局80％，县局60％。要求能用什么功能用什么功能；能用什么程度用什么程度；能用什么地方用什么地方。目前，2008版本已在省厅全面使用，并召开了推广应用会。2006年，浙江省计算机审计项目占年度计划项目的41％多，省厅计算机审计项目占年度计划项目的45％。省厅及部分市已经制定出台了A0与0A交互办法和A0与0A交互的技术操作指南，并进行了专项培训，已部署的开始运用，有力地促进了审计管理的创新。
(二)在提升A0、0A的应用功能上下工夫，推动计算机技术与审计业务融合，形成一批优秀计算机审计项目；一批功能强的小软件、小模块、小工具；一批运用A0的应用实例；一批推广性强的专家经验和一批A0—0A交互的成功案例。为今后开展计算机审计积累了宝贵经验和审计工具。
(三)在运用A0、0A的基础上，探索联网审计、计算机信息系统审计。江苏省从2006年开始，在财政、社保、住房专项资金审计中开展联网审计试点，并召开了现场会，在全省推广交流。计算机信息系统审计着力点是人员培训和应用试点，通过社保基金审计，对计算机信息系统审计进行了尝试。
(四)强化培训，注重培训的针对性和实效性。以具备计算机审计的思维能力，掌握计算机审计的操作技能为目标，培养选拔了一批计算机审计高端人才。
四、体会与建议
地处东南沿海长江三角洲的浙江、江苏两省，近年来经济的快速发展令世人瞩目。在经济社会快速发展进程中，浙江、江苏省审计厅审时度势，紧扣经济社会发展脉搏，创新审计工作，取得显著成绩。两省在经济责任审计、聘请外部人员参与国家审计和计算机审计方面的探索，对我们提供了有益的借鉴。
(一)在经济责任审计方面，要根据我省实际情况，进一步研究江、浙两省的做法和经验。如经济责任审计与财政财务收支审计捆绑进行的审计组织方式、审计报告的写实性写法、审计评价体系、领导干部任期绩效审计、全部政府性资金审计等，要有针对性地吸收、消化。可以进行试点，取得经验，逐步推广。进一步推动我省经济责任审计工作深入发展。
(二)在聘请外部人员参与国家审计方面，一是借鉴两省成熟做法，尽快出台我省聘请外部人员参与国家审计工作管理办法，尽快建立外聘机构和人员备选库，推动工作规范运行。二是审计模式选择要以风险控制为先。三是高度重视聘请人员的培训。四是切实加强聘请人员的管理和审计过程控制。五是从江、浙两省的经验，以及我们的实践体会来看，聘请外部人员要保持相对稳定，圈定一些熟悉适应国家审计，掌握国家审计规律和特点，专业、敬业，年富力强，配合默契的人员，形成长期共事，互利双赢的局面。六是积极争取财政支持，做好经费保障。
(三)在计算机审计方面，近一年多来，我省计算机审计工作有了长足的发展。但是，与江、浙等先进省市相比，还有很大差距。有的同志危机感不强，畏难情绪大。要借鉴两省经验，抓住应用这个关键，严格要求。同时要适当减少审计任务，腾出时间、精力，对干部进行有针对性和实效性的培训，尤其要加强对审计骨干、带头人的培训，以带动、提高所在单位和处室的计算机审计水平。