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遵守憲法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。
健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。
——《关于深化行政管理体制改革的意见》
近年来，因“问责”而丢掉公职的领导干部不在少数，行政问责制度成为学界探讨的热点问题之一。学者刘军宁甚至将其视为基层民主选举后，中国政治体制改革的最新看点。对公众而言，“问责”一词俨然不再陌生，而且对它也抱有极高的期待。毫无疑问，在建立行政问责制度、约束公共权力这个大的方向上，社会各界已形成共识。然而，坦率地讲，在原则的共识之下，我们有许多问题尚未解决，至少还未形成一致性的看法。
一、行政问责的意义
问责，即对责任的归结与追究。行政问责，乃是特定主体依据法律所规定的权限和程序对行政主体及其公务人员行使公共权力活动的监督，旨在以责任的承担来规范权力的运用。作为行政主体及公务人员承担责任的一项具体的制度，行政问责制在和谐社会与政治文明建设中有着很高的价值。
首先，行政问责制将有力推动中国的宪政进程。宪政是现代政府生存的生态环境，它意味着一套“限制和钳制政治权力的公共规则和制度”和“对政府权威加以约束的规则的发展”。在整个公共权力体系中，行政权和公民联系最紧密，也最有可能侵犯公民合法权益，对行政权力的限制是宪政的核心要素之一。根据宪法规定，政府由各级人民代表大会产生并对其负责，由于在人大代表和人民之间存在着“委托—代理”关系，对人大代表负责，最终就是向权力的最终归属者——人民负责，但是，在多年的政治实践中，人大的最高权威得不到应有的体现，被讥讽为“橡皮图章”或“表决机器”。自然，对行政官员的失职与违法行为也缺乏有力的监督。在此种境况下推行问责制度特别是由人大启动的异体问责制度，无疑是中国宪政的伟大进步。
其次，行政问责制能够让责任的承担落到实处。责任，一般是指在维护和恢复某种利益占有、价值观念、社会规则或者特定要求的强制性、有序性和权威性，而对于所约束对象提出的某种特殊的要求和强加的矫正。按照“有权力就必然会有责任”原理，当由于公共权力的行使或不行使造成重大的事故时，就应该有相关的个人或组织承担责任。在西方，对事务官责任的追究主要通过法律途径启动，而对政务官责任的追究，更多地是依靠对政治惯例的自觉遵守。我国虽无政务官与事务官的划分，但对公务员应当承担的行政责任在相关法律法规中都有比较明确的规定，问题是在这些抽象的规范和具体的责任承担之间缺乏有力的联系手段，行政问责制的出现正好有助于克服这一缺陷，使得责任能够真正落到实处，实现权责的统一。
最后，行政问责制能够有效确立新型的公共行政人格。2000多年君主专制形成了顽固的“官本位”观念，当官意味着光宗耀祖和丰厚的俸禄，意味着风平浪静地享受待遇并且终身受用。①在这种行政文化背景下，做官成为风险最少的职业，对负有责任的官员追究责任并做出处理，要面临权力系统内外强大的阻力。问责制度的实施，使得官员有了强烈的责任感，当由于领导不利而给人民造成重大损失的时候，得以承担于己不利的后果。任何细微的过错，都会面临被公开批评指责、被依法追究责任。这样，通过压力激发动力，行政官员会在平时的工作中更加尽心尽力，鞠躬尽瘁，从而切实提高公共管理和服务的水平，真正履行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的诺言。
二、现行行政问责制的问题
目前，行政问责已从理论层面走向制度层面，许多地方颁布了有关行政问责的办法或暂行条例，对于行政问责的规范化起到了明显的推动作用。但也存在一些问题需要认真检讨。
其一，把行政问责制和失职官员引咎辞职联系起来，这就将行政问责当成了一种被动的善后程序。其实，引咎辞职也不是问责制度的最终目标。科学的行政问责不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府及官员所做的一切，向公众有所回应。简言之，就是让掌控公共权力的政府官员对其错误的陈述和行动承担不利评价和负面后果的同时，要积极的面对问题并以正确的方式解决问题。
其二，行政问责制往往停留在上问下责的层面。即下级因为失职被上级要求辞职（或被解职），而上级由谁来问责，即谁来问责问责者，却付之阙如或语焉不详。而在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，形成一套监督的完整锁链，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。理想的状况是，各级政府追究各级官员的责任，公众和其他权力机关追究各级政府的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。
其三，行政问责制往往问责范围狭窄，注重追问具体问题的具体过错，而缺乏对公共事务运作成效的全面关注。问责的范围一般局限在重大责任事故，“无事故即无责任”，问责演化为消极的民怨平息手段。其实，问责制关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任，对其在政治和行政生活中进行丝丝入扣的主动诫勉。
其四，行政问责制的运用有泛滥倾向。作为一种责任追究机制，行政问责制应该存在特定的作用领域和规范对象。然而现实之中，行政问责往往成为行政系统对外有所交代的唯一方式，对有过错的官员无视其违法违纪的行为情节轻重和危害大小动辄以问责惩戒，严重违反比例原则。例如四川巴中市政府办公室的三名官员写文书时，把中秋节写成了端午节，事发后，迅速被当作笑话传到网上，最后搞到三人都被问责免职，明显存在着对问责制的扩大适用问题。
三、行政问责制的法律构建
行政问责制的局限决定了这种问责制始终停留在消极的路径依赖中，只能发挥有限作用，而不能有效约束权力。笔者认为，行政问责制度的构建应从以下层面入手：
首先，明确行政问责的依据，即“凭什么问责”。一方面，要继续完善行政组织法。行政组织法规范行政组织职责权限、管理功能、人员配备等最基本的规范。然而，目前我国行政组织法往往只对行政职权进行概括式的规定，缺乏明确的内容，相应的行政职责自然也不清楚，行政主体对自己行为要承担的责任缺乏合理预测，很容易让责任人员产生不合理的免责侥幸心理。目前，许多国家如美国、韩国、日本、印度等都出台了一系列法律文件，对行政主体及其内部的每个职位该做什么、怎么做、不做会遭受什么处罚都规定得很细密、很具体，虽略有文牍主义之嫌，却在规范行政主体行为方面起到了积极作用。因此，将宪法和组织法中关于行政职权的一般性、原则性规定进一步细致化和具体化，是当前立法工作的一项重要任务。令人期待的是，随着《公务员法》的颁布实施，一系列的配套法规将相继出台，将在一定程度上改善目前的状况。另一方面，要努力实现行政道德的法制化，为问责制的运行提供道义责任界定的依据。行政道德建设除了依靠思想政治教育外，还可以选择将部分必须遵守的道德规范上升为法律，这也是国际通行做法，如美国国会1978年通过了《政府道德法案》，1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。相比之下，我国对行政人员的道德要求很高——“人民的公仆”，却缺乏具体化，可操作性较差，对触犯道德者的惩处谈不上严厉。新颁布的《公务员法》虽对行政人员应履行的八项义务做了明确规定，②但尚未明确为行政道德规范，内容也过于原则。因此，要为问责制的运行提供道义责任界定的依据，有必要借鉴国外经验，将行政人员道德要求法律化、具体化，尽快制定和颁布《行政道德法》、《廉政法》、《公职人员财产申报法》等法律。
其次，界定官员问责的标准。目前我国的官员问责制度在问责标准方面主要存在两个模糊不清的问题。第一是官员应承担的行政责任和法律责任只要满足制度和法律规范预先设定的条件，就可以依据规定进行追究。但是，对于政治责任和道义责任标准的判定比较模糊，诸如涉及决策失误、用人失察等一些问题和现实的事故往往没什么联系，如何追究行政人员的责任，就成了一大难题。其实，没有现实的事故，并不代表没有发生事故的危险，实践也证明，错误决策的危害往往较之安全事故本身更为深远。因此，让行政官员替自己的错误决策埋单，承担延时的政治和道义责任是可行的。第二是接受问责的官员应该追究何种责任模糊不清，目前主要为引咎辞职，但在引咎辞职的官员级别、适用对象、内部审批上还存在相当多的问题有待解决。对此，有必要建立健全引咎辞职制度，成立专门机构对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，杜绝由于责任划分不当等隐性因素造成的不当辞职，保证引咎辞职的合理性和有效性。
再次，强化异体问责力度。问责主体分为同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政人员的问责。异体问责主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责；民主党派对政府的问责；媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党和政府的问责。鉴于人大在政治架构中的地位，它是异体问责中最重要的问责主体，但因缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，和问责联系紧密的人大质询制度却基本虚置不用，这就爆出所谓“中国某某第一案”的说法。其实，“虽是头一遭，却是平常事”，这种现象生成的原因较为复杂，例如质询规范笼统、效力不明、代表素质不够等，这些都亟待在法制建设中解决。根据宪法和组织法，“罢免”和“撤职”应该是人大及其常委会行使问责权的主要方式，通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用，通过人大行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，可以导致一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。
复次，规范行政问责的程序。问责必然在一定的时空范围内展开，离不开特定的的步骤、方式、顺序、时限，正是它们“决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”，公正的程序能够排除各种偏见和不利影响，给受到问责的官员与问责者提供一个平等对话的场所，从而提高问责的质量。但是，目前的问责很大程度上仍是“短、平、快”式的运动，相比结果，问责的程序没有引起大家的关注，汹涌的社会民意和科层系统中自上而下的权力体制，夹杂着铺天盖地的媒体指责，这些都加速了事实真相的澄清，相关人员也基本得到了处理。但是，这样的问责和制度化、规范化的发展道路相悖而行，很容易步入形式化的危险境地。
最后，完善问责救济制度。行政问责在我国缺乏成熟和健全的制度支撑，出现偏差和失误在所难免，但我国现行法律对受到处分的行政官员提供的救济途径严重不足。笔者认为，参照《行政处罚法》和其他法律法规，而且从与《公务员法》衔接的角度考虑，应该明确行政问责当事人有权对处理决定进行陈述和申辩，如果不服决定可以申诉。当然在适当的时候，①还应允许被问责的公务员如果对申诉结果不服可以启动司法审查程序，毕竟自己做自己案件的法官难逃偏袒之嫌，有违社会正义理念。正如英谚所云：“正义不但要实现，更要看得见”。这样做，既体现了宪法所宣示的保护人权的理念，也不至于使行政问责在制度化建构过程中陷入困境。
注释：
①在西方学界对中国古代文官制度的一片赞扬声中，马克斯·韦伯深刻地指出，由于缺乏配套制度约束，“科举制有使官僚过剩的趋势”，只进不出的组织迟早会走进灭亡。参见杨宇立等著，《市场公共权力与行政管理》，陕西人民出版社，1998年版，211页.
②公務员法.第十二条.
③ 目前.行政诉讼法.规定，对有关人事管理的内部行政行为不服，不能提起行政诉讼，这与保护人权的理念有极大差距，对此条文进行修改已经被提上议程.
参考文献：
[1]李龙.宪法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，1999.
[2]谢宝富.当代中国政府体制论略[M].北京：北京大学出版社，2005.
[3]季卫东.程序比较论[J].比较法研究，1993，（1）.
（作者简介：杜国强（1978—）男，陕西西安人，西北政法大学行政法学院讲师，法学硕士，主要从事行政法与行政管理的教学与研究。）
健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。
——《关于深化行政管理体制改革的意见》
近年来，因“问责”而丢掉公职的领导干部不在少数，行政问责制度成为学界探讨的热点问题之一。学者刘军宁甚至将其视为基层民主选举后，中国政治体制改革的最新看点。对公众而言，“问责”一词俨然不再陌生，而且对它也抱有极高的期待。毫无疑问，在建立行政问责制度、约束公共权力这个大的方向上，社会各界已形成共识。然而，坦率地讲，在原则的共识之下，我们有许多问题尚未解决，至少还未形成一致性的看法。
一、行政问责的意义
问责，即对责任的归结与追究。行政问责，乃是特定主体依据法律所规定的权限和程序对行政主体及其公务人员行使公共权力活动的监督，旨在以责任的承担来规范权力的运用。作为行政主体及公务人员承担责任的一项具体的制度，行政问责制在和谐社会与政治文明建设中有着很高的价值。
首先，行政问责制将有力推动中国的宪政进程。宪政是现代政府生存的生态环境，它意味着一套“限制和钳制政治权力的公共规则和制度”和“对政府权威加以约束的规则的发展”。在整个公共权力体系中，行政权和公民联系最紧密，也最有可能侵犯公民合法权益，对行政权力的限制是宪政的核心要素之一。根据宪法规定，政府由各级人民代表大会产生并对其负责，由于在人大代表和人民之间存在着“委托—代理”关系，对人大代表负责，最终就是向权力的最终归属者——人民负责，但是，在多年的政治实践中，人大的最高权威得不到应有的体现，被讥讽为“橡皮图章”或“表决机器”。自然，对行政官员的失职与违法行为也缺乏有力的监督。在此种境况下推行问责制度特别是由人大启动的异体问责制度，无疑是中国宪政的伟大进步。
其次，行政问责制能够让责任的承担落到实处。责任，一般是指在维护和恢复某种利益占有、价值观念、社会规则或者特定要求的强制性、有序性和权威性，而对于所约束对象提出的某种特殊的要求和强加的矫正。按照“有权力就必然会有责任”原理，当由于公共权力的行使或不行使造成重大的事故时，就应该有相关的个人或组织承担责任。在西方，对事务官责任的追究主要通过法律途径启动，而对政务官责任的追究，更多地是依靠对政治惯例的自觉遵守。我国虽无政务官与事务官的划分，但对公务员应当承担的行政责任在相关法律法规中都有比较明确的规定，问题是在这些抽象的规范和具体的责任承担之间缺乏有力的联系手段，行政问责制的出现正好有助于克服这一缺陷，使得责任能够真正落到实处，实现权责的统一。
最后，行政问责制能够有效确立新型的公共行政人格。2000多年君主专制形成了顽固的“官本位”观念，当官意味着光宗耀祖和丰厚的俸禄，意味着风平浪静地享受待遇并且终身受用。①在这种行政文化背景下，做官成为风险最少的职业，对负有责任的官员追究责任并做出处理，要面临权力系统内外强大的阻力。问责制度的实施，使得官员有了强烈的责任感，当由于领导不利而给人民造成重大损失的时候，得以承担于己不利的后果。任何细微的过错，都会面临被公开批评指责、被依法追究责任。这样，通过压力激发动力，行政官员会在平时的工作中更加尽心尽力，鞠躬尽瘁，从而切实提高公共管理和服务的水平，真正履行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的诺言。
二、现行行政问责制的问题
目前，行政问责已从理论层面走向制度层面，许多地方颁布了有关行政问责的办法或暂行条例，对于行政问责的规范化起到了明显的推动作用。但也存在一些问题需要认真检讨。
其一，把行政问责制和失职官员引咎辞职联系起来，这就将行政问责当成了一种被动的善后程序。其实，引咎辞职也不是问责制度的最终目标。科学的行政问责不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府及官员所做的一切，向公众有所回应。简言之，就是让掌控公共权力的政府官员对其错误的陈述和行动承担不利评价和负面后果的同时，要积极的面对问题并以正确的方式解决问题。
其二，行政问责制往往停留在上问下责的层面。即下级因为失职被上级要求辞职（或被解职），而上级由谁来问责，即谁来问责问责者，却付之阙如或语焉不详。而在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，形成一套监督的完整锁链，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。理想的状况是，各级政府追究各级官员的责任，公众和其他权力机关追究各级政府的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。
其三，行政问责制往往问责范围狭窄，注重追问具体问题的具体过错，而缺乏对公共事务运作成效的全面关注。问责的范围一般局限在重大责任事故，“无事故即无责任”，问责演化为消极的民怨平息手段。其实，问责制关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任，对其在政治和行政生活中进行丝丝入扣的主动诫勉。
其四，行政问责制的运用有泛滥倾向。作为一种责任追究机制，行政问责制应该存在特定的作用领域和规范对象。然而现实之中，行政问责往往成为行政系统对外有所交代的唯一方式，对有过错的官员无视其违法违纪的行为情节轻重和危害大小动辄以问责惩戒，严重违反比例原则。例如四川巴中市政府办公室的三名官员写文书时，把中秋节写成了端午节，事发后，迅速被当作笑话传到网上，最后搞到三人都被问责免职，明显存在着对问责制的扩大适用问题。
三、行政问责制的法律构建
行政问责制的局限决定了这种问责制始终停留在消极的路径依赖中，只能发挥有限作用，而不能有效约束权力。笔者认为，行政问责制度的构建应从以下层面入手：
首先，明确行政问责的依据，即“凭什么问责”。一方面，要继续完善行政组织法。行政组织法规范行政组织职责权限、管理功能、人员配备等最基本的规范。然而，目前我国行政组织法往往只对行政职权进行概括式的规定，缺乏明确的内容，相应的行政职责自然也不清楚，行政主体对自己行为要承担的责任缺乏合理预测，很容易让责任人员产生不合理的免责侥幸心理。目前，许多国家如美国、韩国、日本、印度等都出台了一系列法律文件，对行政主体及其内部的每个职位该做什么、怎么做、不做会遭受什么处罚都规定得很细密、很具体，虽略有文牍主义之嫌，却在规范行政主体行为方面起到了积极作用。因此，将宪法和组织法中关于行政职权的一般性、原则性规定进一步细致化和具体化，是当前立法工作的一项重要任务。令人期待的是，随着《公务员法》的颁布实施，一系列的配套法规将相继出台，将在一定程度上改善目前的状况。另一方面，要努力实现行政道德的法制化，为问责制的运行提供道义责任界定的依据。行政道德建设除了依靠思想政治教育外，还可以选择将部分必须遵守的道德规范上升为法律，这也是国际通行做法，如美国国会1978年通过了《政府道德法案》，1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。相比之下，我国对行政人员的道德要求很高——“人民的公仆”，却缺乏具体化，可操作性较差，对触犯道德者的惩处谈不上严厉。新颁布的《公务员法》虽对行政人员应履行的八项义务做了明确规定，②但尚未明确为行政道德规范，内容也过于原则。因此，要为问责制的运行提供道义责任界定的依据，有必要借鉴国外经验，将行政人员道德要求法律化、具体化，尽快制定和颁布《行政道德法》、《廉政法》、《公职人员财产申报法》等法律。
其次，界定官员问责的标准。目前我国的官员问责制度在问责标准方面主要存在两个模糊不清的问题。第一是官员应承担的行政责任和法律责任只要满足制度和法律规范预先设定的条件，就可以依据规定进行追究。但是，对于政治责任和道义责任标准的判定比较模糊，诸如涉及决策失误、用人失察等一些问题和现实的事故往往没什么联系，如何追究行政人员的责任，就成了一大难题。其实，没有现实的事故，并不代表没有发生事故的危险，实践也证明，错误决策的危害往往较之安全事故本身更为深远。因此，让行政官员替自己的错误决策埋单，承担延时的政治和道义责任是可行的。第二是接受问责的官员应该追究何种责任模糊不清，目前主要为引咎辞职，但在引咎辞职的官员级别、适用对象、内部审批上还存在相当多的问题有待解决。对此，有必要建立健全引咎辞职制度，成立专门机构对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，杜绝由于责任划分不当等隐性因素造成的不当辞职，保证引咎辞职的合理性和有效性。
再次，强化异体问责力度。问责主体分为同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政人员的问责。异体问责主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责；民主党派对政府的问责；媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党和政府的问责。鉴于人大在政治架构中的地位，它是异体问责中最重要的问责主体，但因缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，和问责联系紧密的人大质询制度却基本虚置不用，这就爆出所谓“中国某某第一案”的说法。其实，“虽是头一遭，却是平常事”，这种现象生成的原因较为复杂，例如质询规范笼统、效力不明、代表素质不够等，这些都亟待在法制建设中解决。根据宪法和组织法，“罢免”和“撤职”应该是人大及其常委会行使问责权的主要方式，通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用，通过人大行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，可以导致一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。
复次，规范行政问责的程序。问责必然在一定的时空范围内展开，离不开特定的的步骤、方式、顺序、时限，正是它们“决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”，公正的程序能够排除各种偏见和不利影响，给受到问责的官员与问责者提供一个平等对话的场所，从而提高问责的质量。但是，目前的问责很大程度上仍是“短、平、快”式的运动，相比结果，问责的程序没有引起大家的关注，汹涌的社会民意和科层系统中自上而下的权力体制，夹杂着铺天盖地的媒体指责，这些都加速了事实真相的澄清，相关人员也基本得到了处理。但是，这样的问责和制度化、规范化的发展道路相悖而行，很容易步入形式化的危险境地。
最后，完善问责救济制度。行政问责在我国缺乏成熟和健全的制度支撑，出现偏差和失误在所难免，但我国现行法律对受到处分的行政官员提供的救济途径严重不足。笔者认为，参照《行政处罚法》和其他法律法规，而且从与《公务员法》衔接的角度考虑，应该明确行政问责当事人有权对处理决定进行陈述和申辩，如果不服决定可以申诉。当然在适当的时候，①还应允许被问责的公务员如果对申诉结果不服可以启动司法审查程序，毕竟自己做自己案件的法官难逃偏袒之嫌，有违社会正义理念。正如英谚所云：“正义不但要实现，更要看得见”。这样做，既体现了宪法所宣示的保护人权的理念，也不至于使行政问责在制度化建构过程中陷入困境。
注释：
①在西方学界对中国古代文官制度的一片赞扬声中，马克斯·韦伯深刻地指出，由于缺乏配套制度约束，“科举制有使官僚过剩的趋势”，只进不出的组织迟早会走进灭亡。参见杨宇立等著，《市场公共权力与行政管理》，陕西人民出版社，1998年版，211页.
②公務员法.第十二条.
③ 目前.行政诉讼法.规定，对有关人事管理的内部行政行为不服，不能提起行政诉讼，这与保护人权的理念有极大差距，对此条文进行修改已经被提上议程.
参考文献：
[1]李龙.宪法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，1999.
[2]谢宝富.当代中国政府体制论略[M].北京：北京大学出版社，2005.
[3]季卫东.程序比较论[J].比较法研究，1993，（1）.
（作者简介：杜国强（1978—）男，陕西西安人，西北政法大学行政法学院讲师，法学硕士，主要从事行政法与行政管理的教学与研究。）