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建设资源节约型社会，促进经济社会的可持续发展，是我国在反思以往经济增长方式和发展道路的基础上，为缓解日益紧迫的人口、资源、环境矛盾而做出的正确选择。为达到这一目标，加快建立有利于资源节约和循环利用的体制机制是重中之重。
当前和今后一段时间，建设资源节约型社会，关键是通过深化改革，实现制度创新，进而带动观念创新、科技创新、管理创新。
一、深化政府行政管理体制改革
一是要牢固树立科学发展观。在发展思路上要彻底改变重开发轻节约、重速度轻效益、重外延发展轻内涵发展、片面追求GDP增长而忽视资源和环境的倾向，把节约资源与控制人口和保护环境一道列为基本国策，把发展循环经济作为落实科学发展观的突破口。
二是建立科学的政府绩效评估体系。进一步健全干部考核机制，将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中。特别是，要把资源生产率、消耗降低率、回收率、循环利用率以及清洁生产工艺采用率、废弃物最终处理率、生态环境保护率和修复率、生态监测系统完善度等纳入政绩评价指标体系。
三是转变管理角度。一要搞好规划。把“减量化、再利用、资源化”作为编制和细化“十一五”规划的重要指导原则，用循环经济理念指导编制各类规划。二要明确步骤。建立科学的循环经济评价指标体系，研究提出国家发展循环经济的战略目标及分阶段推进计划。三要完善产业政策。加快出台产业结构调整的规定或指导目录，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目，促进有利于资源节约的产业项目发展，淘汰技术水平低、消耗大、污染严重的产业。
四是创新管理手段。一要加强法规建设。抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，完善相关诉讼制度，解决无法可依和法制不完善的问题。二要加强准入监管。对高消耗、高污染行业新建项目，要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面提出更为严格的产业准入条件。三要加强标准监管。加快制定产品强制性能效标准，修订和完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准等。四要加强回收管理。逐步推行废电子电器、废轮胎、废弃包装物等的回收处理生产者责任延伸制度。五要加强示范推广。推行节能自愿协议，推动企业或行业采取自愿方式实现节能目标；在重点行业和领域树立一批先进典型，为加快发展循环经济提供示范和借鉴。六要加强宣传教育。政府要带头厉行节约、推行节能采购和利用，并通过宣传教育，提高全民节约意识。
五是理顺政府机构。按照“同一管理对象的同一事项只能由一个部门管理，同一性质的不同事项原则上只能由一个机构协调处理”的原则，可考虑：将现行分散于水利、建设等部门的水资源管理职能归并，实行水资源的统一管理；成立能源管理机构，实行煤炭、电力、石油天然气、核能及各种再生能源的统一管理等。
二、深化财税体制改革
一是建立生态税收体系。着眼于完善绿色节能型税种和污染控制型税种，建立生态税收体系。一是扩大资源税课税范围。将现行资源性税种（如土地使用税）以及各类资源性收费（如矿产资源管理费）等并入资源税，并逐步将水、森林、草原乃至矿产、动物、海洋资源等纳入课税对象，最终形成对不可再生、不可替代的稀缺性资源课以重税。从节约石油、控制大气污染出发，必要时开征能源税。二是开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税。三是扩大消费税的课税范围。把资源消耗量大和对环境有破坏的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。四是建立“绿色关税”体系。对国内原材料、初级产品及半成品等资源性出口征收出口附加税；对污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或限制、禁止其进口，甚至对其进行贸易制裁；对国内不能生产而直接用于清洁生产的进口设备、仪器和技术资料，免征关税和进口环节增值税。与上述四个方面相对应，制定税收激励约束机制，通过级差调整，实现奖优罚劣。
二是完善财政体制。一要在经常性预算中，设立“资源节约”支出科目，主要用于资源节约的政策研究、技术推广、宣传教育、政府监管体系和能力建设、政府节能改造等所需费用。二要对资源节约重大项目和重大技术开发、产业化示范项目，给予投资和资金补助或贷款贴息支持。三要逐步扩大节能、节水、节材、节地等产品的政府采购范围。四要设立环境整治与保护专项资金，支持重点环境整治与保护项目。五要选择相对独立的生态系统（如重要城市供水水源河流的上下游），进行生态补偿机制试点（由下游经济发达地区从受益收益中按适当比例支付上游欠发达地区，作为其保护源头水质的补偿），形成反哺的生态补偿机制。
三、完善现代市场体系
一是深化价格改革。一要全面推进水价改革。继续扩大水资源费征收范围，酌情提高水资源费征收标准；推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式改革；逐步推进农业水价改革试点，依法整顿农业供水末级渠系水价秩序；在强化成本约束、综合考虑上游水价和水资源费等因素的基础上，合理调整城市供水价格；加大污水处理费征收管理力度。二要积极推进电价改革。在现行成本补偿型电价定价机制的基础上，研究建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制；在厂网分开的前提下，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，销售电价与上网电价联动，并逐步优化销售电价结构；加大实施峰谷分时、丰枯分季电价力度，扩大执行范围；对高耗能行业中国家淘汰类和限制类项目，继续实行差别电价。三要完善石油天然气价格形成机制。理顺天然气与其他产品的比价关系，在生产、销售等环节建立竞争性的市场结构，形成天然气计划内外执行同一价格，引导用户合理使用、节约使用天然气；改进成品油价格定价方法，使国内油价更加贴近国际市场实际情况，促进企业合理用油、节约和替代石油，引导消费者购买节油型汽车。四要建立市场化的煤炭价格形成机制。逐步建立科学的煤炭成本核算体系，使煤炭成本能够反映其资源成本、生产成本、环境成本以及退出、发展成本；实施煤电价格联动；研究建立煤热价格联动机制。五要完善土地价格形成机制。健全土地收益分配机制，扩大市场化方式形成土地价格的范围，实现土地资源的市场化配置，使土地价格能够及时充分反映土地市场供求和土地价值。
二是加快完善自然资源权利制度。一要进一步明确自然资源所有权的排他性。其基本方向是，明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，避免所有权主体虚设。二要尽快建立和完善资源使用权的初级市场，严格按市场化运作，恢复资源使用权的经济激励作用。三要有序开放和完善资源产权的二级市场，解除资源产权流转的限制。比如，逐步建立水权交易制度。明确国有水资源使用权出让、转让的一般条件和程序，有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动；国家通过对水权市场的垄断和控制，从总体上决定和调节进行水权交易的水资源总量。四要建立和完善排污权交易制度。
企业是经济运行和市场竞争的主体，也是建设节约型社会的微观基础。企业加快改革、推进集约化经营和培养核心竞争力的过程，实际上也是建设资源节约型社会的过程。
加快企业产权制度改革步伐，完善企业内部机制。一要树立经济与资源环境和谐发展的意识，在商业目标与资源目标、环境目标之间寻求最佳平衡点。二要确立突出核心竞争力、突出主业、突出整体优势的发展战略，扭转企业盲目扩张、盲目实行多元化发展的倾向。三要以成本、资金、质量管理为重点，全面加强企业科学管理。特别是，要健全企业资源环境管理制度，加强资源消耗的定额管理、生产成本管理、全面质量管理；要建立车间岗位责任制，改善计量统计核算制度，建立有效的激励和约束机制，调动职工节能降耗的积极性。
此外，要健全公众参与机制，培育和推广节约型消费和绿色消费。
（本文获国家发展改革委第五届中青年干部经济研讨会论文一等奖）
（作者单位：国家发展改革委经济体制综合改革司）
当前和今后一段时间，建设资源节约型社会，关键是通过深化改革，实现制度创新，进而带动观念创新、科技创新、管理创新。
一、深化政府行政管理体制改革
一是要牢固树立科学发展观。在发展思路上要彻底改变重开发轻节约、重速度轻效益、重外延发展轻内涵发展、片面追求GDP增长而忽视资源和环境的倾向，把节约资源与控制人口和保护环境一道列为基本国策，把发展循环经济作为落实科学发展观的突破口。
二是建立科学的政府绩效评估体系。进一步健全干部考核机制，将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中。特别是，要把资源生产率、消耗降低率、回收率、循环利用率以及清洁生产工艺采用率、废弃物最终处理率、生态环境保护率和修复率、生态监测系统完善度等纳入政绩评价指标体系。
三是转变管理角度。一要搞好规划。把“减量化、再利用、资源化”作为编制和细化“十一五”规划的重要指导原则，用循环经济理念指导编制各类规划。二要明确步骤。建立科学的循环经济评价指标体系，研究提出国家发展循环经济的战略目标及分阶段推进计划。三要完善产业政策。加快出台产业结构调整的规定或指导目录，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目，促进有利于资源节约的产业项目发展，淘汰技术水平低、消耗大、污染严重的产业。
四是创新管理手段。一要加强法规建设。抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，完善相关诉讼制度，解决无法可依和法制不完善的问题。二要加强准入监管。对高消耗、高污染行业新建项目，要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面提出更为严格的产业准入条件。三要加强标准监管。加快制定产品强制性能效标准，修订和完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准等。四要加强回收管理。逐步推行废电子电器、废轮胎、废弃包装物等的回收处理生产者责任延伸制度。五要加强示范推广。推行节能自愿协议，推动企业或行业采取自愿方式实现节能目标；在重点行业和领域树立一批先进典型，为加快发展循环经济提供示范和借鉴。六要加强宣传教育。政府要带头厉行节约、推行节能采购和利用，并通过宣传教育，提高全民节约意识。
五是理顺政府机构。按照“同一管理对象的同一事项只能由一个部门管理，同一性质的不同事项原则上只能由一个机构协调处理”的原则，可考虑：将现行分散于水利、建设等部门的水资源管理职能归并，实行水资源的统一管理；成立能源管理机构，实行煤炭、电力、石油天然气、核能及各种再生能源的统一管理等。
二、深化财税体制改革
一是建立生态税收体系。着眼于完善绿色节能型税种和污染控制型税种，建立生态税收体系。一是扩大资源税课税范围。将现行资源性税种（如土地使用税）以及各类资源性收费（如矿产资源管理费）等并入资源税，并逐步将水、森林、草原乃至矿产、动物、海洋资源等纳入课税对象，最终形成对不可再生、不可替代的稀缺性资源课以重税。从节约石油、控制大气污染出发，必要时开征能源税。二是开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税。三是扩大消费税的课税范围。把资源消耗量大和对环境有破坏的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。四是建立“绿色关税”体系。对国内原材料、初级产品及半成品等资源性出口征收出口附加税；对污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或限制、禁止其进口，甚至对其进行贸易制裁；对国内不能生产而直接用于清洁生产的进口设备、仪器和技术资料，免征关税和进口环节增值税。与上述四个方面相对应，制定税收激励约束机制，通过级差调整，实现奖优罚劣。
二是完善财政体制。一要在经常性预算中，设立“资源节约”支出科目，主要用于资源节约的政策研究、技术推广、宣传教育、政府监管体系和能力建设、政府节能改造等所需费用。二要对资源节约重大项目和重大技术开发、产业化示范项目，给予投资和资金补助或贷款贴息支持。三要逐步扩大节能、节水、节材、节地等产品的政府采购范围。四要设立环境整治与保护专项资金，支持重点环境整治与保护项目。五要选择相对独立的生态系统（如重要城市供水水源河流的上下游），进行生态补偿机制试点（由下游经济发达地区从受益收益中按适当比例支付上游欠发达地区，作为其保护源头水质的补偿），形成反哺的生态补偿机制。
三、完善现代市场体系
一是深化价格改革。一要全面推进水价改革。继续扩大水资源费征收范围，酌情提高水资源费征收标准；推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式改革；逐步推进农业水价改革试点，依法整顿农业供水末级渠系水价秩序；在强化成本约束、综合考虑上游水价和水资源费等因素的基础上，合理调整城市供水价格；加大污水处理费征收管理力度。二要积极推进电价改革。在现行成本补偿型电价定价机制的基础上，研究建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制；在厂网分开的前提下，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，销售电价与上网电价联动，并逐步优化销售电价结构；加大实施峰谷分时、丰枯分季电价力度，扩大执行范围；对高耗能行业中国家淘汰类和限制类项目，继续实行差别电价。三要完善石油天然气价格形成机制。理顺天然气与其他产品的比价关系，在生产、销售等环节建立竞争性的市场结构，形成天然气计划内外执行同一价格，引导用户合理使用、节约使用天然气；改进成品油价格定价方法，使国内油价更加贴近国际市场实际情况，促进企业合理用油、节约和替代石油，引导消费者购买节油型汽车。四要建立市场化的煤炭价格形成机制。逐步建立科学的煤炭成本核算体系，使煤炭成本能够反映其资源成本、生产成本、环境成本以及退出、发展成本；实施煤电价格联动；研究建立煤热价格联动机制。五要完善土地价格形成机制。健全土地收益分配机制，扩大市场化方式形成土地价格的范围，实现土地资源的市场化配置，使土地价格能够及时充分反映土地市场供求和土地价值。
二是加快完善自然资源权利制度。一要进一步明确自然资源所有权的排他性。其基本方向是，明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，避免所有权主体虚设。二要尽快建立和完善资源使用权的初级市场，严格按市场化运作，恢复资源使用权的经济激励作用。三要有序开放和完善资源产权的二级市场，解除资源产权流转的限制。比如，逐步建立水权交易制度。明确国有水资源使用权出让、转让的一般条件和程序，有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动；国家通过对水权市场的垄断和控制，从总体上决定和调节进行水权交易的水资源总量。四要建立和完善排污权交易制度。
企业是经济运行和市场竞争的主体，也是建设节约型社会的微观基础。企业加快改革、推进集约化经营和培养核心竞争力的过程，实际上也是建设资源节约型社会的过程。
加快企业产权制度改革步伐，完善企业内部机制。一要树立经济与资源环境和谐发展的意识，在商业目标与资源目标、环境目标之间寻求最佳平衡点。二要确立突出核心竞争力、突出主业、突出整体优势的发展战略，扭转企业盲目扩张、盲目实行多元化发展的倾向。三要以成本、资金、质量管理为重点，全面加强企业科学管理。特别是，要健全企业资源环境管理制度，加强资源消耗的定额管理、生产成本管理、全面质量管理；要建立车间岗位责任制，改善计量统计核算制度，建立有效的激励和约束机制，调动职工节能降耗的积极性。
此外，要健全公众参与机制，培育和推广节约型消费和绿色消费。
（本文获国家发展改革委第五届中青年干部经济研讨会论文一等奖）
（作者单位：国家发展改革委经济体制综合改革司）