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乡村振兴战略是习近平同志在党的十九大报告中提出的重要战略。实施乡村振兴战略就是要实现农业强、农村美、农民富。在乡村振兴中采用PPP模式推进项目运作，有利于推进农村公共基础设施建设和公共服务发展。但我们也要认识到PPP改革实践在推动经济发展和产业形态创新升级的同时，风险分配不合理、重建设轻运营、社会资本融资杠杆倍数过高等异化泛化问题不断涌现，催生了PPP纠纷的不断上升。如何更好地管理风险，并确保为PPP项目创建一个更稳定的环境是十分重要和刻不容缓的事情。财政部还下发通知，为PPP项目规范运作划出8条红线，严防PPP异化为新的融资平台，推动PPP回归公共服务创新供给机制本源。因此如何实现乡村振兴战略中PPP项目的有效监管就变得尤为重要。
一、PPP模式在乡村振兴中大有可为
PPP是英文Public Private Partnership的简写，指公共部门通过与私人部门建立合作关系，共同提供公共产品或服务的融资和项目管理。该模式鼓励民营资本与政府合作参与公共基础设施建设，建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而减轻政府财政负担和社会主体投资风险。
党的十九大报告从经济社会发展全局的高度创造性地提出了乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。将PPP模式引进乡村振兴中，有利于缓解政府财政压力，为乡村基础设施配套建设、文化旅游资源开发和利用、乡村养老产业发展和农村垃圾处理等提供资金供给，从而提升公共服务质量、推进城乡融合发展。
第一，交通物流设施。交通物流设施是乡村产业“引进来”和“走出去”的动脉系统，有了便捷的交通物流设施，农村需要的生产生活资料就可以从外面购买，农村出产的土特产品就可以对外销售，破解长久以来的增产不增收的难题。通过交通物流设施的建设，让电子商务在广大农村真正开展起来，从而打破地域的时空限制，让农村加入资源的配置中来，进而实现农村效益的合理化和最大化。
第二，农村水利基础设施。农田水利基础设施网络是农业种植业优质高产高效的源头保障，农村饮水设施是改善农村人居环境的必要条件。长期以来，由于农村青壮年外出务工等，使得农村人口减少，留下来的多为妇女、儿童和老人，一些地区耕地撂荒严重，农村旧有的水利设施年久失修，功能丧失。新的水利设施缺少规划和建设，无法为农村种植业提供保障。农村饮水状况因为地域地形的不同，差异明显。城乡接合部的农村可以用上自来水，偏远地区多使用井水，如果遇到干旱还会出现缺水的情况。推进饮水设施建设已成为改善人居环境的重要一环。
第三，网络建设。网络建设是信息化基础建设的重要内容。信息化基础设施是乡村产业迈向现代化、智能化、平台化、虚拟化的关键纽带。只有充分实现农村的信息化，才能真正实现城乡一体化。信息化基础建设有利于为农村生产生活等各个环节提供信息来源和沟通渠道。
第四，农村垃圾处理。2018年，《农村人居环境整治三年行动方案》提出要规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾处理项目。
第五，改善公共服务供给。在医疗卫生领域，PPP模式有利于推动健康乡村建设，有利于改善乡村的医疗条件。在文化旅游领域，PPP模式有利于发掘和开发乡村特色文旅资源，可以在景区旅游、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态领域改善旅游供给。
第六，养老服务业发展。2017年8月14日，财政部、民政部、人力资源社会保障部共同出台《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）“鼓励各类市场主体参与养老服务PPP项目，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步使社会力量成为养老服务领域的主体。”2016年以来，我国分三批次建设养老产业PPP国家级示范项目34个。其中，25个示范项目进入执行阶段，9个项目进入采购阶段，整体运行稳定、执行状态良好。农村的養老方式长期以来依赖于“养儿防老”，真正的养老产业尚未形成。并不是农村没有养老需求，而是资金、管理、政策等制约着产业的发展。采取PPP模式，引入社会资本的创新活力，可以提高养老产业的建设效率，减轻财政压力，使很多掣肘的问题迎刃而解。
二、PPP模式出现的问题
目前，在乡村振兴中引进PPP模式还处在发展和成熟阶段，有的项目取得了不错的效益，有的项目才刚刚进行。可以预见，将来PPP模式在乡村中的运用会越来越多，我们更应该慎之又慎，未雨绸缪，防患于未然。
从众多的PPP项目运营情况来看，问题多出现在这些方面：
第一，前期规划不合理，后期监管不到位。例如2014年，兰州威立雅水务集团水污染事件造成了老百姓的恐慌和社会的负面影响。项目前期可行性分析不到位，未在合同中建立风险分担机制，加上后期运行和监管不佳，多次调水价使社会资本成本和收益不成正比，最后导致了严重的政府信用问题。该案例充分说明一些地区PPP项目的审核、运行、维护和监管过程中出现了重大漏洞。
第二，PPP项目目标是提升公共服务效率和质量，社会资本希望有利可图，两者的最佳结合点很难形成。
第三，福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理。一是地区发展不平衡，截至2017年8月，山东、河南、贵州等五个省市占据项目总数的50%以上，而有的省一个也没有；二是城乡布局不合理，在乡村振兴中，广大的农村地区养老问题形势非常严峻。
第四，农业基础设施周期长且资金回收慢，而乡村财政资金有限。许多农业基础设施项目周期长，资金回收慢，且大多数缺乏经济效益，而很多地方财政资金也相当有限，利润小，成本却不小，风险较高，不利于吸引社会资本进行投资。 第五，社会资本承担的风险和利益不对称。例如《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上，严重的预期收益误判导致民企决策错误。另外政府在杭州湾大桥未建设完成时便投资于其他与此具有实质性竞争的项目，严重损害了该项目利益。合同中没有建立起完善风险分担机制。
第六，名义上是股本投资，实际上是债务投资。很多PPP项目经营时间周期相对较长，有的长达十年、二十年、三十年。提供贷款的银行通常对社会资本没有信心，因而社会资本贷款很难。基于这样的原因，社会资本很难进行股权投资。所以很多以股权投资的名义投资就会要求政府必须给出合理回报，在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这种保证回报的方式实际上变成了债务投资。
第七，长期投资变短期融资行为。PPP本是为创新公共服务供给、提高公共效率而产生，一些地方将PPP模式简单化为政府的一种短期融资手段，一些政府躲避了物有所值评价和财政承受能力论证，借政府购买之名通过假PPP项目变相融资，银行等金融机构又为这些违规项目提供融资，实质上都是政府兜底，致使地方债务风险急剧增加。
第八，社会资本进入和退出的压力很大。现在PPP项目的参与率很低，不足以满足我国发展基础设施和公共服务的要求，一个重要原因就是很多中小企业受到项目招标、融资环境和政策风险等的限制而被高门槛拒之门外。另一原因是PPP项目是一个长期项目，投资风险很大，但实际退出渠道单一，打击了社会资本的投资信心。
三、乡村振兴中PPP模式需要未雨绸缪、有效监管
PPP领域自2014年以来，一路快速发展了4年多，项目数量和投资额呈爆发式增长。截至2018年4月1日，项目总数达13970个，总投资18.26万亿，但是也存在潜在的风险。2017年财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的文件，要求各级财政部门及时纠正PPP泛化滥用现象，按项目储备清单和项目管理库分类施策，将识别阶段项目纳入项目储备清单；将准备、采购、执行、移交阶段项目纳入项目管理库。
第一，牢牢把关项目前期审核工作。乡村振兴类PPP项目和所有PPP项目一样，要尤其重视前期的物有所值与财政承受能力评价等项目前期工作的重要性，同时要在评估时注重长期的经济效应分析，根据具体项目的特点将物有所值评价标准更加具体化。
第二，要确保农户在产业振兴过程中受益，鼓励农民对公共服务项目进行投资。乡村振兴中的PPP项目与城市基础设施等PPP模式不同，乡村产业振兴PPP模式不仅仅要解决资金、提高效率、降低风险，更重要的是，农户要在产业振兴过程中受益。PPP模式既不是社会资本的无偿扶贫，也不是孤立农户之后的社会资本独自获利。应让农民成为项目的受益者和建设人，维护农民的利益，鼓励他们对项目进行投资。
第三，明确政府与社会资本的责任和利益关系，关注风险的合理分担。PPP模式中，政府与社会资本是合作伙伴关系，政府不唱“独角戏”，而要与社会资本建设共担、利益共享。应按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。PPP项目的投资周期长，风险的不确定性大，应当站在项目全生命周期的角度上进行风险动态管理，当内外环境发生变化时，政府和社会资本双方应当对风险进行重新评估、谈判和分担。
第四，鼓励支持银行加大对乡村振兴项目的支持力度，探索创新信贷服务，推动农业金融改革。推动金融机构对服务“三农”类项目的支持力度，加大政策性优惠力度，让金融机构对参与惠农类PPP项目的企业进行绩效考核评估分析，对评估结果好、建设运营效率高的企业给予适当的融资利率优惠、贷款年限优惠，缩减金融机构对这些企业的审批时间和流程，以降低社会资本方的成本，加快推进项目。
第五，建立多级别的乡村振兴PPP项目能力中心。以德国为例，德国形成了较完备的PPP研究与能力体系，德国PPP能力中心、PPP研究委员会、PPP研究委员会等PPP机构主要向各州政府提供管理技术支持和咨询服务。乡村振兴类PPP项目涉及领域广、周期长、参与方多等问题，PPP项目能力中心作为第三方专业机构将为PPP项目规范实施提供有益助力，从项目全生命周期出发为参与双方提供系统、长期的咨询服务，协调双方的利益诉求，促进项目在专业服务指导下进行有效实施。财政预算的硬约束加上PPP中心的技术知识支持，将有利于各项PPP项目在乡村进行科学合理的设计、规划和实施，形成有效的管理格局。
第六，完善绩效考核评估体系。PPP项目绩效考核的目的对公共产品的质量和价格进行有效的监管，同时根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。在项目全生命周期中，通过对成本效益、投资效率、社会效益等方面进行考核，然后调整改进，形成一个良好的反馈渠道。乡村振兴的PPP项目应顾民生，重视运营项目的质量，提高社会效益，在一些政府付费项目中采取考核结果和政府付费挂钩的方式，提高社会资本的建设效率，实现社会效益和私人资本经济效益的平衡。绩效考核应具有具体性和可操作性，在合同中有具体体现。
第七，降低社會资本进入乡村振兴类PPP项目门槛，拓宽融资渠道。拓宽乡村振兴类PPP项目对民营资本开放的领域，鼓励民营资本作为社会资本参与乡村振兴类的公共服务项目。综合考虑专业资质、融资实力、管理经验等社会资本的资格指标，对国有企业、民营企业、外资企业平等对待。不在各项PPP文件中对民营企业设置歧视性条款，发挥出民营企业在其专业领域的技术特长，充分激发社会资本的活力和创新力，提升公共服务产品的效率和水平。以社会资本作为引导，逐渐促进政府职能的转变。
第八，营造良好的法治环境。农村PPP项目周期长、投资额大，运作复杂。制定出适合农村PPP项目的法律法规、营造良好的法治环境有利于对风险进行动态把控，对项目进行后续跟踪和监管，促进争议解决机制的形成，从而规范农村PPP项目的建设、运营和监管过程。
一、PPP模式在乡村振兴中大有可为
PPP是英文Public Private Partnership的简写，指公共部门通过与私人部门建立合作关系，共同提供公共产品或服务的融资和项目管理。该模式鼓励民营资本与政府合作参与公共基础设施建设，建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而减轻政府财政负担和社会主体投资风险。
党的十九大报告从经济社会发展全局的高度创造性地提出了乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。将PPP模式引进乡村振兴中，有利于缓解政府财政压力，为乡村基础设施配套建设、文化旅游资源开发和利用、乡村养老产业发展和农村垃圾处理等提供资金供给，从而提升公共服务质量、推进城乡融合发展。
第一，交通物流设施。交通物流设施是乡村产业“引进来”和“走出去”的动脉系统，有了便捷的交通物流设施，农村需要的生产生活资料就可以从外面购买，农村出产的土特产品就可以对外销售，破解长久以来的增产不增收的难题。通过交通物流设施的建设，让电子商务在广大农村真正开展起来，从而打破地域的时空限制，让农村加入资源的配置中来，进而实现农村效益的合理化和最大化。
第二，农村水利基础设施。农田水利基础设施网络是农业种植业优质高产高效的源头保障，农村饮水设施是改善农村人居环境的必要条件。长期以来，由于农村青壮年外出务工等，使得农村人口减少，留下来的多为妇女、儿童和老人，一些地区耕地撂荒严重，农村旧有的水利设施年久失修，功能丧失。新的水利设施缺少规划和建设，无法为农村种植业提供保障。农村饮水状况因为地域地形的不同，差异明显。城乡接合部的农村可以用上自来水，偏远地区多使用井水，如果遇到干旱还会出现缺水的情况。推进饮水设施建设已成为改善人居环境的重要一环。
第三，网络建设。网络建设是信息化基础建设的重要内容。信息化基础设施是乡村产业迈向现代化、智能化、平台化、虚拟化的关键纽带。只有充分实现农村的信息化，才能真正实现城乡一体化。信息化基础建设有利于为农村生产生活等各个环节提供信息来源和沟通渠道。
第四，农村垃圾处理。2018年，《农村人居环境整治三年行动方案》提出要规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾处理项目。
第五，改善公共服务供给。在医疗卫生领域，PPP模式有利于推动健康乡村建设，有利于改善乡村的医疗条件。在文化旅游领域，PPP模式有利于发掘和开发乡村特色文旅资源，可以在景区旅游、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态领域改善旅游供给。
第六，养老服务业发展。2017年8月14日，财政部、民政部、人力资源社会保障部共同出台《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）“鼓励各类市场主体参与养老服务PPP项目，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步使社会力量成为养老服务领域的主体。”2016年以来，我国分三批次建设养老产业PPP国家级示范项目34个。其中，25个示范项目进入执行阶段，9个项目进入采购阶段，整体运行稳定、执行状态良好。农村的養老方式长期以来依赖于“养儿防老”，真正的养老产业尚未形成。并不是农村没有养老需求，而是资金、管理、政策等制约着产业的发展。采取PPP模式，引入社会资本的创新活力，可以提高养老产业的建设效率，减轻财政压力，使很多掣肘的问题迎刃而解。
二、PPP模式出现的问题
目前，在乡村振兴中引进PPP模式还处在发展和成熟阶段，有的项目取得了不错的效益，有的项目才刚刚进行。可以预见，将来PPP模式在乡村中的运用会越来越多，我们更应该慎之又慎，未雨绸缪，防患于未然。
从众多的PPP项目运营情况来看，问题多出现在这些方面：
第一，前期规划不合理，后期监管不到位。例如2014年，兰州威立雅水务集团水污染事件造成了老百姓的恐慌和社会的负面影响。项目前期可行性分析不到位，未在合同中建立风险分担机制，加上后期运行和监管不佳，多次调水价使社会资本成本和收益不成正比，最后导致了严重的政府信用问题。该案例充分说明一些地区PPP项目的审核、运行、维护和监管过程中出现了重大漏洞。
第二，PPP项目目标是提升公共服务效率和质量，社会资本希望有利可图，两者的最佳结合点很难形成。
第三，福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理。一是地区发展不平衡，截至2017年8月，山东、河南、贵州等五个省市占据项目总数的50%以上，而有的省一个也没有；二是城乡布局不合理，在乡村振兴中，广大的农村地区养老问题形势非常严峻。
第四，农业基础设施周期长且资金回收慢，而乡村财政资金有限。许多农业基础设施项目周期长，资金回收慢，且大多数缺乏经济效益，而很多地方财政资金也相当有限，利润小，成本却不小，风险较高，不利于吸引社会资本进行投资。 第五，社会资本承担的风险和利益不对称。例如《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上，严重的预期收益误判导致民企决策错误。另外政府在杭州湾大桥未建设完成时便投资于其他与此具有实质性竞争的项目，严重损害了该项目利益。合同中没有建立起完善风险分担机制。
第六，名义上是股本投资，实际上是债务投资。很多PPP项目经营时间周期相对较长，有的长达十年、二十年、三十年。提供贷款的银行通常对社会资本没有信心，因而社会资本贷款很难。基于这样的原因，社会资本很难进行股权投资。所以很多以股权投资的名义投资就会要求政府必须给出合理回报，在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这种保证回报的方式实际上变成了债务投资。
第七，长期投资变短期融资行为。PPP本是为创新公共服务供给、提高公共效率而产生，一些地方将PPP模式简单化为政府的一种短期融资手段，一些政府躲避了物有所值评价和财政承受能力论证，借政府购买之名通过假PPP项目变相融资，银行等金融机构又为这些违规项目提供融资，实质上都是政府兜底，致使地方债务风险急剧增加。
第八，社会资本进入和退出的压力很大。现在PPP项目的参与率很低，不足以满足我国发展基础设施和公共服务的要求，一个重要原因就是很多中小企业受到项目招标、融资环境和政策风险等的限制而被高门槛拒之门外。另一原因是PPP项目是一个长期项目，投资风险很大，但实际退出渠道单一，打击了社会资本的投资信心。
三、乡村振兴中PPP模式需要未雨绸缪、有效监管
PPP领域自2014年以来，一路快速发展了4年多，项目数量和投资额呈爆发式增长。截至2018年4月1日，项目总数达13970个，总投资18.26万亿，但是也存在潜在的风险。2017年财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的文件，要求各级财政部门及时纠正PPP泛化滥用现象，按项目储备清单和项目管理库分类施策，将识别阶段项目纳入项目储备清单；将准备、采购、执行、移交阶段项目纳入项目管理库。
第一，牢牢把关项目前期审核工作。乡村振兴类PPP项目和所有PPP项目一样，要尤其重视前期的物有所值与财政承受能力评价等项目前期工作的重要性，同时要在评估时注重长期的经济效应分析，根据具体项目的特点将物有所值评价标准更加具体化。
第二，要确保农户在产业振兴过程中受益，鼓励农民对公共服务项目进行投资。乡村振兴中的PPP项目与城市基础设施等PPP模式不同，乡村产业振兴PPP模式不仅仅要解决资金、提高效率、降低风险，更重要的是，农户要在产业振兴过程中受益。PPP模式既不是社会资本的无偿扶贫，也不是孤立农户之后的社会资本独自获利。应让农民成为项目的受益者和建设人，维护农民的利益，鼓励他们对项目进行投资。
第三，明确政府与社会资本的责任和利益关系，关注风险的合理分担。PPP模式中，政府与社会资本是合作伙伴关系，政府不唱“独角戏”，而要与社会资本建设共担、利益共享。应按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。PPP项目的投资周期长，风险的不确定性大，应当站在项目全生命周期的角度上进行风险动态管理，当内外环境发生变化时，政府和社会资本双方应当对风险进行重新评估、谈判和分担。
第四，鼓励支持银行加大对乡村振兴项目的支持力度，探索创新信贷服务，推动农业金融改革。推动金融机构对服务“三农”类项目的支持力度，加大政策性优惠力度，让金融机构对参与惠农类PPP项目的企业进行绩效考核评估分析，对评估结果好、建设运营效率高的企业给予适当的融资利率优惠、贷款年限优惠，缩减金融机构对这些企业的审批时间和流程，以降低社会资本方的成本，加快推进项目。
第五，建立多级别的乡村振兴PPP项目能力中心。以德国为例，德国形成了较完备的PPP研究与能力体系，德国PPP能力中心、PPP研究委员会、PPP研究委员会等PPP机构主要向各州政府提供管理技术支持和咨询服务。乡村振兴类PPP项目涉及领域广、周期长、参与方多等问题，PPP项目能力中心作为第三方专业机构将为PPP项目规范实施提供有益助力，从项目全生命周期出发为参与双方提供系统、长期的咨询服务，协调双方的利益诉求，促进项目在专业服务指导下进行有效实施。财政预算的硬约束加上PPP中心的技术知识支持，将有利于各项PPP项目在乡村进行科学合理的设计、规划和实施，形成有效的管理格局。
第六，完善绩效考核评估体系。PPP项目绩效考核的目的对公共产品的质量和价格进行有效的监管，同时根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。在项目全生命周期中，通过对成本效益、投资效率、社会效益等方面进行考核，然后调整改进，形成一个良好的反馈渠道。乡村振兴的PPP项目应顾民生，重视运营项目的质量，提高社会效益，在一些政府付费项目中采取考核结果和政府付费挂钩的方式，提高社会资本的建设效率，实现社会效益和私人资本经济效益的平衡。绩效考核应具有具体性和可操作性，在合同中有具体体现。
第七，降低社會资本进入乡村振兴类PPP项目门槛，拓宽融资渠道。拓宽乡村振兴类PPP项目对民营资本开放的领域，鼓励民营资本作为社会资本参与乡村振兴类的公共服务项目。综合考虑专业资质、融资实力、管理经验等社会资本的资格指标，对国有企业、民营企业、外资企业平等对待。不在各项PPP文件中对民营企业设置歧视性条款，发挥出民营企业在其专业领域的技术特长，充分激发社会资本的活力和创新力，提升公共服务产品的效率和水平。以社会资本作为引导，逐渐促进政府职能的转变。
第八，营造良好的法治环境。农村PPP项目周期长、投资额大，运作复杂。制定出适合农村PPP项目的法律法规、营造良好的法治环境有利于对风险进行动态把控，对项目进行后续跟踪和监管，促进争议解决机制的形成，从而规范农村PPP项目的建设、运营和监管过程。