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[摘 要]在取消农业税和新农村建设的背景下，乡镇行政生态系统内部，外部的乡村社会环境以及乡镇行政系统与整个行政系统和社会环境的能量交换方式都发生了新的变化。诸多因素导致中西部以及东部部分经济欠发达地区乡镇行政生态乃至整个行政生态的不和谐甚至是恶化。从行政生态的角度并结合江苏苏北乡镇行政生态的现状进行分析，我国乡镇生态行政建设应从整个行政改革、建立财权与事权相符的机制、重塑乡镇行政系统的形象和公信力着手抓起。
[关键词]乡镇行政系统：行政生态：生态行政建设
[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)02-0016-03
一、行政系统与行政生态环境
“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和。”最早把行政与外部环境问题联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯，他认为“生态的理论范式与行政运行其中的由机关因素组成的系统环境有很大的学理上的相似性与可比性。”1961年，美国夏威夷大学教授弗瑞得·里格斯发表了《行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题。里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最重要的五个要素，即经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。
行政系统由整个行政组织和人员构成。任何行政系统谈到底都是由行政主体构成的有生命的整体，之所以说其有生命主要不在于强调行政系统构成一个有机体，自身在生存和发展过程之中，而在于组成它的主体有意识有感觉、有逻辑、有思想，能够对行政生态环境做出积极的反映。我国的乡镇处于我国行政系统的末梢地位，是一个次级行政系统，隶属于县、市、省、全国等更大的行政系统；另一方面处在乡村社区这个社会环境的次级系统中。横向的地域的社会环境子系统和纵向的行政系统的次级行政系统交叉决定了我国乡镇行政生态环境的复杂性现状和特点。“乡镇政府是我国行政体制的设置中最低层次的一级地方政权组织，与其它的地方政府相比更多地行使管理地方公共事务的职能，与广大的农民群众有着广泛、直接、密切的联系，因而成为联系和沟通群众与国家机关的纽带和桥梁。”
二、乡镇行政生态环境及其影响因素
正如生态学的生态环境指的是围绕主体占据的一定的空间，构成主体存在的种种物质实体和社会因素。王沪宁把生态圈用社会圈来替代，主要包括“整个社会的各种因素，如政治、经济、文化、军事、宗教、人口、工业、农业、心理、生理等，然而最重要的是政治圈、经济圈和文化圈。”学术界倾向于将行政生态系统的外部环境分成三部分：行政系统的自然环境、行政系统的社会环境和行政系统的心理生态环境。乡镇行政的生态环境应该包括乡镇行政系统的内外生态环境，从自然地理到心理、从民众到政府的官员的综合的体系。而不是把乡镇行政系统的内外环境割裂地来谈行政生态，因为乡镇行政系统与外部行政生态环境的能量交换同样受制于乡镇行政系统的内环境。“完整的行政生态环境包括政府的内环境和政府体系，主要体现在政府体制和运行机制上。”乡镇行政系统的本身是一个复杂、有机的生态系统，这个系统横向上看有乡镇行政机制子系统、乡镇行政文化子系统、乡镇行政权力系统等，纵向看有各行政层级组成。更重要的是乡镇行政权力掌握在有个性、生命、思想、逻辑的个人手里。而无论是乡镇行政系统中的个体还是乡镇行政对象都有其生理、动机、心理、价值的结构和系统组成。因此乡镇行政生态系统应该延伸到乡镇行政系统的内部。只有这样才能正确地解释乡镇政府的具体的行为。另外乡镇行政生态环境与乡镇行政系统的能量交换时的能量分布是不均等的。如在我国这样的发展中国家经济因素对行政系统以及行为的影响会大于其他因素。处于行政系统的不同层次行政生态环境的因素的影响力亦不同，如在我国行政的最高层次如中央政府。政治理念、政治构架的影响要大于处于末梢地位的乡镇行政子系统。行政生态环境的能量分布取决于三个因素：一是历史的因素；二是经济、地域的因素；三是政治理念、原则、构架和行政层级。
据此考察我国乡镇在农业税改革和新农村建设的背景下的对乡镇行政系统的行政生态影响最大因素为：经济因素；符号系统和政治行政构架因素；乡镇行政系统工作人员的心理和乡村社区农民的心理、期待等因素。
(一)经济因素
1．苏北地区的经济发展概述。江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市，土地面积5．24万平方公里，占全省的51.9％，2003年年末人口3210万人。占全省的44.8％。2003年，苏北GDP占全省的21.8％，人均生产总值低于全省平均8329元，为全省平均的50.4％。因增长速度不快，经济总量和均量在全省所占比重均趋于下降，分别比1978年下降6.4个、20.1个百分点。人均生产总值仍低于全国平均593元。工业化处于初级阶段，进程相对滞后。对照钱纳里的标准模型，2003年，全省和苏南的人均生产总值分别已逾2000美元、4000美元，步入工业化中级和高级阶段，苏北仅约处于工业化初级阶段，工业化进程远远滞后。苏北的乡镇经济的发展状况与中西部的乡镇经济环境类似，这必然影响到乡镇行政系统的行为和职能的发挥。
2．乡镇行政系统的财政来源、结构发生变化。农业税取消意味着从根本上遏制了乡村组织的“搭便车”行为成为可能。但其代价是乡村财政缺口加大，乡村组织靠财政转移支付来维持运转。根据我们从新沂市X镇调查得到的资料看取消农业税对乡镇财政的影响体现在以下几个方面：第一。取消农业税对地方特别是苏北以农业为主的县乡财政的影响巨大。例如2005年新沂市X镇财政收入上划中央四税(消费税、增值税、企业所得税、个人所得税)133.9万元，比2004年同期减少1.94万元，减少了1％，而X镇地方财政收入2005年为93.79万，比2004年同期减少197.17万元，减少了68％，其中仅农业税一项就减少178.75万元。第二。农业税改革后苏北县乡仍然为吃饭财政。在乡镇财政收入支出中，行政管理的费用支出比重较大。
缺口主要集中在教育支出和行政管理费用上，这两项支出占总支出的22.18％和50.4％，如果加上行政事业单位离退休支出的28.79％，那么这三项支出将占总支出的80％，因此该镇财政是一个典型的吃饭财政。而苏北“许多乡镇政府的财源主要是农业税和收费，因此其行为显然不同于以工商业税为主要收入的省市一级的政府行为。”另外苏北乡镇的债务仍然很严峻，这决定了经济欠发达地区的乡镇行政系统与行政生态环境之间交换能量的方式的特殊性。
(二)政治、行政构架及改革因素
1982年的宪法和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上把乡镇和村级组织确定为基层政权 和自治组织，形成了“乡政村治”的格局。《组织法》规定乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令及管理乡镇范围内的经济、政治、文化事务。又规定乡镇政府对于村民自治的指导的地位。实践中乡镇行政系统在平衡这些功能时存在两大冲突即自主性和适应性冲突、领导和指导冲突。自主性基于管理乡村政治、经济、社会事务；适应性基于执行上级机关的命令的职能。而指导与领导的冲突是乡镇行政系统为完成国家任务常常把对村民自治指导变成领导。这两大矛盾作为我国乡镇生态系统的不和谐的制度根源之一，也是我国行政生态环境的基本特征。在取消农业税和新农村建设的背景下，一些新的因素促使我国乡镇行政生态环境有了新的变化。
1．两大政策背景下乡镇行政系统事权与财权的矛盾更加突出。取消农业税后，中西部和东部部分经济欠发达地区乡镇财政普遍面临着困境。而上级财政拨款只能维持乡镇行政系统的正常运转。客观上限制其积极作为的范围和能力。而新农村建设又要求其积极作为，如江苏省提出了走现代农业之路，最近在苏北一些县市开展“三清”(清垃圾、清淤泥、清路障)，“三改”(改水、改路、改厕)，“三治”(治脏、治乱、治差)等新农村建设的具体活动。在以政绩为核心的压力型体制没有改变以及新农村建设缺乏相应资金的情况下。面临上级部门的硬约束，乡镇行政系统为应付上级各项新农村建设指标，很多时候采取敷衍和扭曲上级政策的行为。这就导致了乡镇行政系统新的自主性与适应性的矛盾。对下为了完成上级任务，往往采取行政命令的手段把任务分派到村。另外把权力的触角伸到村去汲取资源，在维护农民利益成为新的政治正确的情况下，又只能采取克扣村办公经费等有限手段。乡镇的自利性增强，必然加剧乡村关系的矛盾，也影响乡镇行政系统在村民心目中的形象，破坏乡镇行政生态环境的和谐。
2．乡镇行政系统的行政改革因素。与零农税的改革相配套，苏北乡镇进行了系列的机构改革，取得了很大的成效。乡镇机构改革，精简了大批富余人员，节约了财政，减轻了农民的负担。但是在一些经济欠发达地区乡镇行政系统的改革的目标取向仅仅是节约财政。而不是转变职能、强化服务的深层次的目标取向，于是又产生了新的问题。
第一，乡镇行政系统残缺、提供公共物品的能力下降，在财政体制上，财政权进一步上收到县，实行县统筹的财政体制。在教育管理体制上，改革后教育管理变为以县为主的管理体制。在执法权上，一些事业单位的执法权上收到县相关职能部门，造成乡镇的事业单位有服务而无权力，由此造成“乡镇政权从原来的收粮、收税为主要任务……转变为财政上主要依靠上级转移支付，没有稳定实质性的财权和事务权，没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县政权组织的‘政权依附者’。”乡村社会发展对于乡村公共物品的需求的增长与乡镇行政系统的残缺和政权依附地位所导致的公共物品供给的缺位相矛盾。
第二，旧的压力型体制与新的改革要求的冲突。我国的行政体制长期依靠自上而下的压力型体制来维持行政系统与行政生态环境的能量交换和平衡。这次机构改革乡镇一级行政系统虽然采取了机构、职能归并，但是县以上的行政系统的职能、机构没有大的改变，原来的县的相关口子仍然找镇的原来相关口子的负责人。合并后乡镇机构工作人员貌合神离。乡镇行政系统的自上而下的入口没有得到相应的改变和调整，乡镇职能的总体转变异常的困难。而这种行政系统内部的矛盾和压力型体制的存在，直接影响到乡村关系。乡对村的压力随着县对乡的压力的增大而增大。从而造成整个行政生态环境的不和谐。
(三)心理因素
1．村民对乡镇行政系统的认知与期待。由于我国的压力型体制没有根本改变，乡村的职能上存在高度的重合，在普通的村民的概念中，乡村组织是一体的。因此我们可以从村民对于村组织的职能现状的认知中发现乡镇行政系统的职能。在我们针对苏北四市农民的149份有效问卷调查统计中，当问及村民和村干部打交道主要是因为：22.1％的人是开证明，36.2％的人是收费，8.1％的人是解决纠纷，其他占35.6％。从结果中可以看出乡村干部的职能在村民的直观感受中仍然是传统型的，即开证明、收费等。当问及村民关于“一事一议”：39.6％的人知道并参加，而44.3％的被调查者知道但没有参加过，25.5％的被调查者既没有听说过也没有参加过。从中可以看出70％的人没有参加过“一事一议”，当问及村民认为现在村干部干的主要事情：52.3％的人认为是收费，24.2％的人认为是发放补贴，36.9％的人认为是道路水利修建，37．6％的人认为是计划生育，20.1％的人认为是调解纠纷，16.8％的人认为其他。在村民的观念中，村干部的主要职能是收费、发放补贴、计划生育，还有道路水利修建。村民对乡镇行政系统的职能的认知与期待与乡镇行政系统的的职能现状存在着相当的差距。
2．乡镇行政系统人员的心理和认知。在我们对30位乡村干部对于机构改革及对其工作前景的看法等的主观感受的访谈记录中，大多数的干部都认为改革后自身的工作压力比以前加大了。他们对于县财政统一发放工资的做法欢迎，对于自己的前景有很高的期望，如新沂市Y镇的文广中心主任说：“随着新农村建设的深入，农民生活水平的提高，文化需求也会越来越大，文化广播事业大有可为。”涟水县乡镇规划办主任认为：“新农村建设，规划是龙头。规划工作将来一定派得上大用场。”一方面是人员精简，扯皮的现象少了，机构的工作效率大大地提高了。另一方面由于只着眼于节约财政而不是深层次的职能转变，导致乡镇行政系统的基于自利基础上的选择性行为，这种有选择性行为导致公共物品的有选择性提供和职能结构的失衡。在经济欠发达的乡镇，乡镇的工作人员对于工作前景的良好期待与目前的工作条件、工资待遇形成了落差。导致一些乡镇行政系统的人员只好混日子，做其他的兼职另谋出路。乡村公共物品供给短缺，加剧了乡镇行政生态环境的矛盾。
由于乡镇行政系统的自身的执行性、动态性、多样性、服务性、地域性等特点，以及财政经济、政治行政改革以及村民和干部的心理等因素，导致我国乡镇行政系统一方面在提供乡村公共物品上总体的能力和动力的下降。另一方面由于其自利性的增强导致公共物品有选择性提供和职能结构的失衡。乡镇行政系统以及行政生态环境与我国新农村建设和乡村社会发展的需求相矛盾，呼唤着乡镇乃至整个行政生态环境和生态行政的建设。
三、乡镇行政系统的生态行政建设
行政生态是行政系统与其有关的各种条件的总和，既包括行政系统内部也包括行政系统外部环境，是一种客观的描述。而生态行政是行政主体与其环境相互作用的系统以及系统内部个要素之间的相互协调与平衡。“所谓生态行政不仅是行政主体、行政行为与自然的协调与平衡，更重要的是行政主体及行政行为与行政对象之间的协调与和谐，行政行为 体现着社会公平和人的自由和谐发展。”与传统的自上而下的命令式的行政行为不同，生态行政强调行政主体与行政行为与行政对象(人和自然)以及行政主体内部要素之间的平衡状态。当然这种平衡的状态是一种动态的更高层次的平衡。面对着我国的特别是经济欠发达地区的乡镇行政系统的生态环境由经济、政治、行政构架以及心理方面因素导致的重重矛盾和困境，阻碍了乡镇乃至整个行政系统与行政生态环境能量的有效交流。因此我们要进行乡镇生态的建设，即创造条件采取措施以加快生态行政的实现。根据以上的分析，我国乡镇行政系统的生态行政建设应从以下几方面着手：
(一)把乡镇行政系统的改革扩大到整个行政系统，实现乡镇行政系统的上下良好衔接
压力型体制的存在与现时代的行政系统的改革需要形成矛盾和冲突，导致乡镇行政生态的失衡。需要我们必须把机构改革延伸到县乃至省市甚至是中央政府。转变县级行政系统的职能、归并精简其机构。实现乡镇行政系统与上级行政系统的良好衔接。建立对于乡镇行政系统更加全面、科学的绩效考评体系。把乡村精神文明建设、城乡规划、社会建设纳入到考评体系中来。只有这样乡镇行政系统才能从以政绩为核心的压力型体制解脱出来，乡镇行政系统的职能才能实现根本和真正意义上的转变。
(二)建立财权与事权相符的机制，转变乡镇整体职能的同时注重职能结构的转变
由于乡镇行政系统内部的权力的残缺、以及面临着公共财政的压力的增大使其与行政生态环境的能量交换受到阻碍。而这种能量交换的阻碍由于职能转变的滞后而加剧。因此乡镇机构改革不仅仅是机构的精简、人员分流，而应该把乡镇行政系统的改革放到更大的理论视野中审视。如整个行政系统的职能转变、强化服务、公共财政体制的改革等。在注重乡镇整体职能转变的同时更加注重其职能结构的转变，加强对于职能中“软指标”的考评。使乡镇行政系统的职能结构更加符合乡村社会发展的需要。
(三)重塑乡镇行政系统的形象和公信力
“乡镇治理中存在的各种问题直接导致乡镇政府公信力缺失，而乡镇政府的公信力的缺失又使当下乡镇治理陷入了最艰难的境地。”我国的乡镇行政系统的职能转变的滞后，乡镇干部的理念仍然停留在农业税时代。在新农村建设和乡村社会发展的要求以及其自利性的驱使下，导致乡镇行为的失范。加剧了乡村关系的矛盾。因此乡镇行政系统要尽快的实现职能的转变，由管理为主向服务为主转变，重塑乡镇行政系统在农民中的公信力。
乡镇生态行政是我国整个整个行政系统的生态行政建设重要的一环，其核心是“使人们认识并坚信行政与社会利益的一致性，行政主体与行政客体对象之间的一致性，并达成相互关系的和谐与平衡。”因此需要我们在乡镇行政实践中加大生态行政的建设。乡镇生态行政乃至整个行政生态建设的如何定位以及相关具体对策等也为学术研究提供了巨大的空间。
[本文是国家社会科学基金重点项目“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”成果之一。(编号05AZZ002)]
[责任编辑：王润秋]
[关键词]乡镇行政系统：行政生态：生态行政建设
[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)02-0016-03
一、行政系统与行政生态环境
“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和。”最早把行政与外部环境问题联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯，他认为“生态的理论范式与行政运行其中的由机关因素组成的系统环境有很大的学理上的相似性与可比性。”1961年，美国夏威夷大学教授弗瑞得·里格斯发表了《行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题。里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最重要的五个要素，即经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。
行政系统由整个行政组织和人员构成。任何行政系统谈到底都是由行政主体构成的有生命的整体，之所以说其有生命主要不在于强调行政系统构成一个有机体，自身在生存和发展过程之中，而在于组成它的主体有意识有感觉、有逻辑、有思想，能够对行政生态环境做出积极的反映。我国的乡镇处于我国行政系统的末梢地位，是一个次级行政系统，隶属于县、市、省、全国等更大的行政系统；另一方面处在乡村社区这个社会环境的次级系统中。横向的地域的社会环境子系统和纵向的行政系统的次级行政系统交叉决定了我国乡镇行政生态环境的复杂性现状和特点。“乡镇政府是我国行政体制的设置中最低层次的一级地方政权组织，与其它的地方政府相比更多地行使管理地方公共事务的职能，与广大的农民群众有着广泛、直接、密切的联系，因而成为联系和沟通群众与国家机关的纽带和桥梁。”
二、乡镇行政生态环境及其影响因素
正如生态学的生态环境指的是围绕主体占据的一定的空间，构成主体存在的种种物质实体和社会因素。王沪宁把生态圈用社会圈来替代，主要包括“整个社会的各种因素，如政治、经济、文化、军事、宗教、人口、工业、农业、心理、生理等，然而最重要的是政治圈、经济圈和文化圈。”学术界倾向于将行政生态系统的外部环境分成三部分：行政系统的自然环境、行政系统的社会环境和行政系统的心理生态环境。乡镇行政的生态环境应该包括乡镇行政系统的内外生态环境，从自然地理到心理、从民众到政府的官员的综合的体系。而不是把乡镇行政系统的内外环境割裂地来谈行政生态，因为乡镇行政系统与外部行政生态环境的能量交换同样受制于乡镇行政系统的内环境。“完整的行政生态环境包括政府的内环境和政府体系，主要体现在政府体制和运行机制上。”乡镇行政系统的本身是一个复杂、有机的生态系统，这个系统横向上看有乡镇行政机制子系统、乡镇行政文化子系统、乡镇行政权力系统等，纵向看有各行政层级组成。更重要的是乡镇行政权力掌握在有个性、生命、思想、逻辑的个人手里。而无论是乡镇行政系统中的个体还是乡镇行政对象都有其生理、动机、心理、价值的结构和系统组成。因此乡镇行政生态系统应该延伸到乡镇行政系统的内部。只有这样才能正确地解释乡镇政府的具体的行为。另外乡镇行政生态环境与乡镇行政系统的能量交换时的能量分布是不均等的。如在我国这样的发展中国家经济因素对行政系统以及行为的影响会大于其他因素。处于行政系统的不同层次行政生态环境的因素的影响力亦不同，如在我国行政的最高层次如中央政府。政治理念、政治构架的影响要大于处于末梢地位的乡镇行政子系统。行政生态环境的能量分布取决于三个因素：一是历史的因素；二是经济、地域的因素；三是政治理念、原则、构架和行政层级。
据此考察我国乡镇在农业税改革和新农村建设的背景下的对乡镇行政系统的行政生态影响最大因素为：经济因素；符号系统和政治行政构架因素；乡镇行政系统工作人员的心理和乡村社区农民的心理、期待等因素。
(一)经济因素
1．苏北地区的经济发展概述。江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市，土地面积5．24万平方公里，占全省的51.9％，2003年年末人口3210万人。占全省的44.8％。2003年，苏北GDP占全省的21.8％，人均生产总值低于全省平均8329元，为全省平均的50.4％。因增长速度不快，经济总量和均量在全省所占比重均趋于下降，分别比1978年下降6.4个、20.1个百分点。人均生产总值仍低于全国平均593元。工业化处于初级阶段，进程相对滞后。对照钱纳里的标准模型，2003年，全省和苏南的人均生产总值分别已逾2000美元、4000美元，步入工业化中级和高级阶段，苏北仅约处于工业化初级阶段，工业化进程远远滞后。苏北的乡镇经济的发展状况与中西部的乡镇经济环境类似，这必然影响到乡镇行政系统的行为和职能的发挥。
2．乡镇行政系统的财政来源、结构发生变化。农业税取消意味着从根本上遏制了乡村组织的“搭便车”行为成为可能。但其代价是乡村财政缺口加大，乡村组织靠财政转移支付来维持运转。根据我们从新沂市X镇调查得到的资料看取消农业税对乡镇财政的影响体现在以下几个方面：第一。取消农业税对地方特别是苏北以农业为主的县乡财政的影响巨大。例如2005年新沂市X镇财政收入上划中央四税(消费税、增值税、企业所得税、个人所得税)133.9万元，比2004年同期减少1.94万元，减少了1％，而X镇地方财政收入2005年为93.79万，比2004年同期减少197.17万元，减少了68％，其中仅农业税一项就减少178.75万元。第二。农业税改革后苏北县乡仍然为吃饭财政。在乡镇财政收入支出中，行政管理的费用支出比重较大。
缺口主要集中在教育支出和行政管理费用上，这两项支出占总支出的22.18％和50.4％，如果加上行政事业单位离退休支出的28.79％，那么这三项支出将占总支出的80％，因此该镇财政是一个典型的吃饭财政。而苏北“许多乡镇政府的财源主要是农业税和收费，因此其行为显然不同于以工商业税为主要收入的省市一级的政府行为。”另外苏北乡镇的债务仍然很严峻，这决定了经济欠发达地区的乡镇行政系统与行政生态环境之间交换能量的方式的特殊性。
(二)政治、行政构架及改革因素
1982年的宪法和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上把乡镇和村级组织确定为基层政权 和自治组织，形成了“乡政村治”的格局。《组织法》规定乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令及管理乡镇范围内的经济、政治、文化事务。又规定乡镇政府对于村民自治的指导的地位。实践中乡镇行政系统在平衡这些功能时存在两大冲突即自主性和适应性冲突、领导和指导冲突。自主性基于管理乡村政治、经济、社会事务；适应性基于执行上级机关的命令的职能。而指导与领导的冲突是乡镇行政系统为完成国家任务常常把对村民自治指导变成领导。这两大矛盾作为我国乡镇生态系统的不和谐的制度根源之一，也是我国行政生态环境的基本特征。在取消农业税和新农村建设的背景下，一些新的因素促使我国乡镇行政生态环境有了新的变化。
1．两大政策背景下乡镇行政系统事权与财权的矛盾更加突出。取消农业税后，中西部和东部部分经济欠发达地区乡镇财政普遍面临着困境。而上级财政拨款只能维持乡镇行政系统的正常运转。客观上限制其积极作为的范围和能力。而新农村建设又要求其积极作为，如江苏省提出了走现代农业之路，最近在苏北一些县市开展“三清”(清垃圾、清淤泥、清路障)，“三改”(改水、改路、改厕)，“三治”(治脏、治乱、治差)等新农村建设的具体活动。在以政绩为核心的压力型体制没有改变以及新农村建设缺乏相应资金的情况下。面临上级部门的硬约束，乡镇行政系统为应付上级各项新农村建设指标，很多时候采取敷衍和扭曲上级政策的行为。这就导致了乡镇行政系统新的自主性与适应性的矛盾。对下为了完成上级任务，往往采取行政命令的手段把任务分派到村。另外把权力的触角伸到村去汲取资源，在维护农民利益成为新的政治正确的情况下，又只能采取克扣村办公经费等有限手段。乡镇的自利性增强，必然加剧乡村关系的矛盾，也影响乡镇行政系统在村民心目中的形象，破坏乡镇行政生态环境的和谐。
2．乡镇行政系统的行政改革因素。与零农税的改革相配套，苏北乡镇进行了系列的机构改革，取得了很大的成效。乡镇机构改革，精简了大批富余人员，节约了财政，减轻了农民的负担。但是在一些经济欠发达地区乡镇行政系统的改革的目标取向仅仅是节约财政。而不是转变职能、强化服务的深层次的目标取向，于是又产生了新的问题。
第一，乡镇行政系统残缺、提供公共物品的能力下降，在财政体制上，财政权进一步上收到县，实行县统筹的财政体制。在教育管理体制上，改革后教育管理变为以县为主的管理体制。在执法权上，一些事业单位的执法权上收到县相关职能部门，造成乡镇的事业单位有服务而无权力，由此造成“乡镇政权从原来的收粮、收税为主要任务……转变为财政上主要依靠上级转移支付，没有稳定实质性的财权和事务权，没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县政权组织的‘政权依附者’。”乡村社会发展对于乡村公共物品的需求的增长与乡镇行政系统的残缺和政权依附地位所导致的公共物品供给的缺位相矛盾。
第二，旧的压力型体制与新的改革要求的冲突。我国的行政体制长期依靠自上而下的压力型体制来维持行政系统与行政生态环境的能量交换和平衡。这次机构改革乡镇一级行政系统虽然采取了机构、职能归并，但是县以上的行政系统的职能、机构没有大的改变，原来的县的相关口子仍然找镇的原来相关口子的负责人。合并后乡镇机构工作人员貌合神离。乡镇行政系统的自上而下的入口没有得到相应的改变和调整，乡镇职能的总体转变异常的困难。而这种行政系统内部的矛盾和压力型体制的存在，直接影响到乡村关系。乡对村的压力随着县对乡的压力的增大而增大。从而造成整个行政生态环境的不和谐。
(三)心理因素
1．村民对乡镇行政系统的认知与期待。由于我国的压力型体制没有根本改变，乡村的职能上存在高度的重合，在普通的村民的概念中，乡村组织是一体的。因此我们可以从村民对于村组织的职能现状的认知中发现乡镇行政系统的职能。在我们针对苏北四市农民的149份有效问卷调查统计中，当问及村民和村干部打交道主要是因为：22.1％的人是开证明，36.2％的人是收费，8.1％的人是解决纠纷，其他占35.6％。从结果中可以看出乡村干部的职能在村民的直观感受中仍然是传统型的，即开证明、收费等。当问及村民关于“一事一议”：39.6％的人知道并参加，而44.3％的被调查者知道但没有参加过，25.5％的被调查者既没有听说过也没有参加过。从中可以看出70％的人没有参加过“一事一议”，当问及村民认为现在村干部干的主要事情：52.3％的人认为是收费，24.2％的人认为是发放补贴，36.9％的人认为是道路水利修建，37．6％的人认为是计划生育，20.1％的人认为是调解纠纷，16.8％的人认为其他。在村民的观念中，村干部的主要职能是收费、发放补贴、计划生育，还有道路水利修建。村民对乡镇行政系统的职能的认知与期待与乡镇行政系统的的职能现状存在着相当的差距。
2．乡镇行政系统人员的心理和认知。在我们对30位乡村干部对于机构改革及对其工作前景的看法等的主观感受的访谈记录中，大多数的干部都认为改革后自身的工作压力比以前加大了。他们对于县财政统一发放工资的做法欢迎，对于自己的前景有很高的期望，如新沂市Y镇的文广中心主任说：“随着新农村建设的深入，农民生活水平的提高，文化需求也会越来越大，文化广播事业大有可为。”涟水县乡镇规划办主任认为：“新农村建设，规划是龙头。规划工作将来一定派得上大用场。”一方面是人员精简，扯皮的现象少了，机构的工作效率大大地提高了。另一方面由于只着眼于节约财政而不是深层次的职能转变，导致乡镇行政系统的基于自利基础上的选择性行为，这种有选择性行为导致公共物品的有选择性提供和职能结构的失衡。在经济欠发达的乡镇，乡镇的工作人员对于工作前景的良好期待与目前的工作条件、工资待遇形成了落差。导致一些乡镇行政系统的人员只好混日子，做其他的兼职另谋出路。乡村公共物品供给短缺，加剧了乡镇行政生态环境的矛盾。
由于乡镇行政系统的自身的执行性、动态性、多样性、服务性、地域性等特点，以及财政经济、政治行政改革以及村民和干部的心理等因素，导致我国乡镇行政系统一方面在提供乡村公共物品上总体的能力和动力的下降。另一方面由于其自利性的增强导致公共物品有选择性提供和职能结构的失衡。乡镇行政系统以及行政生态环境与我国新农村建设和乡村社会发展的需求相矛盾，呼唤着乡镇乃至整个行政生态环境和生态行政的建设。
三、乡镇行政系统的生态行政建设
行政生态是行政系统与其有关的各种条件的总和，既包括行政系统内部也包括行政系统外部环境，是一种客观的描述。而生态行政是行政主体与其环境相互作用的系统以及系统内部个要素之间的相互协调与平衡。“所谓生态行政不仅是行政主体、行政行为与自然的协调与平衡，更重要的是行政主体及行政行为与行政对象之间的协调与和谐，行政行为 体现着社会公平和人的自由和谐发展。”与传统的自上而下的命令式的行政行为不同，生态行政强调行政主体与行政行为与行政对象(人和自然)以及行政主体内部要素之间的平衡状态。当然这种平衡的状态是一种动态的更高层次的平衡。面对着我国的特别是经济欠发达地区的乡镇行政系统的生态环境由经济、政治、行政构架以及心理方面因素导致的重重矛盾和困境，阻碍了乡镇乃至整个行政系统与行政生态环境能量的有效交流。因此我们要进行乡镇生态的建设，即创造条件采取措施以加快生态行政的实现。根据以上的分析，我国乡镇行政系统的生态行政建设应从以下几方面着手：
(一)把乡镇行政系统的改革扩大到整个行政系统，实现乡镇行政系统的上下良好衔接
压力型体制的存在与现时代的行政系统的改革需要形成矛盾和冲突，导致乡镇行政生态的失衡。需要我们必须把机构改革延伸到县乃至省市甚至是中央政府。转变县级行政系统的职能、归并精简其机构。实现乡镇行政系统与上级行政系统的良好衔接。建立对于乡镇行政系统更加全面、科学的绩效考评体系。把乡村精神文明建设、城乡规划、社会建设纳入到考评体系中来。只有这样乡镇行政系统才能从以政绩为核心的压力型体制解脱出来，乡镇行政系统的职能才能实现根本和真正意义上的转变。
(二)建立财权与事权相符的机制，转变乡镇整体职能的同时注重职能结构的转变
由于乡镇行政系统内部的权力的残缺、以及面临着公共财政的压力的增大使其与行政生态环境的能量交换受到阻碍。而这种能量交换的阻碍由于职能转变的滞后而加剧。因此乡镇机构改革不仅仅是机构的精简、人员分流，而应该把乡镇行政系统的改革放到更大的理论视野中审视。如整个行政系统的职能转变、强化服务、公共财政体制的改革等。在注重乡镇整体职能转变的同时更加注重其职能结构的转变，加强对于职能中“软指标”的考评。使乡镇行政系统的职能结构更加符合乡村社会发展的需要。
(三)重塑乡镇行政系统的形象和公信力
“乡镇治理中存在的各种问题直接导致乡镇政府公信力缺失，而乡镇政府的公信力的缺失又使当下乡镇治理陷入了最艰难的境地。”我国的乡镇行政系统的职能转变的滞后，乡镇干部的理念仍然停留在农业税时代。在新农村建设和乡村社会发展的要求以及其自利性的驱使下，导致乡镇行为的失范。加剧了乡村关系的矛盾。因此乡镇行政系统要尽快的实现职能的转变，由管理为主向服务为主转变，重塑乡镇行政系统在农民中的公信力。
乡镇生态行政是我国整个整个行政系统的生态行政建设重要的一环，其核心是“使人们认识并坚信行政与社会利益的一致性，行政主体与行政客体对象之间的一致性，并达成相互关系的和谐与平衡。”因此需要我们在乡镇行政实践中加大生态行政的建设。乡镇生态行政乃至整个行政生态建设的如何定位以及相关具体对策等也为学术研究提供了巨大的空间。
[本文是国家社会科学基金重点项目“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”成果之一。(编号05AZZ002)]
[责任编辑：王润秋]