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摘 要：目前，我国行政程序法律体系不完善，行政法治化水平较低，行政案卷制度没有确立。大多数情形下，行政机关未能严格遵循“先取证、后裁决”的行政程序规则作出行政决定，容易造成对行政相对人的合法权益的侵犯。为了弥补行政程序制度上的不足，行政诉讼立法上确立了被告补证制度。该制度在一定程度上迎合了规范被告补证行为的需要，但在司法实践中突显了诸多问题。比如法律规定的不明确、原被告双方法律地位的失衡、原告举证权利缺乏制度保障、法院赋予被告补证权的裁量空间过大等等，不利于促进行政程序法治化发展和充分保护原告合法权益的需要，违背了行政诉讼被告补证制度创设的初衷。
关键词：补证；行政程序；举证责任
1、我国行政诉讼被告补证制度的现状分析
立法上创设行政诉讼被告补证制度的目的是要严格限制被告的补证行为，并且要有利于法院全面查清案件事实。我国的行政诉讼带有浓厚的法院职权主义色彩，法院为了在全面调查证据的基础上追求客观真实，使得案件事实最大限度地明朗化，在诉讼中有权要求当事人补充证据，享有一定的裁量权。这使得被告事后补充的证据较容易地实现表面的合法化，与原立法初衷所不完全相符。
但是因我国法律上关于被告补证制度的规定，未能发挥其应有的积极作用，在条文上过于粗疏，以至于在其适用前提和法律后果上都引起了较大的争议。[1]这从一定意义上来说，违背了“先取证、后裁决”[2]的行政程序规则。
1.1存在的问题
1.1.1立法上关于限制被告补证的范围和条件缺乏更明确的规定
《若干解释》规定了行政诉讼被告补证的范围和条件，具体来说有两种补证事由，一是被告在作出行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当理由不能提供的；二是原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据。
第一种补证事由中的证据是事先证据，必须符合“先取证、后裁决”的行政程序规则，对事后收集的证据应予以排除，它具有严格的时间、空间要求，即必须是在行政行为作出之时，就已经全部收集在行政机关控制范围内的证据。事实上，整个行政程序中的调查取证行为已经完结，具有不可逆转性，呈闭合状态。行政机关已经全面掌握其所依法收集的证据，客观上证据已处于行政机关控制支配范围内。
该事由的问题在于，除不可抗力外的其他正当事由没有更进一步的规定，在如何防范被告滥用正当理由，随意向法院申请进行重新取证来弥补行政程序瑕疵等方面没有相应的监督制度保障。立法上对被告申请补证的法定事由缺乏有效、明确、可操作性的适用审查标准，致使被告容易滥用正当理由随意进行事后取证，从而存在违法补证空间。由于行政诉讼被告补证制度的缺陷，在一定程度上将可能给被告侵犯原告的合法权益提供可乘之机。诉讼程序上的瑕疵、漏洞，将给案件实体上的正义的实现带来重大阻碍，这违背了行政诉讼“充分保障原告的合法权益”的基本价值理念。这不利于平等地保护原告所应享有的程序权利，使举证时限制度流于形式，增加了诉讼过程中原告所承担的不利诉讼后果的风险性、不稳定性。
第二种补证事由，原告提出新的反驳理由或证据，这是充分行使举证权利的体现，如果原告提出了新的反驳理由或证据足以推翻被告所作出的具体行政行为时，说明该行政行为缺乏证据支持，此时立法上赋予被告补证权，这实际上赋予了被告事后重新调查取证的机
会。[3]该规定其实是对“先取证、后裁决”的行政程序规则的突破，如果不加以更具体、明确的限制，行政程序法治在中国将难以建立。同样地，在该项事由中，对原告在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的具体范围没有更进一步的规定，法院基于该过于笼统的规定享有的自由裁量权过大，客观上会使行政机关在作出行政行为过程中怠于履行全面、穷尽其调查取证责任。
行政机关会认为当进入行政诉讼程序后，还可获得法院所赋予的合法补证机会对此持消极态度，从而怠于全面调查取证。这既不利于促进行政机关依法作出行政行为，也不利于提高法院审判效率、质量，而且还形成“法院、被告一同审原告”的未尽合理的审判模式。这对本来就处于弱势地位的原告来说，是不公平的，不利于最大限度地保护原告享有的合法权益。
1.1.2原告、第三人在行政程序中的举证权的充分行使缺乏制度保障
在行政法律关系中，行政相对人处于被动、弱势地位，从一定意义上来说，是以牺牲公平来保证行政效率的。行政机关作出行政行为时并不需要相对人同意与否，具有先予执行性。恰恰是由于与之相对应的、制约行政机关的“行政案卷制度”的缺失，原告在行政程序中充分行使申辩、举证、质证等权利没有强有力的制度保障。原告的各项申辩理由、证椐未能严格、有效地归入行政案卷记录中，没有能够形成全面的书面裁决依据，再加上原告本身缺乏足够的证据意识与法律素质，举证能力受到限制。当其在行政诉讼中获悉新的反驳理由与证据后会重新提出，这时被告基于第二种补证事由获得了相应的补证权，导致被告事后违法补证的机率增大。例如某村发生村民围攻公安干警的事件，赶来增援的公安人员当场“带走”了数名涉嫌围攻的人员，并随后对之作出了劳动教养的处罚。其中村民甲不服该处罚，以其当时虽在场但并未实施围攻行为为由，要求人民法院撤销该处罚决定。由于自事发至诉讼的整个过程中，甲一直处于限制人身自由状态，其对于处罚决定过程中的申辩权与举证权无法合理行使。而当其在诉讼过程中委托律师收集、提供证据证明其当时仅是围观群众并未实施违法行为时，公安机关依据《若干规定》第2条的规定则享有了新一轮收集、提供“补强”证据的机会。这明显有违行政程序中对行政机关“先取证、后裁决”的要求。
2、我国行政诉讼被告补证制度存在问题的主要原因
2.1 与行政诉讼证据制度的价值取向发生了偏离
我国现行的行政诉讼证据制度的价值取向是对严格程序主义的追求和对司法中立性的恪守。[4]但是现行行政诉讼被告补证制度在设计方面，表现出忽略“先取证、后裁决”的行政程序规则的倾向，与证据制度的严格程序主义的价值取向发生了偏离；法院为了全面查明案件事实而积极、主动要求当事人补充证据的权力行使，与司法中立性的价值取向也发生了偏离。补证制度更多的是从有利于法院全面查清案件事实进行设计的，虽说存在一定的合理性，但是与整体的证据制度的价值取向存在一定程度上的不符。在职权主义诉讼模式下，法院可能以牺牲严格程序来换取案件的客观真实，未按照严格、公正的诉讼程序来追求法律真实，未能最大限度地保障相对人的合法权益。
正是由于与行政诉讼证据制度的总体价值导向发生了偏离，被告补证制度在立法上是从有利于法院追求客观真实的角度进行设置的。立法上在严格程序的设置方面有所保留，并没有从更有利于保护原告的合法权益的角度出发来规范被告补证行为。这可能造成的结果是，法院实现了其追求客观真实的价值目标，原告却丧失了获得严格程序专属意义的诉讼程序上的保护。未尽合理的行政诉讼被告补证制度，客观上赋予了被告补正其行政程序上的瑕疵的机会，这在一定意义上说，对原告是不公平的。
2.2 举证责任制度设计上的缺陷
我国行政诉讼证据制度上的一个重要特征是举证责任倒置，即由被告行政机关对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，并没有要求行政机关对行政诉讼中的所有问题负举证责任。原告在行政诉讼中承担的是推进责任，指当事人提供证据证明主张构成法律争端，并且与被告的反驳、举证保持相应的“跟进”衔接从而得以继续进行审理的举证责任。被告所承担的是说服责任，指当事人提出证据使法院确信其实体主张成立的义务，当其不能达到说服目的，案件事实处于真伪不明时，承担不利的诉讼后果。
我国行政诉讼法规定被告承担主要的举证责任，尽管诉讼过程中加重被告的举证责任，但反映了行政诉讼举证规则的公平。行政机关在作出行政行为的过程中具有调查取证的义务、取证的优势，并且为了促使行政机关依法行政，强化其举证责任意识，严格遵守“先取证，后裁决”的行政程序规则，这在一定意义上说是公平合理的。
但与此相应的，将会淡化或忽略有关相对人充分行使举证权的制度保障。作为行政诉讼举证制度内容中的被告补证制度，自然地随被告的主要举证责任而发生重心的偏移。被告负有主要的举证责任，与此相对应的相对人享有的申辩权、查阅权、质证权等举证权利却没有相应的制度保障。这会加重原告因不对等的诉讼程序遭受的不利后果。
3、结束语
我国的行政诉讼带有浓厚的“法院职权主义”色彩，法院在全面查明案件事实的基础上，基于对客观真实的终极追求，在一定程度上忽略了严格程序正义的独立价值。由于“法院职权主义”模式在我国有着深厚的历史、文化背景，要实现从“实质正义”到 “程序正义—实质正义”的形式转变，应该逐步地确立正当法律程序原则作为司法实务中的指导原则。现行行政诉讼被告补证制度在一定意义上是对“先取证、后裁决”的严格的行政程序规则的突破，这是与正当法律程序原则所不相符合的，只有建立行政案卷制度才能从根本上解决问题。
注释：
［1］ 李景春.行政诉讼中被告补证行为之规范［J］.行政与法, 2004, (08) :94.
［2］ “先取证、后裁决”是指行政主体实施行政行为必须先取得实施该具体行政行为的事实根据，然后才能作出影响相对人权利与义务的决定。
［3］ 马怀德.行政诉讼原理［M］.北京: 法律出版社, 2003.275.
［4］ 杨桦,罗兴.我国行政诉讼证据制度的价值取向与缺陷分析［J］.江汉大学学报, 2004,(06):73.
关键词：补证；行政程序；举证责任
1、我国行政诉讼被告补证制度的现状分析
立法上创设行政诉讼被告补证制度的目的是要严格限制被告的补证行为，并且要有利于法院全面查清案件事实。我国的行政诉讼带有浓厚的法院职权主义色彩，法院为了在全面调查证据的基础上追求客观真实，使得案件事实最大限度地明朗化，在诉讼中有权要求当事人补充证据，享有一定的裁量权。这使得被告事后补充的证据较容易地实现表面的合法化，与原立法初衷所不完全相符。
但是因我国法律上关于被告补证制度的规定，未能发挥其应有的积极作用，在条文上过于粗疏，以至于在其适用前提和法律后果上都引起了较大的争议。[1]这从一定意义上来说，违背了“先取证、后裁决”[2]的行政程序规则。
1.1存在的问题
1.1.1立法上关于限制被告补证的范围和条件缺乏更明确的规定
《若干解释》规定了行政诉讼被告补证的范围和条件，具体来说有两种补证事由，一是被告在作出行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当理由不能提供的；二是原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据。
第一种补证事由中的证据是事先证据，必须符合“先取证、后裁决”的行政程序规则，对事后收集的证据应予以排除，它具有严格的时间、空间要求，即必须是在行政行为作出之时，就已经全部收集在行政机关控制范围内的证据。事实上，整个行政程序中的调查取证行为已经完结，具有不可逆转性，呈闭合状态。行政机关已经全面掌握其所依法收集的证据，客观上证据已处于行政机关控制支配范围内。
该事由的问题在于，除不可抗力外的其他正当事由没有更进一步的规定，在如何防范被告滥用正当理由，随意向法院申请进行重新取证来弥补行政程序瑕疵等方面没有相应的监督制度保障。立法上对被告申请补证的法定事由缺乏有效、明确、可操作性的适用审查标准，致使被告容易滥用正当理由随意进行事后取证，从而存在违法补证空间。由于行政诉讼被告补证制度的缺陷，在一定程度上将可能给被告侵犯原告的合法权益提供可乘之机。诉讼程序上的瑕疵、漏洞，将给案件实体上的正义的实现带来重大阻碍，这违背了行政诉讼“充分保障原告的合法权益”的基本价值理念。这不利于平等地保护原告所应享有的程序权利，使举证时限制度流于形式，增加了诉讼过程中原告所承担的不利诉讼后果的风险性、不稳定性。
第二种补证事由，原告提出新的反驳理由或证据，这是充分行使举证权利的体现，如果原告提出了新的反驳理由或证据足以推翻被告所作出的具体行政行为时，说明该行政行为缺乏证据支持，此时立法上赋予被告补证权，这实际上赋予了被告事后重新调查取证的机
会。[3]该规定其实是对“先取证、后裁决”的行政程序规则的突破，如果不加以更具体、明确的限制，行政程序法治在中国将难以建立。同样地，在该项事由中，对原告在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的具体范围没有更进一步的规定，法院基于该过于笼统的规定享有的自由裁量权过大，客观上会使行政机关在作出行政行为过程中怠于履行全面、穷尽其调查取证责任。
行政机关会认为当进入行政诉讼程序后，还可获得法院所赋予的合法补证机会对此持消极态度，从而怠于全面调查取证。这既不利于促进行政机关依法作出行政行为，也不利于提高法院审判效率、质量，而且还形成“法院、被告一同审原告”的未尽合理的审判模式。这对本来就处于弱势地位的原告来说，是不公平的，不利于最大限度地保护原告享有的合法权益。
1.1.2原告、第三人在行政程序中的举证权的充分行使缺乏制度保障
在行政法律关系中，行政相对人处于被动、弱势地位，从一定意义上来说，是以牺牲公平来保证行政效率的。行政机关作出行政行为时并不需要相对人同意与否，具有先予执行性。恰恰是由于与之相对应的、制约行政机关的“行政案卷制度”的缺失，原告在行政程序中充分行使申辩、举证、质证等权利没有强有力的制度保障。原告的各项申辩理由、证椐未能严格、有效地归入行政案卷记录中，没有能够形成全面的书面裁决依据，再加上原告本身缺乏足够的证据意识与法律素质，举证能力受到限制。当其在行政诉讼中获悉新的反驳理由与证据后会重新提出，这时被告基于第二种补证事由获得了相应的补证权，导致被告事后违法补证的机率增大。例如某村发生村民围攻公安干警的事件，赶来增援的公安人员当场“带走”了数名涉嫌围攻的人员，并随后对之作出了劳动教养的处罚。其中村民甲不服该处罚，以其当时虽在场但并未实施围攻行为为由，要求人民法院撤销该处罚决定。由于自事发至诉讼的整个过程中，甲一直处于限制人身自由状态，其对于处罚决定过程中的申辩权与举证权无法合理行使。而当其在诉讼过程中委托律师收集、提供证据证明其当时仅是围观群众并未实施违法行为时，公安机关依据《若干规定》第2条的规定则享有了新一轮收集、提供“补强”证据的机会。这明显有违行政程序中对行政机关“先取证、后裁决”的要求。
2、我国行政诉讼被告补证制度存在问题的主要原因
2.1 与行政诉讼证据制度的价值取向发生了偏离
我国现行的行政诉讼证据制度的价值取向是对严格程序主义的追求和对司法中立性的恪守。[4]但是现行行政诉讼被告补证制度在设计方面，表现出忽略“先取证、后裁决”的行政程序规则的倾向，与证据制度的严格程序主义的价值取向发生了偏离；法院为了全面查明案件事实而积极、主动要求当事人补充证据的权力行使，与司法中立性的价值取向也发生了偏离。补证制度更多的是从有利于法院全面查清案件事实进行设计的，虽说存在一定的合理性，但是与整体的证据制度的价值取向存在一定程度上的不符。在职权主义诉讼模式下，法院可能以牺牲严格程序来换取案件的客观真实，未按照严格、公正的诉讼程序来追求法律真实，未能最大限度地保障相对人的合法权益。
正是由于与行政诉讼证据制度的总体价值导向发生了偏离，被告补证制度在立法上是从有利于法院追求客观真实的角度进行设置的。立法上在严格程序的设置方面有所保留，并没有从更有利于保护原告的合法权益的角度出发来规范被告补证行为。这可能造成的结果是，法院实现了其追求客观真实的价值目标，原告却丧失了获得严格程序专属意义的诉讼程序上的保护。未尽合理的行政诉讼被告补证制度，客观上赋予了被告补正其行政程序上的瑕疵的机会，这在一定意义上说，对原告是不公平的。
2.2 举证责任制度设计上的缺陷
我国行政诉讼证据制度上的一个重要特征是举证责任倒置，即由被告行政机关对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，并没有要求行政机关对行政诉讼中的所有问题负举证责任。原告在行政诉讼中承担的是推进责任，指当事人提供证据证明主张构成法律争端，并且与被告的反驳、举证保持相应的“跟进”衔接从而得以继续进行审理的举证责任。被告所承担的是说服责任，指当事人提出证据使法院确信其实体主张成立的义务，当其不能达到说服目的，案件事实处于真伪不明时，承担不利的诉讼后果。
我国行政诉讼法规定被告承担主要的举证责任，尽管诉讼过程中加重被告的举证责任，但反映了行政诉讼举证规则的公平。行政机关在作出行政行为的过程中具有调查取证的义务、取证的优势，并且为了促使行政机关依法行政，强化其举证责任意识，严格遵守“先取证，后裁决”的行政程序规则，这在一定意义上说是公平合理的。
但与此相应的，将会淡化或忽略有关相对人充分行使举证权的制度保障。作为行政诉讼举证制度内容中的被告补证制度，自然地随被告的主要举证责任而发生重心的偏移。被告负有主要的举证责任，与此相对应的相对人享有的申辩权、查阅权、质证权等举证权利却没有相应的制度保障。这会加重原告因不对等的诉讼程序遭受的不利后果。
3、结束语
我国的行政诉讼带有浓厚的“法院职权主义”色彩，法院在全面查明案件事实的基础上，基于对客观真实的终极追求，在一定程度上忽略了严格程序正义的独立价值。由于“法院职权主义”模式在我国有着深厚的历史、文化背景，要实现从“实质正义”到 “程序正义—实质正义”的形式转变，应该逐步地确立正当法律程序原则作为司法实务中的指导原则。现行行政诉讼被告补证制度在一定意义上是对“先取证、后裁决”的严格的行政程序规则的突破，这是与正当法律程序原则所不相符合的，只有建立行政案卷制度才能从根本上解决问题。
注释：
［1］ 李景春.行政诉讼中被告补证行为之规范［J］.行政与法, 2004, (08) :94.
［2］ “先取证、后裁决”是指行政主体实施行政行为必须先取得实施该具体行政行为的事实根据，然后才能作出影响相对人权利与义务的决定。
［3］ 马怀德.行政诉讼原理［M］.北京: 法律出版社, 2003.275.
［4］ 杨桦,罗兴.我国行政诉讼证据制度的价值取向与缺陷分析［J］.江汉大学学报, 2004,(06):73.