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一、引言
2011年6月27日，审计署公布了中国地方政府“债务账单”：截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，涉及37.4万个项目、187.3万笔债务。同时审计显示，融资平台公司是地方政府债务的第一大举债主体，2010年末包括贷款、企业债等在内的全部债务余额为4.97万亿元，分布在6576个融资平台公司。但根据央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》称，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，贷款余额超过10万亿元。央行的数据高于银监会，将交通、教育等也纳入平台口径，而铁道部的贷款规模就超过万亿元。
以上情况表明，地方政府融资平台是承担着巨大的债务在运营，“贷款—建设—卖地—还贷”这是地方融资平台的典型操作手法，使得许多人担心未来平台自身和政府的偿债风险。但从另一个方面分析，地方政府投融资平台负债经营有其必然性，要以理性、审慎的态度看待和处置地方政府融资平台债务。本文对政府投融资平台举债经营必然性的原因进行分析。
二、内部因素：政府为主体举债经营的经济学合理性
首先，政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出。我国地方政府发展经济，一方面意图提供一定的优惠税率或者税收减免来吸引项目落地投资；另一方面需要加大发展性财政支出，提供有利于企业投资的公共品和服务。这就面临两个难题，一是加大发展性支出就必须有更多的财政收入，而降低税率却会导致税收减少。二是发展性支出增加导致再分配性支出被大大压缩，影响民生问题，使政策难以为继。地方政府通过组建政府投融资平台进行负债经营，用以城市发展支出，是当前一个很好的解决方法。其次，根据时间受益原则，负债、特别是长期负债，能够将偿还压力在时间上后移，使得现任政府和企业在享受好处的同时有可能逃避部分债务。
三、外部因素
（一）体制因素
1.财税体制
1994年分税制改革后，地方政府财权、事权不对称，中央掌握大量的财力，财政集中度大为提高，中央财政占全国财政收入的比重由1993年的22%大幅度提高到2009年的52.4%（如图1）。而地方政府在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压，省级以下政府收入大幅度减少，支出责任却几乎未变，许多事权下放后却未有配套财权下放，中央政府的财政转移支付不能解决地方政府财政支出的不断增加，使地方出现了财力资金的匮乏（见图2），给地方财政造成了巨大压力。而1994年税改时颁布的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，地方政府不得不通过地方投融资平台直接或间接地借入内外债务。
2.行政体制
现阶段我国的行政体制也处在一个转型期——从全能政府转变为一个宏观的、服务型的政府。但是，目前的行政体制仍存在很多问题，比较突出的就是体制臃肿，这就造成了刚性的职能财政支出，相对消减了必要的用于地方经济发展的财政支出。
3.管理体制
由于当前政府债务管理没有统一的机构，就形成了多部门共同管理政府债务的现状，而各部门的权限和侧重点都不同，所以达不到规范管理的效果，致使政府投融资平台负债经营并且债务持续存在。
（二）经济因素
我国现今正处在快速城市化时期，而快速工业化城市化形成巨额资金缺口。中国目前的经济增长已发展到需要大量增加公共基础设施投入来引导的阶段。
一方面，从城建资金的需求来看，“十二五”期间，我国GDP增长速度计划在7%，城镇化水平增加4个百分点。《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》认为，未来10年，城市基础设施和公共服务的建设投资将大幅增长。报告从城市基础设施建设需求和目前进行的规划出发，预计到2020年，城市基础设施投资总额最低约为16万亿元。如果从2010年开始每年按照GDP总量4%的比例投资城市基础设施，到2020年累计总规模将超过24万亿元。另一方面，从城建资金以后的供给来看，世界银行《1994年世界发展报告》调查统计，联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占生产总值的3％-5％，占住宅建设投资的50％-100％。而我国“七五”期间，城市基础设施投资不到GDP的1%，“八五”期间占1.3%，九五期间占1.8%，与联合国推荐的水平有相当的差距。
从我国城市建设资金供给结构来看，主要依靠的是财政拨款、银行贷款、外资、自筹资金等。从2009年我国全社会固定资产投资来源比重来看，大部分依靠自筹资金，国家预算内资金只占了很少一部分，而国家预算内资金在城建中的投资比例也相当有限。根据2010年城镇500万元以上项目投资统计，水利管理业投资资金来源中，国家预算内资金占28.5%，环境管理业占17.4%，道路运输业占16.3%，铁路运输业占14.2%。如上海1992—1996年城建投资累计1143亿元，同期财政拨款仅150亿元，5年资金缺口高达近千亿。可见，目前国家预算内投资、地方财政拨款以及城市建设维护税和城市公用事业附加两个专项资金全部加起来也远远不能满足需要，政府投融资平台负债经营，自筹资金的情况必然存在。
三、城建项目自身特点
由于现代城市的经济和生活基础设施耗资巨大，像城市铁路、高速公路、市政管网等工程，这些项目的投资额往往超出了一个城市的年度财政收入甚至国民收入，而且建设周期比较长，是一般税收无法支撑的。另外通过政府投融资平台，还能降低平均融资成本。所以，由于项目自身的融资需求大、历经时间长的特点，政府投融资平台通过负债融资是必不可少的。
在快速城市化进程中，资金紧缺一直是制约城市市政建设甚至城市经济发展的关键因素。政府投融资平台适度负债，一方面，可在一定程度上缓解城建资金困难，成为地方经济发展、农业产业化、企业改革的重要推动力；另一方面，由于政府投融资平台负债经营，使地方政府投融资平台具有还债压力，迫使地方政府投融资平台寻找新经营性项目的方向，比如区域开发、城中村改造等项目，而这些项目又可以促进地方城市经济的发展，形成良性循环。综上分析可以看出，政府投融资平台适度负债是必要的,也是必须的，是符合经济效率要求的。要正确对待地方政府，投融资平台存在负债经营的合理性，不能夸大风险,伤及整个经济体的健康发展。
2011年6月27日，审计署公布了中国地方政府“债务账单”：截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，涉及37.4万个项目、187.3万笔债务。同时审计显示，融资平台公司是地方政府债务的第一大举债主体，2010年末包括贷款、企业债等在内的全部债务余额为4.97万亿元，分布在6576个融资平台公司。但根据央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》称，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，贷款余额超过10万亿元。央行的数据高于银监会，将交通、教育等也纳入平台口径，而铁道部的贷款规模就超过万亿元。
以上情况表明，地方政府融资平台是承担着巨大的债务在运营，“贷款—建设—卖地—还贷”这是地方融资平台的典型操作手法，使得许多人担心未来平台自身和政府的偿债风险。但从另一个方面分析，地方政府投融资平台负债经营有其必然性，要以理性、审慎的态度看待和处置地方政府融资平台债务。本文对政府投融资平台举债经营必然性的原因进行分析。
二、内部因素：政府为主体举债经营的经济学合理性
首先，政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出。我国地方政府发展经济，一方面意图提供一定的优惠税率或者税收减免来吸引项目落地投资；另一方面需要加大发展性财政支出，提供有利于企业投资的公共品和服务。这就面临两个难题，一是加大发展性支出就必须有更多的财政收入，而降低税率却会导致税收减少。二是发展性支出增加导致再分配性支出被大大压缩，影响民生问题，使政策难以为继。地方政府通过组建政府投融资平台进行负债经营，用以城市发展支出，是当前一个很好的解决方法。其次，根据时间受益原则，负债、特别是长期负债，能够将偿还压力在时间上后移，使得现任政府和企业在享受好处的同时有可能逃避部分债务。
三、外部因素
（一）体制因素
1.财税体制
1994年分税制改革后，地方政府财权、事权不对称，中央掌握大量的财力，财政集中度大为提高，中央财政占全国财政收入的比重由1993年的22%大幅度提高到2009年的52.4%（如图1）。而地方政府在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压，省级以下政府收入大幅度减少，支出责任却几乎未变，许多事权下放后却未有配套财权下放，中央政府的财政转移支付不能解决地方政府财政支出的不断增加，使地方出现了财力资金的匮乏（见图2），给地方财政造成了巨大压力。而1994年税改时颁布的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，地方政府不得不通过地方投融资平台直接或间接地借入内外债务。
2.行政体制
现阶段我国的行政体制也处在一个转型期——从全能政府转变为一个宏观的、服务型的政府。但是，目前的行政体制仍存在很多问题，比较突出的就是体制臃肿，这就造成了刚性的职能财政支出，相对消减了必要的用于地方经济发展的财政支出。
3.管理体制
由于当前政府债务管理没有统一的机构，就形成了多部门共同管理政府债务的现状，而各部门的权限和侧重点都不同，所以达不到规范管理的效果，致使政府投融资平台负债经营并且债务持续存在。
（二）经济因素
我国现今正处在快速城市化时期，而快速工业化城市化形成巨额资金缺口。中国目前的经济增长已发展到需要大量增加公共基础设施投入来引导的阶段。
一方面，从城建资金的需求来看，“十二五”期间，我国GDP增长速度计划在7%，城镇化水平增加4个百分点。《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》认为，未来10年，城市基础设施和公共服务的建设投资将大幅增长。报告从城市基础设施建设需求和目前进行的规划出发，预计到2020年，城市基础设施投资总额最低约为16万亿元。如果从2010年开始每年按照GDP总量4%的比例投资城市基础设施，到2020年累计总规模将超过24万亿元。另一方面，从城建资金以后的供给来看，世界银行《1994年世界发展报告》调查统计，联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占生产总值的3％-5％，占住宅建设投资的50％-100％。而我国“七五”期间，城市基础设施投资不到GDP的1%，“八五”期间占1.3%，九五期间占1.8%，与联合国推荐的水平有相当的差距。
从我国城市建设资金供给结构来看，主要依靠的是财政拨款、银行贷款、外资、自筹资金等。从2009年我国全社会固定资产投资来源比重来看，大部分依靠自筹资金，国家预算内资金只占了很少一部分，而国家预算内资金在城建中的投资比例也相当有限。根据2010年城镇500万元以上项目投资统计，水利管理业投资资金来源中，国家预算内资金占28.5%，环境管理业占17.4%，道路运输业占16.3%，铁路运输业占14.2%。如上海1992—1996年城建投资累计1143亿元，同期财政拨款仅150亿元，5年资金缺口高达近千亿。可见，目前国家预算内投资、地方财政拨款以及城市建设维护税和城市公用事业附加两个专项资金全部加起来也远远不能满足需要，政府投融资平台负债经营，自筹资金的情况必然存在。
三、城建项目自身特点
由于现代城市的经济和生活基础设施耗资巨大，像城市铁路、高速公路、市政管网等工程，这些项目的投资额往往超出了一个城市的年度财政收入甚至国民收入，而且建设周期比较长，是一般税收无法支撑的。另外通过政府投融资平台，还能降低平均融资成本。所以，由于项目自身的融资需求大、历经时间长的特点，政府投融资平台通过负债融资是必不可少的。
在快速城市化进程中，资金紧缺一直是制约城市市政建设甚至城市经济发展的关键因素。政府投融资平台适度负债，一方面，可在一定程度上缓解城建资金困难，成为地方经济发展、农业产业化、企业改革的重要推动力；另一方面，由于政府投融资平台负债经营，使地方政府投融资平台具有还债压力，迫使地方政府投融资平台寻找新经营性项目的方向，比如区域开发、城中村改造等项目，而这些项目又可以促进地方城市经济的发展，形成良性循环。综上分析可以看出，政府投融资平台适度负债是必要的,也是必须的，是符合经济效率要求的。要正确对待地方政府，投融资平台存在负债经营的合理性，不能夸大风险,伤及整个经济体的健康发展。