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一、创新旧区改造党建工作的背景与意义
从20世纪50、60年代起，随着人口增加和大量危棚简屋搭建，虹口逐步成为上海危棚简屋最集中、旧改任务最重的老城区之一。20世纪90年代以来，历届虹口区委、区政府都将旧区改造作为重要任务与主抓工作，而各街道党工委更是将旧区改造作为重中之重的工作。经过多年努力，一大批群众的居住条件得到了改善，区域形象、环境面貌得以提升，但与改善民生客观需求相比，旧改形势仍然严峻、压力仍旧很大。如何更好推进旧改，更好改善民生，是虹口在推动发展、优化治理中需要不断探索的问题。特别是让基层党建、社会治理与旧改工作结合起来、互动开来，形成两者之间互促共进的局面，需要创新党建工作的体制机制。这对党的建设、经济发展和社会治理都具有重要意义。
1.加强基层民生党建的内在要求
办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。事实也说明，但凡一个地方能够把党建抓好，其他事业发展就有保障、政绩实现就有根本。在全面从严治党背景下，基层党政部门要加强党的建设，抓好党建这个最大政绩，不能为党建而党建，必须将党建与经济发展和社会治理结合起来，必须坚持以人民为中心的发展思想，与人民对美好生活的向往结合起来，围绕民生改善、民众福祉有效展开。党的建设，越是在基层，就越要与民生这个“最大政治”衔接起来。就虹口棚户区群众来说，旧改是最大民生、最大政治。基层党建必须融入旧改工作，抓好这个最大民生，不断总结经验、把握规律，以改革创新的精神探索提升基层党建的整体功能，助推民生党建，提高人民群众的获得感和满意度。这既符合党的宗旨、使命，是基层党建的内在要求，也是党政部门的最大政绩。
2.创新城市社会治理的重要任务
上海要探索一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，城市管理“像绣花一样精细化”，当然要自治与共治协同，要各方面形成合力。这其中，基层治理最重要，基层党建是根本，是引领。习近平指出：“上海取消了招商引资的职能，心无旁骛，也有了更多精力做好服务。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。”2015年起市委一号课题“1+6”文件的贯彻落实，基层党建、基层工作的体制机制、治理方式已经发生了深刻变革，正在实现从“管理”到“治理”的重心位移。加强和创新基层社会治理的关键是：适应城市社区新形势新变化，围绕治理优化，创新制度机制，进而化解矛盾、推动发展。在旧区改造这个矛盾凸显、情况复杂的前沿阵地，要不断增强党组织凝心聚力、引领服务、促进和谐的积极作用，发挥党员先锋模范作用，助推基层党建与社会治理的合力共进，需要创新群众工作和党建模式，持续用力、不断深化，抓好民生党建。这是将基层党建推向纵深的必然要求，也是提升社会治理能力、增强社会发展活力的重要任务。
3.推动高水平高品质发展的现实需要
就虹口来说，旧区改造是重大民生与发展任务。区第十次党代会提出了实现高水平发展、实施高标准管理、打造高品质生活的目标。同时提出，要继续坚持“旧改为民、旧改靠民”的工作理念，按照“保基本、讲公平、可持續”的原则，深化党建引领、群众参与的工作机制，强化资金、房源、政策支撑，坚持征收与交地并重，全力推进旧区改造，尽最大努力改善群众居住条件。为此，有必要总结用民生党建引领旧改的好经验、好做法，进一步创新制度机制。这是虹口区委区政府破瓶颈、补短板，推动发展爬坡过坎，迈上新台阶，持续优化城区品质与形象，实现高水平发展的需要。
二、旧区改造中民生党建的探索与成效
嘉兴路街道旧改工作数量大、任务重。多年来，街道党政部门以新的征收制度政策为纲，着力推进旧改，接力探索，在实践中越来越清晰地认识到基层党建与民生结合、与旧改融合的重要性，认识到抓好民生党建的意义，也逐步形成了“以党建引领旧改、推进旧改，以旧改检验党建、提升党建”的明晰工作思路。街道的旧改党建被概括为“八个一”，即：建立一个临时党支部，形成一个支部创先争优方案，召开一次开放型主题党组织生活会，发放一份党员倡议书，亮明一张党员之家身份证，张贴一张党员签约先锋榜，组建一支党员志愿者队伍，开展一轮组团式服务。正是街道党工委牢牢抓好、抓实旧改党建，用党建引领旧改，将党建融入旧改大局，将党的组织建在征收基地上，将党的群众工作贯穿于旧改全过程，将党员的模范带头作用发挥在前沿阵地，在旧改这个最难的民生领域，形成了基层党建与旧改征收共赢的局面。
1.组织能力不断增强
基础不牢，地动山摇。党的十九大报告对基层党组织的功能定位是：确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。而党支部担负着直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。2012年以来，针对旧改地块各类党员从属各支部、管理分散、工作有盲区、难以形成合力的情况，街道党工委依托党组织建设，为旧改征收把准方向、提供保障，以发挥党组织的战斗堡垒和党员模范带头作用为主线，以“三会一课”为载体，团结凝聚党员群众共同推动旧改。五年共成立13个旧改地块临时（联合）党支部。在实际征收工作中，支部书记、支部委员和党员骨干主动放弃休息时间，挨家挨户上门走访、排摸情况、了解需求，针对居民家庭实际分析研究、制定措施，通过精细化的服务和深入细致的思想工作拉近党心民心。正是这样，基层党组织服务群众、凝心聚力、化解难题的能力本领不断得以体现。
2.党员形象充分展现
在基层党建中，每个党员的形象共同构筑起党的组织形象。各地块临时党支部不断深化“以党建引领旧改、以支部凝聚党员、以党员带动群众”的工作要求，按照旧改工作进程，制定《创先争优活动方案》。在地块一、二轮征询等重要环节启动前夕，以“讲民生、讲大局、做先锋”“一名党员、三个带头”等为主题，召开开放型主题党组织生活会；开展覆盖全体征收党员“亮标准、亮身份、亮承诺”与“做先锋、评星级、展风采”等主题活动，在党员家门前张贴“党员之家”铭牌，切实发挥党员积极作用，形成了“我家拆迁我负责、邻里拆迁我有责、地块拆迁我尽责”的环境氛围；开展学党章、重温入党誓词仪式教育，及“两学一做”学习教育等，在旧改一线增强党员的身份意识、党性观念，引导党员率先垂范、勇当旧改先锋。通过这些活动，党员纷纷响应，主动亮出身份、带头签约搬迁交房，以自己的实际行动去影响、带动、感化身边的群众，展示了一名党员就是一面旗帜的形象，形成了推进旧改的强大合力和有效支撑。在党组织的示范引领和党员群众的共同努力下，旧区改造签约速度屡创新高。这是旧改民生党建成果的最好检验。 3.群众参与持续扩大
旧区改造是特殊的群众工作。关注群众利益诉求、尊重群众主体地位，是凝聚群众意愿、做好群众工作的基本前提。在旧改党建中，街道党工委和临时党支部站稳群众立场，本着“旧改为民、旧改靠民”的工作理念，以为民谋福祉为指导思想，从维护居民群众切身利益出发，不断拓宽渠道、创新载体、革新方式，在旧改的全过程、各环节，以政策沟通会、宣传会、“圆桌会议”、居民监督评议小组、听证会等形式，与群众进行充分的政策信息沟通，为群众充分表达利益诉求提供机会，保障居民知情权、选择权、参与权、监督权，群众参与的力度、深度、广度不断拓展。在征收中，区里和街道、居委会等部门还通过各种形式走访群众，脑勤、嘴勤、手勤、腿勤，做好群众工作，围绕重点户数、难点户数、热点户数有针对性地开展访谈沟通工作，并以心换心，听取群众意见建议，在政策法律范围内，按程序为困难家庭排忧解难。细致扎实的群众工作，官民、党群间的互动沟通，让旧改这项民生工程深入人心，加之地块党员的带头示范，旧改居民对党员信任度不断提高，对党组织也更为信服，绝大多数居民主动配合、积极签约。这既密切了党群联系，改善了党群关系，也诠释了以旧改促党建的要旨。
4.党建合力日益形成
旧改党建关涉基层党组织建设、党群关系，并与民意表达、民生改善和政策落实、公正维护等联系在一起。为此，旧改党建有必要超越传统党建模式，形成“大党建”格局，促成推动发展、优化治理的合力。这包括：区委、区政府对旧改工作提出的目标要求、政策方案、利益协调、矛盾化解等。街道党工委进行工作部署、合力攻坚，选派优秀社区干部常年参与旧改征收和收尾交地工作，特别是在正式征收启动后，全体机关事业干部配合经办人员、社区干部深入旧改一线，划片包干、包户到人走访群众，发扬千方百计、千言万语、千辛万苦的“三千”精神，深入开展组团式联系服务群众工作。同时，在区旧改指挥部具体指导和征收事务所及各职能部门共同努力下，街道还要求加强党组织建设，打造高素质基层党组织负责人队伍、创新组织生活的形式载体，探索各项工作与中心任务的结合点，引领民生、宣传、稳定、城管等各项工作融入旧改大局。临时党支部通过各种群众工作方法，组织凝聚力、向心力不断增强，促使每名党员主动对接旧改需要，切实发挥示范引领、奉献智慧的积极作用，扎实推进旧改工作。相应地，在党组织引领下，群团组织也加入旧改工作，其影响力、服务力不断提升，许多迫切盼望旧改的普通群众也纷纷加入志愿者队伍，成为旧改征收工作的“亲友团”。这样，旧改
“大党建”在聚焦旧改、服务旧改、助推旧改的过程中得到促进和提升，初步形成了相互渗透、彼此促进的工作格局，汇聚成推进旧改的强大合力。
三、旧区改造党建探索的长效机制与有效模式
虹口区在旧区改造中接力探索，不断创新，初步形成了以党建引领旧改、以旧改检验党建的一套制度机制。这意味着，旧改党建的探索适应了城市社会发展与基层治理，契合了群众诉求多样化多层次变化；渗透在、运行于旧改征收的全过程、全环节，展现为旧改民生党建、“大党建”的基本格局；推动了旧改党建的制度化程序化，建立起了长效化机制；它具有一定的可推广、可复制性，被证明是具有一定可借鉴的旧改党建模式。
旧改党建模式，其基本原则是：公开、公平、公正。这是全方位、全过程、全环节的，包括征收政策、征收方案、政策沟通、政策执行、房屋评估、评议、监督、选房、签约、搬迁、交房等，也包括党员身份、党员签约、党员行为等。这就是阳光征收、阳光党建，使命是让征收政策在阳光下运行、落实，尽可能让群众从旧改征收工作的每个环节都能够感受到公平公正。这是旧改征收党建的基本遵循，不可随意偏废。
目标定位是：通过体制机制创新，推动基层党建与旧改工作结合起来、互动开来，用党建引领旧改、用旧改检验党建，形成两者之间互促共进的局面；通过体制机制创新，将党建最大政绩与旧改最大民生衔接起来，通过黨建提升旧改效能，助推民生改善，通过旧改增强党建水平，加强基层党组织的引领力、组织力、影响力；通过“八个一”运行机制，充分发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，以点带线，由线到面，发挥影响力，形成旧改合力。
组织架构是：建立临时党总支和临时党支部，把支部建在征收基地上，把党员作用发挥在征收前沿阵地，确保党组织的战斗堡垒与凝聚引领作用得到有效发挥。2012年5月，成立中共嘉兴路街道（社区）旧区改造和房屋征收工作分指挥部临时总支部委员会，组织关系隶属嘉兴路街道（社区）党工委管理，下设各征收地块临时党支部，将属地的党支部委员、地块社区党员、在职党员、参与旧改工作的社区党员及征收事务所党员纳入统一管理，并相应建立支部例会、日常管理、党员教育等配套制度。
更为根本的是，旧区改造党建探索形成的一系列制度机制，支撑了旧改党建有效模式。这主要可概括为以下方面的机制：
1.宣传动员机制
旧改党建中，街道党工委和临时党总支、党支部聚焦征收热点、重点、难点，甚至是一些居民对征收新政的误解、曲解，运用各种宣传手段，用群众语言，着力全方位、立体化、渗透性的旧改宣传，充分体现及时性、针对性、权威性、有效性，把准群众脉搏，营造公开公平公正的良好氛围。具体而言：一是发布征收专刊。各地块
《征收快报》及时有效地回应居民最关注的问题，并增印《新民晚报（社区版）嘉兴天地》等旧改专刊，扩大旧改宣传的影响力与公信力。二是建立新媒体平台。针对年轻群体的信息习得习惯，开通“虹
镇老街旧改”微博、微信，公开征收进度，在线答疑解惑。三是创办“老街之声”广播剧。通过上海话、苏北话、普通话三种方言讲述征收过程中的市井故事，将政策宣传融入贴近生活的场景对话。四是上墙“老街故事”漫画。将社区居民自己创作的《房屋征收政策便民图释》和《老街故事》搬上旧改地块新筑物防围墙，以富有趣味的图文解读消除认识误区，遏制坊间流言。五是开展特色主题宣传活动。举行“从虹镇老街到瑞虹新城”摄影征集活动，并依托传统民俗，至2012年起连续六年策划开展“藏字春联迎新年”主题系列活动，面向社区征集原创嵌字春联，组织群众书写获奖作品，将寄寓新春美好祝愿的春联分送到旧改居民家中，在社区范围内巡回展出，为旧区改造的深入推进营造积极向上的宣传氛围。 2.信息沟通机制
宣传动员对旧改党建具有信息沟通的意义。与此同时，街道还探索形成了“圆桌会议”、党组织主题生活等机制。在圆桌会议上，经办人员、社区干部和旧改居民围坐一堂，面对面解读征收政策，说明征收方案，回答疑问困惑，听取意见建议，并对合理意见诉求及时吸收采纳，使征收方案和工作程序不断优化。各地块第二轮征询启动前夕，街道旧改分指挥部与征收事务所紧密合作，分场次召开居民“圆桌会议”。各地块临时党支部紧扣节点，在地块一、二轮征询等重要环节启动前夕，举行开放型主题党组织生活会，通过党员倡议、交流发言、政策问答等形式，将党建融入旧改大局实际。这样就有效提高了居民群众对政策方案的知晓度和认可度，助推旧改征收顺利进行。
3.规范监督机制
为保障旧改征收工作的公开、公平、公正，除国家法律政策的规范约束、征收方案制定的合理合法，还需要整个征收团队的言行规范，更需要赋权于地块居民，让他们参与评议监督，确保在涉及自身利益的旧改决策中拥有更多话语权。比如，在征收团队言行上，在实践探索中形成了两个规范言行的制度规章。一是旧改征收“八大忌语”（上海话），即这个阿拉可以谈的；我再帮侬争取争取，弄点
“浇头”；侬这个情况，阿拉帮侬向领导汇报汇报，或者侬自己托关系讲讲看；吾私底下帮侬讲，侬勿要帮人家讲；侬先签掉，这个阿拉后头帮侬想办法解决；这桩事情能解决，吾是帮了侬老大额忙；会不会开口子我们不知道，要到后面才知道；侬讲的意见是对的，吾也支持侬，但政策就是这么定的，吾也只好去帮侬反映反映。同时特别提出：八大忌语不能讲，即使听到也别信。征收补偿重公平，每家都上电子屏。违规操作请举报，突破政策绝不行。大家一起来监督，保障过程全透明。二是社区干部“八个不准”，即不准接受被征收户和相关利益人的吃请；不准接受与工作相关联系人员和单位的礼金礼物；不准擅自解答征收相关政策和直接答复征收相关事宜；不准将需保密的征收相关事宜向被征收户及相关利益人透露；不准向被征收户及相关利益人借钱借物；不准传播谣言和未经证实的信息；不准擅自提供证明、见证和具有法律效力的行为；不准在公开场合发表影响征收工作的言论。这两方面，为规范征收干部和工作人员的言行操作提出了基本要求，有助于公平公开公正推进征收工作。在居民话语权上，街道成立居民监督评议小组，让地块居民参与监督，即由全体地块居民投票选出小组成员，作为群众推荐的代表带头签约搬迁，监督地块征收工作执行情况，评议特殊情况补偿方案等。
4.党员示范机制
党组织的战斗堡垒作用，要通过党员的先锋模范带头作用才能落到实处。为此，街道党工委和临时党支部积极创新组织工作机制和方式。一是发放党员倡议书。各临时党支部通过专题党组织生活会、旧改微信、旧改墙报及旧改小报等方式向全体党员发出倡议，倡议“一名党员三带头”，即带头做好家人工作、带头做好邻居工作、带头响应征收工作。2016年起，临时党支部将倡议书以及“身边的好党员”故事汇编成册，进一步营造氛围、扩大效应。二是张贴党员先锋榜。着眼党员在群众中的影响力，各临时党支部在基地张贴“党员先锋榜”，将每一位党员的照片和基本情况进行公示。根据签约时间，实时将党员签约情况上墙、对党员评定星级，多个地块党员“争先签约上榜，赢得五星荣誉”，而群众紧跟旧改党员步伐，不断刷新签约率记录。三是组建党员志愿者队伍。在支部引领下，各地块党员自发组建志愿者宣传队，向老邻居、老朋友宣讲政策、疏导心结，在志愿者宣传队中的党员以已签约党员的身份号召未签约党员早日签约发挥党员应有的先锋模范作用，各地块成立的党员志愿服务队服务内容涵盖宣传、调解、环境等各个方面，无论是居民家庭有矛盾，还是社区老人为搬家发愁，只要组织有需要、群众有困难，都能看到党员志愿者乐于奉献的身影，许多迫切盼望旧改的普通群众也纷纷加入志愿者队伍。
5.组团服务机制
满足群众需求是党群组织工作的出发点和落脚点。旧改党建工作中，党工委适应时代特征和区域特点，着力以党建带群建，发挥群团组织优势，助推党群共建。邀请律师行业协会参与，全程提供专业的法律咨询服务，在有条件的旧改征收基地设立团支部，成立旧改青年突击队，设立青年先锋示范岗，召集近百名青年代表，投入调解、走访工作。组建“巾帼志愿服务队”，
并通过“知心妈妈”进基地开展柔性引导，服务旧改居民，疏导外来媳妇。在这样组团服务中，群团组织的影响力和服务力得到提升，社会力量协同参与旧区改造党建的合力机制初步形成。
6.矛盾化解机制
旧改征收事关地块居民家庭的切身利益，特别是共有产权房家庭矛盾困难较多。这是十多年来征收工作最难啃的“硬骨头”。街道成立群众工作组，坚持以心换心、因人制宜，推动居民思想认识的转变和提升。同時，采取多种方式，积极开展矛盾化解：一是“二次调解”。针对共有产占比高的突出特点，在每个旧改基地都成立人民调解工作室，设立相应的调解小组，聘请业务好、责任心强、工作热情高的“老娘舅”，探索运用二次调解方法，“拆房不拆家”，帮助居民化解共有产权、承租人变更等旧改家庭矛盾，既保障共有权人的最大利益，也维护家庭成员的手足亲情，有力推进签约进度，受到居民欢迎。二是成立“推进签约动员队”，引导签约搬迁。围绕收尾地块交地，2014年街道党工委启动
“嘉兴圆梦”工程，成立“推进签约动员队”，由领导干部带领机关青年干部、社区干部组成工作小组，对征收地块未签约居民分组包干，配发《工作日志》，上墙“推进签约一览表”，以不抛弃、不放弃的态度深入收尾地块居民家中了解情况、宣传政策、传递决心，实现了地块按时交地。
7.环境保障机制
为营造良好征收环境氛围，街道启动环境综合整治，保障旧改征收工作顺利推进。针对旧改区域无证照经营户集中、流动摊贩多、市容环境差的特点，跨前一步、深入基地，制定整治计划，协同各职能单位和第三方管理队伍，通过大规模集中清理、发放限期停止经营告知单、集中固守重难点摊位、日常巡查背街小巷等方法，每天上下午两次集中开展整治，肃清环境，推进征收工作的有序开展。如张桥地区作为虹口区乃至沪上有名的棚户区，一直是小商小贩低成本经营的集聚地，马路两侧遍布无证小店，杂乱无序，占道设摊现象严重。街道于2016年底启动了张桥地区专项联合整治行动。在街道牵头下，嘉兴城管中队、市场所、派出所、第三方管理人员对包括跨门经营、占道经营、无证经营在内的违法违规经营行为进行常态化整治，同时对该地区车辆乱停放及僵尸车进行集中整治，为旧区改造营造了良好氛围。2017年，为保障旧改地块居民群众生命财产安全，党员、群众骨干还积极响应号召，投身旧改区域“四违一乱”、安全防范专项整治行动，加入联防巡逻队，通过不间断巡逻检查，发现相关隐患，及时准确地予以处置，确保了大家都能在安全、“有温度”的环境中等待乔迁新居。
以上旧区改造党建工作创新的制度机制，被证明是富有成效的，并赢得了群众的支持。这从两次征询后签约率的稳步提高可得到解释。但也要认识到，这些制度机制和模式还是初创的，甚至在旧改征收中还存在局限性。如果说旧区改造离开民生党建、群众工作是万万不能的，那么这样的党建同样也不是万能的。目前，街道旧改工作任务依然艰巨，基层党组织改善民生、推进旧改、加强自身建设、引领社区发展依旧任重而道远。特别是，近年来实际的旧改征收工作还存在不少制约因素和现实困难，已远远不是通过简单的党建工作能够解决的，需要法律政策的相应变革加以改进，甚至对个别家庭还需要实行司法强制执行。
（作者系中共上海市委党校教授）
（责任编辑 矫海霞）
从20世纪50、60年代起，随着人口增加和大量危棚简屋搭建，虹口逐步成为上海危棚简屋最集中、旧改任务最重的老城区之一。20世纪90年代以来，历届虹口区委、区政府都将旧区改造作为重要任务与主抓工作，而各街道党工委更是将旧区改造作为重中之重的工作。经过多年努力，一大批群众的居住条件得到了改善，区域形象、环境面貌得以提升，但与改善民生客观需求相比，旧改形势仍然严峻、压力仍旧很大。如何更好推进旧改，更好改善民生，是虹口在推动发展、优化治理中需要不断探索的问题。特别是让基层党建、社会治理与旧改工作结合起来、互动开来，形成两者之间互促共进的局面，需要创新党建工作的体制机制。这对党的建设、经济发展和社会治理都具有重要意义。
1.加强基层民生党建的内在要求
办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。事实也说明，但凡一个地方能够把党建抓好，其他事业发展就有保障、政绩实现就有根本。在全面从严治党背景下，基层党政部门要加强党的建设，抓好党建这个最大政绩，不能为党建而党建，必须将党建与经济发展和社会治理结合起来，必须坚持以人民为中心的发展思想，与人民对美好生活的向往结合起来，围绕民生改善、民众福祉有效展开。党的建设，越是在基层，就越要与民生这个“最大政治”衔接起来。就虹口棚户区群众来说，旧改是最大民生、最大政治。基层党建必须融入旧改工作，抓好这个最大民生，不断总结经验、把握规律，以改革创新的精神探索提升基层党建的整体功能，助推民生党建，提高人民群众的获得感和满意度。这既符合党的宗旨、使命，是基层党建的内在要求，也是党政部门的最大政绩。
2.创新城市社会治理的重要任务
上海要探索一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，城市管理“像绣花一样精细化”，当然要自治与共治协同，要各方面形成合力。这其中，基层治理最重要，基层党建是根本，是引领。习近平指出：“上海取消了招商引资的职能，心无旁骛，也有了更多精力做好服务。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。”2015年起市委一号课题“1+6”文件的贯彻落实，基层党建、基层工作的体制机制、治理方式已经发生了深刻变革，正在实现从“管理”到“治理”的重心位移。加强和创新基层社会治理的关键是：适应城市社区新形势新变化，围绕治理优化，创新制度机制，进而化解矛盾、推动发展。在旧区改造这个矛盾凸显、情况复杂的前沿阵地，要不断增强党组织凝心聚力、引领服务、促进和谐的积极作用，发挥党员先锋模范作用，助推基层党建与社会治理的合力共进，需要创新群众工作和党建模式，持续用力、不断深化，抓好民生党建。这是将基层党建推向纵深的必然要求，也是提升社会治理能力、增强社会发展活力的重要任务。
3.推动高水平高品质发展的现实需要
就虹口来说，旧区改造是重大民生与发展任务。区第十次党代会提出了实现高水平发展、实施高标准管理、打造高品质生活的目标。同时提出，要继续坚持“旧改为民、旧改靠民”的工作理念，按照“保基本、讲公平、可持續”的原则，深化党建引领、群众参与的工作机制，强化资金、房源、政策支撑，坚持征收与交地并重，全力推进旧区改造，尽最大努力改善群众居住条件。为此，有必要总结用民生党建引领旧改的好经验、好做法，进一步创新制度机制。这是虹口区委区政府破瓶颈、补短板，推动发展爬坡过坎，迈上新台阶，持续优化城区品质与形象，实现高水平发展的需要。
二、旧区改造中民生党建的探索与成效
嘉兴路街道旧改工作数量大、任务重。多年来，街道党政部门以新的征收制度政策为纲，着力推进旧改，接力探索，在实践中越来越清晰地认识到基层党建与民生结合、与旧改融合的重要性，认识到抓好民生党建的意义，也逐步形成了“以党建引领旧改、推进旧改，以旧改检验党建、提升党建”的明晰工作思路。街道的旧改党建被概括为“八个一”，即：建立一个临时党支部，形成一个支部创先争优方案，召开一次开放型主题党组织生活会，发放一份党员倡议书，亮明一张党员之家身份证，张贴一张党员签约先锋榜，组建一支党员志愿者队伍，开展一轮组团式服务。正是街道党工委牢牢抓好、抓实旧改党建，用党建引领旧改，将党建融入旧改大局，将党的组织建在征收基地上，将党的群众工作贯穿于旧改全过程，将党员的模范带头作用发挥在前沿阵地，在旧改这个最难的民生领域，形成了基层党建与旧改征收共赢的局面。
1.组织能力不断增强
基础不牢，地动山摇。党的十九大报告对基层党组织的功能定位是：确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。而党支部担负着直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。2012年以来，针对旧改地块各类党员从属各支部、管理分散、工作有盲区、难以形成合力的情况，街道党工委依托党组织建设，为旧改征收把准方向、提供保障，以发挥党组织的战斗堡垒和党员模范带头作用为主线，以“三会一课”为载体，团结凝聚党员群众共同推动旧改。五年共成立13个旧改地块临时（联合）党支部。在实际征收工作中，支部书记、支部委员和党员骨干主动放弃休息时间，挨家挨户上门走访、排摸情况、了解需求，针对居民家庭实际分析研究、制定措施，通过精细化的服务和深入细致的思想工作拉近党心民心。正是这样，基层党组织服务群众、凝心聚力、化解难题的能力本领不断得以体现。
2.党员形象充分展现
在基层党建中，每个党员的形象共同构筑起党的组织形象。各地块临时党支部不断深化“以党建引领旧改、以支部凝聚党员、以党员带动群众”的工作要求，按照旧改工作进程，制定《创先争优活动方案》。在地块一、二轮征询等重要环节启动前夕，以“讲民生、讲大局、做先锋”“一名党员、三个带头”等为主题，召开开放型主题党组织生活会；开展覆盖全体征收党员“亮标准、亮身份、亮承诺”与“做先锋、评星级、展风采”等主题活动，在党员家门前张贴“党员之家”铭牌，切实发挥党员积极作用，形成了“我家拆迁我负责、邻里拆迁我有责、地块拆迁我尽责”的环境氛围；开展学党章、重温入党誓词仪式教育，及“两学一做”学习教育等，在旧改一线增强党员的身份意识、党性观念，引导党员率先垂范、勇当旧改先锋。通过这些活动，党员纷纷响应，主动亮出身份、带头签约搬迁交房，以自己的实际行动去影响、带动、感化身边的群众，展示了一名党员就是一面旗帜的形象，形成了推进旧改的强大合力和有效支撑。在党组织的示范引领和党员群众的共同努力下，旧区改造签约速度屡创新高。这是旧改民生党建成果的最好检验。 3.群众参与持续扩大
旧区改造是特殊的群众工作。关注群众利益诉求、尊重群众主体地位，是凝聚群众意愿、做好群众工作的基本前提。在旧改党建中，街道党工委和临时党支部站稳群众立场，本着“旧改为民、旧改靠民”的工作理念，以为民谋福祉为指导思想，从维护居民群众切身利益出发，不断拓宽渠道、创新载体、革新方式，在旧改的全过程、各环节，以政策沟通会、宣传会、“圆桌会议”、居民监督评议小组、听证会等形式，与群众进行充分的政策信息沟通，为群众充分表达利益诉求提供机会，保障居民知情权、选择权、参与权、监督权，群众参与的力度、深度、广度不断拓展。在征收中，区里和街道、居委会等部门还通过各种形式走访群众，脑勤、嘴勤、手勤、腿勤，做好群众工作，围绕重点户数、难点户数、热点户数有针对性地开展访谈沟通工作，并以心换心，听取群众意见建议，在政策法律范围内，按程序为困难家庭排忧解难。细致扎实的群众工作，官民、党群间的互动沟通，让旧改这项民生工程深入人心，加之地块党员的带头示范，旧改居民对党员信任度不断提高，对党组织也更为信服，绝大多数居民主动配合、积极签约。这既密切了党群联系，改善了党群关系，也诠释了以旧改促党建的要旨。
4.党建合力日益形成
旧改党建关涉基层党组织建设、党群关系，并与民意表达、民生改善和政策落实、公正维护等联系在一起。为此，旧改党建有必要超越传统党建模式，形成“大党建”格局，促成推动发展、优化治理的合力。这包括：区委、区政府对旧改工作提出的目标要求、政策方案、利益协调、矛盾化解等。街道党工委进行工作部署、合力攻坚，选派优秀社区干部常年参与旧改征收和收尾交地工作，特别是在正式征收启动后，全体机关事业干部配合经办人员、社区干部深入旧改一线，划片包干、包户到人走访群众，发扬千方百计、千言万语、千辛万苦的“三千”精神，深入开展组团式联系服务群众工作。同时，在区旧改指挥部具体指导和征收事务所及各职能部门共同努力下，街道还要求加强党组织建设，打造高素质基层党组织负责人队伍、创新组织生活的形式载体，探索各项工作与中心任务的结合点，引领民生、宣传、稳定、城管等各项工作融入旧改大局。临时党支部通过各种群众工作方法，组织凝聚力、向心力不断增强，促使每名党员主动对接旧改需要，切实发挥示范引领、奉献智慧的积极作用，扎实推进旧改工作。相应地，在党组织引领下，群团组织也加入旧改工作，其影响力、服务力不断提升，许多迫切盼望旧改的普通群众也纷纷加入志愿者队伍，成为旧改征收工作的“亲友团”。这样，旧改
“大党建”在聚焦旧改、服务旧改、助推旧改的过程中得到促进和提升，初步形成了相互渗透、彼此促进的工作格局，汇聚成推进旧改的强大合力。
三、旧区改造党建探索的长效机制与有效模式
虹口区在旧区改造中接力探索，不断创新，初步形成了以党建引领旧改、以旧改检验党建的一套制度机制。这意味着，旧改党建的探索适应了城市社会发展与基层治理，契合了群众诉求多样化多层次变化；渗透在、运行于旧改征收的全过程、全环节，展现为旧改民生党建、“大党建”的基本格局；推动了旧改党建的制度化程序化，建立起了长效化机制；它具有一定的可推广、可复制性，被证明是具有一定可借鉴的旧改党建模式。
旧改党建模式，其基本原则是：公开、公平、公正。这是全方位、全过程、全环节的，包括征收政策、征收方案、政策沟通、政策执行、房屋评估、评议、监督、选房、签约、搬迁、交房等，也包括党员身份、党员签约、党员行为等。这就是阳光征收、阳光党建，使命是让征收政策在阳光下运行、落实，尽可能让群众从旧改征收工作的每个环节都能够感受到公平公正。这是旧改征收党建的基本遵循，不可随意偏废。
目标定位是：通过体制机制创新，推动基层党建与旧改工作结合起来、互动开来，用党建引领旧改、用旧改检验党建，形成两者之间互促共进的局面；通过体制机制创新，将党建最大政绩与旧改最大民生衔接起来，通过黨建提升旧改效能，助推民生改善，通过旧改增强党建水平，加强基层党组织的引领力、组织力、影响力；通过“八个一”运行机制，充分发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，以点带线，由线到面，发挥影响力，形成旧改合力。
组织架构是：建立临时党总支和临时党支部，把支部建在征收基地上，把党员作用发挥在征收前沿阵地，确保党组织的战斗堡垒与凝聚引领作用得到有效发挥。2012年5月，成立中共嘉兴路街道（社区）旧区改造和房屋征收工作分指挥部临时总支部委员会，组织关系隶属嘉兴路街道（社区）党工委管理，下设各征收地块临时党支部，将属地的党支部委员、地块社区党员、在职党员、参与旧改工作的社区党员及征收事务所党员纳入统一管理，并相应建立支部例会、日常管理、党员教育等配套制度。
更为根本的是，旧区改造党建探索形成的一系列制度机制，支撑了旧改党建有效模式。这主要可概括为以下方面的机制：
1.宣传动员机制
旧改党建中，街道党工委和临时党总支、党支部聚焦征收热点、重点、难点，甚至是一些居民对征收新政的误解、曲解，运用各种宣传手段，用群众语言，着力全方位、立体化、渗透性的旧改宣传，充分体现及时性、针对性、权威性、有效性，把准群众脉搏，营造公开公平公正的良好氛围。具体而言：一是发布征收专刊。各地块
《征收快报》及时有效地回应居民最关注的问题，并增印《新民晚报（社区版）嘉兴天地》等旧改专刊，扩大旧改宣传的影响力与公信力。二是建立新媒体平台。针对年轻群体的信息习得习惯，开通“虹
镇老街旧改”微博、微信，公开征收进度，在线答疑解惑。三是创办“老街之声”广播剧。通过上海话、苏北话、普通话三种方言讲述征收过程中的市井故事，将政策宣传融入贴近生活的场景对话。四是上墙“老街故事”漫画。将社区居民自己创作的《房屋征收政策便民图释》和《老街故事》搬上旧改地块新筑物防围墙，以富有趣味的图文解读消除认识误区，遏制坊间流言。五是开展特色主题宣传活动。举行“从虹镇老街到瑞虹新城”摄影征集活动，并依托传统民俗，至2012年起连续六年策划开展“藏字春联迎新年”主题系列活动，面向社区征集原创嵌字春联，组织群众书写获奖作品，将寄寓新春美好祝愿的春联分送到旧改居民家中，在社区范围内巡回展出，为旧区改造的深入推进营造积极向上的宣传氛围。 2.信息沟通机制
宣传动员对旧改党建具有信息沟通的意义。与此同时，街道还探索形成了“圆桌会议”、党组织主题生活等机制。在圆桌会议上，经办人员、社区干部和旧改居民围坐一堂，面对面解读征收政策，说明征收方案，回答疑问困惑，听取意见建议，并对合理意见诉求及时吸收采纳，使征收方案和工作程序不断优化。各地块第二轮征询启动前夕，街道旧改分指挥部与征收事务所紧密合作，分场次召开居民“圆桌会议”。各地块临时党支部紧扣节点，在地块一、二轮征询等重要环节启动前夕，举行开放型主题党组织生活会，通过党员倡议、交流发言、政策问答等形式，将党建融入旧改大局实际。这样就有效提高了居民群众对政策方案的知晓度和认可度，助推旧改征收顺利进行。
3.规范监督机制
为保障旧改征收工作的公开、公平、公正，除国家法律政策的规范约束、征收方案制定的合理合法，还需要整个征收团队的言行规范，更需要赋权于地块居民，让他们参与评议监督，确保在涉及自身利益的旧改决策中拥有更多话语权。比如，在征收团队言行上，在实践探索中形成了两个规范言行的制度规章。一是旧改征收“八大忌语”（上海话），即这个阿拉可以谈的；我再帮侬争取争取，弄点
“浇头”；侬这个情况，阿拉帮侬向领导汇报汇报，或者侬自己托关系讲讲看；吾私底下帮侬讲，侬勿要帮人家讲；侬先签掉，这个阿拉后头帮侬想办法解决；这桩事情能解决，吾是帮了侬老大额忙；会不会开口子我们不知道，要到后面才知道；侬讲的意见是对的，吾也支持侬，但政策就是这么定的，吾也只好去帮侬反映反映。同时特别提出：八大忌语不能讲，即使听到也别信。征收补偿重公平，每家都上电子屏。违规操作请举报，突破政策绝不行。大家一起来监督，保障过程全透明。二是社区干部“八个不准”，即不准接受被征收户和相关利益人的吃请；不准接受与工作相关联系人员和单位的礼金礼物；不准擅自解答征收相关政策和直接答复征收相关事宜；不准将需保密的征收相关事宜向被征收户及相关利益人透露；不准向被征收户及相关利益人借钱借物；不准传播谣言和未经证实的信息；不准擅自提供证明、见证和具有法律效力的行为；不准在公开场合发表影响征收工作的言论。这两方面，为规范征收干部和工作人员的言行操作提出了基本要求，有助于公平公开公正推进征收工作。在居民话语权上，街道成立居民监督评议小组，让地块居民参与监督，即由全体地块居民投票选出小组成员，作为群众推荐的代表带头签约搬迁，监督地块征收工作执行情况，评议特殊情况补偿方案等。
4.党员示范机制
党组织的战斗堡垒作用，要通过党员的先锋模范带头作用才能落到实处。为此，街道党工委和临时党支部积极创新组织工作机制和方式。一是发放党员倡议书。各临时党支部通过专题党组织生活会、旧改微信、旧改墙报及旧改小报等方式向全体党员发出倡议，倡议“一名党员三带头”，即带头做好家人工作、带头做好邻居工作、带头响应征收工作。2016年起，临时党支部将倡议书以及“身边的好党员”故事汇编成册，进一步营造氛围、扩大效应。二是张贴党员先锋榜。着眼党员在群众中的影响力，各临时党支部在基地张贴“党员先锋榜”，将每一位党员的照片和基本情况进行公示。根据签约时间，实时将党员签约情况上墙、对党员评定星级，多个地块党员“争先签约上榜，赢得五星荣誉”，而群众紧跟旧改党员步伐，不断刷新签约率记录。三是组建党员志愿者队伍。在支部引领下，各地块党员自发组建志愿者宣传队，向老邻居、老朋友宣讲政策、疏导心结，在志愿者宣传队中的党员以已签约党员的身份号召未签约党员早日签约发挥党员应有的先锋模范作用，各地块成立的党员志愿服务队服务内容涵盖宣传、调解、环境等各个方面，无论是居民家庭有矛盾，还是社区老人为搬家发愁，只要组织有需要、群众有困难，都能看到党员志愿者乐于奉献的身影，许多迫切盼望旧改的普通群众也纷纷加入志愿者队伍。
5.组团服务机制
满足群众需求是党群组织工作的出发点和落脚点。旧改党建工作中，党工委适应时代特征和区域特点，着力以党建带群建，发挥群团组织优势，助推党群共建。邀请律师行业协会参与，全程提供专业的法律咨询服务，在有条件的旧改征收基地设立团支部，成立旧改青年突击队，设立青年先锋示范岗，召集近百名青年代表，投入调解、走访工作。组建“巾帼志愿服务队”，
并通过“知心妈妈”进基地开展柔性引导，服务旧改居民，疏导外来媳妇。在这样组团服务中，群团组织的影响力和服务力得到提升，社会力量协同参与旧区改造党建的合力机制初步形成。
6.矛盾化解机制
旧改征收事关地块居民家庭的切身利益，特别是共有产权房家庭矛盾困难较多。这是十多年来征收工作最难啃的“硬骨头”。街道成立群众工作组，坚持以心换心、因人制宜，推动居民思想认识的转变和提升。同時，采取多种方式，积极开展矛盾化解：一是“二次调解”。针对共有产占比高的突出特点，在每个旧改基地都成立人民调解工作室，设立相应的调解小组，聘请业务好、责任心强、工作热情高的“老娘舅”，探索运用二次调解方法，“拆房不拆家”，帮助居民化解共有产权、承租人变更等旧改家庭矛盾，既保障共有权人的最大利益，也维护家庭成员的手足亲情，有力推进签约进度，受到居民欢迎。二是成立“推进签约动员队”，引导签约搬迁。围绕收尾地块交地，2014年街道党工委启动
“嘉兴圆梦”工程，成立“推进签约动员队”，由领导干部带领机关青年干部、社区干部组成工作小组，对征收地块未签约居民分组包干，配发《工作日志》，上墙“推进签约一览表”，以不抛弃、不放弃的态度深入收尾地块居民家中了解情况、宣传政策、传递决心，实现了地块按时交地。
7.环境保障机制
为营造良好征收环境氛围，街道启动环境综合整治，保障旧改征收工作顺利推进。针对旧改区域无证照经营户集中、流动摊贩多、市容环境差的特点，跨前一步、深入基地，制定整治计划，协同各职能单位和第三方管理队伍，通过大规模集中清理、发放限期停止经营告知单、集中固守重难点摊位、日常巡查背街小巷等方法，每天上下午两次集中开展整治，肃清环境，推进征收工作的有序开展。如张桥地区作为虹口区乃至沪上有名的棚户区，一直是小商小贩低成本经营的集聚地，马路两侧遍布无证小店，杂乱无序，占道设摊现象严重。街道于2016年底启动了张桥地区专项联合整治行动。在街道牵头下，嘉兴城管中队、市场所、派出所、第三方管理人员对包括跨门经营、占道经营、无证经营在内的违法违规经营行为进行常态化整治，同时对该地区车辆乱停放及僵尸车进行集中整治，为旧区改造营造了良好氛围。2017年，为保障旧改地块居民群众生命财产安全，党员、群众骨干还积极响应号召，投身旧改区域“四违一乱”、安全防范专项整治行动，加入联防巡逻队，通过不间断巡逻检查，发现相关隐患，及时准确地予以处置，确保了大家都能在安全、“有温度”的环境中等待乔迁新居。
以上旧区改造党建工作创新的制度机制，被证明是富有成效的，并赢得了群众的支持。这从两次征询后签约率的稳步提高可得到解释。但也要认识到，这些制度机制和模式还是初创的，甚至在旧改征收中还存在局限性。如果说旧区改造离开民生党建、群众工作是万万不能的，那么这样的党建同样也不是万能的。目前，街道旧改工作任务依然艰巨，基层党组织改善民生、推进旧改、加强自身建设、引领社区发展依旧任重而道远。特别是，近年来实际的旧改征收工作还存在不少制约因素和现实困难，已远远不是通过简单的党建工作能够解决的，需要法律政策的相应变革加以改进，甚至对个别家庭还需要实行司法强制执行。
（作者系中共上海市委党校教授）
（责任编辑 矫海霞）