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近年来，尤其是金融危机以来，我国区域经济发展呈现新的态势，增速上连续多年“西高东低”，就工业增速而言，与西部省份一路高歌的情景不同，京沪等地的工业增速陡崖式放缓。总体上来看，我们认为西部高增长有隐忧，东部低发展有机遇，在制定政策的时候要注重分类实施，实现西部“快发展”与东部“稳转型”。
一、当前我国区域发展的总体态势与问题
（一）国家区域战略实施效果初显，区域发展趋向协调
西部大开发、中部崛起和东北振兴等区域战略的逐步实施，推进了中西部基础设施的改善，尤其是最近几年，产业转移进入快速通道，中西部地区的经济持续稳步提速，并明显高于东部地区，区域协调发展具备了产业和经济基础。2007年，西部经济增速首次超过东部；2008年，中、西部和东北地区经济增速全面超过东部，这一趋势一直保持至今，以人均GDP 为例，2000年、2005年和2010年，东中西的比值分别是1.98∶1∶0.77、2.05∶1∶0.77和1.74∶1∶0.80，从上述数据来看，区域差距开始呈现缩小的趋势。
（二）中西部发展策略有新思路，增长有新路径
一是国际元素开始关注这些区域，中部和西部发展的出海口战略开始大推进。很多地方的发展开始在借助扩大内需的同时，引进国际资本、技术、人员，这些是区域实现跨越式发展的重要条件，大量的国际投资者的眼球，极大地推进了中西部跨国、跨区域合作的进程，并以航空和高铁为媒介，快速实现产品出口。二是城市化进程有新的、更为切实的思路。调研显示，很多地方在推进城市建设的过程中，开始强调组团式城市理念，并以高速干线连接这些组团，实现居住、生活和就业的协调发展，避免大量无效的钟摆式人流，避免出现北京、上海等东部城市“摊大饼”式样发展的诟病。三是城市化进程推进更加强调就地就近城市化，积极探索破解城乡一体化的问题。过去的几十年，中国劳动力人口的大流动大迁移，并没有从根本上改变农村和城市人口的格局，根本原因在于户籍制度的藩篱，近年来中西部的就地就近城市化将极大改变未来中部和西部经济发展的格局。
（三）东部地区低速转型中的危机与机遇
东部地区发展过程中，一些地区产业转型进度缓慢隐藏新的危机，有两个问题值得引起重视：一是快速产业转移以后的产业空心化和替代产业的选择；二是区域内部收入差距扩大的问题。就发展空间来说，东部省份在总体水平发展的同时，其内部也存在差距，比如苏北总体收入水平不及苏南的四分之一，广东的北部地区收入也远远落后于深圳等地。但是，我们也要看到其中的机遇，数据显示，在工业增幅下降的同时，北京、上海等地的非制造业指数保持比较高的水平，这些地方的物流、咨询、金融和文化等现代服务业呈现比较好的发展态势。
（四）增速“西高东低”，短期内难改变经济水平“东高西低”
增速的西高东低、区域差距不断扩大的势头已经得到初步遏制。但中西部地区经济的总体水平相对较低的面貌没有实质性改变。以西部为例，西部10省的生产总值占全国比重由1999年的17.5%提高到2010年的18.6%，总体水平与其国土面积和人口总量相比显然过低；人均收入水平也依然过低，2010年东部人均GDP比值为1.513万元,中西部地区为0.832万元和0.754万元；再次是公共服务差距，这是隐性的收入差距，在教育发展方面，中西部地区发展水平远远低于东部地区，以生师比为例，西部地区普通小学的生师比比东部地区高3倍之多，西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率有的地区高达30%以上。
（五）中西部投资拉动的倾向较重，自主增长能力依然有限
“十一五”以来中西部省份的高增长，主要还是靠资源和投资投入拉动的，自主增长的能力还比较弱，西部地区的投资效率与东部地区和全国平均水平逐步拉大。西部地区单位GDP能耗近年来虽然下降较多，但仍高于全国其他地区。研究显示，2010年单位GDP能耗最高省份西部省份仍居榜首，2006—2009年中国单位GDP能耗最高的10个省份中，西部地区占了7个。这些省份的基本公共服务水平、地方政府的某些官員的市场服务和管理能力、企业的现代管理制度、企业创新能力等等都比较薄弱，都会成为西部地区持续保持高速增长的潜在隐患。如果这些问题再和这些地区的劳动力成本和土地成本过快提高叠加的话，那么由于产业转移带来的发展红利空间可能会很快消失，这需要引起中西部省份的足够重视。
二、政策建议
（一）中西部发展要处理好三大关系
一是经济发展与环境保护的关系。西部地区生态环境比较脆弱，也是几个大河大江的上游地区，对于整个生态环境的保护提出了比较迫切的要求，一旦污染，就会是全流域的事件。二是与东部关系的问题。以前西部地区往往是老少边穷的代名词，更多的是需要先富起来的东部省份的援助，但是经过十多年快速发展，尤其是从当前存在的民工荒问题来看，东部和西部之间呈现对劳动力能源资源的竞争关系，须尽快搭建东西部协调的机制，如产品市场的通道建设和出海口建设的问题。三是劳动力流动性和稳定性关系的问题。在新时期谁拥有了丰富和稳定的劳动力，尤其是熟练的劳动力，那么谁就拥有了未来5—10年发展的新机遇，中西部要走一条新型的三化协调的经济发展路径，把劳动力吸引并稳定在城镇。
（二）打造区域发展的新增长极
区域发展过程中，不平衡是绝对的，平衡是相对的。要着眼于“抓两头。”一方面，要积极推进条件较好地区率先开发开放，进一步培育中西部地区承载能力较强、发展潜力较大的地区加快开发开放。同时打造带动区域发展的新增长极，政府从立法、规划、基础设施、财政、金融和产业政策等多方面对区域经济增长极的发展给予支持。在做好已出台区域发展战略贯彻落实的基础上，还要继续根据需要选择一些合适区域制定规划和政策性文件。与此同时，推动东部区域战略从陆地向海洋延伸，大力发展海洋经济，科学开发利用海洋资源，培育海洋优势产业，组织编制海洋事业和海洋经济发展规划，选择一些地方开展试点。 （三）大力推进地区间基本公共服务均等化
缩小地区公共服务差距、实现基本公共服务均等化，是缩小区域差距的关键，这不仅有利于经济发展，更关系到社会公平，是今后促进区域协调发展工作的主攻方向。要推进财政、金融等公共政策服务的均等化；要推进教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化；要推进水、电、路、气、房等民生工程建设惠及到全体人民。注意在经济发展的同时，将经济效益转化为社会效应，促进全国地区间公共服务均等化。
（四）全面深化区域合作和扩大开放
推进区域合作和开放向纵深发展，缩小区域差距。在深化合作上，要加强产业合作，积极引导东部地区产业向中西部地区有序转移，全面实施皖江城市带承接产业转移示范区规划，探索建立东中西合作示范区，促进形成更加合理有效的区域产业分工格局。加快推进区域一体化，促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展，在更高层次上实现资源整合和优势互补。
（五）完善分类管理的配套区域政策
当前，我国已经有十多个区域性的政策试验区，应制订更加符合区域特色的区域政策，研究制定投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等方面的配套政策措施，加快形成实施主体功能区规划的政策体系。政策支持要特别注重解决限制开发区域和禁止开发区域财政收入少、提供基本公共服务的能力弱等问题。
（六）拓展地区行政主体配置资源要素调整
立足于经济区域、依靠各地区行政主体协调一致，促使资源要素在更大范围内优化配置与有效利用，从而大大拓展地区行政主体配置资源要素的范围，提高其配置资源要素的能力与质量；能够真正实现区域功能分工，更好地发挥地区比较优势，推动产业结构乃至经济结构不断调整升级，提高经济发展的整体竞争力；能够真正打破地区封锁、市场分割，防止恶性竞争，有效消除地方政府基于本位利益而产生的一些非规范行为。
（七）破除户籍制度藩篱，强化人口向发达地区流动的机制
人口向经济发达、就业机会多的地区流动并逐步聚集，是消除区域收入差距的重要经验。进一步深化户籍管理制度改革，建立符合社会主义市场经济体制要求的户籍管理制度，扩大城镇人口规模，推动中心城市和城市群建设，实现人口自由流动。优化城乡结构，加快城镇化步伐，促进经济社会发展。
（八）将行政区划调整作为区域经济平衡发展的新途径
为弱化经济发达地区的内部分化，产业应该从中心城市向周边县域腹地深度延伸，探讨实行发达地区合并落后地区的可行性。既可以扩大发达地区的经济腹地和发展区域，又可以带动落后地区经济发展。比如深圳和粤北、苏州和苏北等。同时中国政府可以再次运用调整省级行政区划、培育新的经济增长极的手段来解决中国区域协调发展问题。
（九）加大资源税改革力度
中西部是能源资源丰富的地区，长期以来的能源價格剪刀差也是西部未能充分享受发展红利的一个重要障碍。积极推进资源税费改革，扩大资源税的试点范围。对石油、天然气资源税的征缴方法由“从量定额”改为“从价定率”，并相应提高原油、天然气的税负水平。这样既可以促进资源节约开采利用、保护环境，实现经济社会可持续发展发挥积极作用。同时，资源能源富集的地方财政收入将会增加，缩小区域差距，增强地方保障和改善民生以及治理环境等基本公共服务能力。
（作者系中国国际经济交流中心副研究员）
一、当前我国区域发展的总体态势与问题
（一）国家区域战略实施效果初显，区域发展趋向协调
西部大开发、中部崛起和东北振兴等区域战略的逐步实施，推进了中西部基础设施的改善，尤其是最近几年，产业转移进入快速通道，中西部地区的经济持续稳步提速，并明显高于东部地区，区域协调发展具备了产业和经济基础。2007年，西部经济增速首次超过东部；2008年，中、西部和东北地区经济增速全面超过东部，这一趋势一直保持至今，以人均GDP 为例，2000年、2005年和2010年，东中西的比值分别是1.98∶1∶0.77、2.05∶1∶0.77和1.74∶1∶0.80，从上述数据来看，区域差距开始呈现缩小的趋势。
（二）中西部发展策略有新思路，增长有新路径
一是国际元素开始关注这些区域，中部和西部发展的出海口战略开始大推进。很多地方的发展开始在借助扩大内需的同时，引进国际资本、技术、人员，这些是区域实现跨越式发展的重要条件，大量的国际投资者的眼球，极大地推进了中西部跨国、跨区域合作的进程，并以航空和高铁为媒介，快速实现产品出口。二是城市化进程有新的、更为切实的思路。调研显示，很多地方在推进城市建设的过程中，开始强调组团式城市理念，并以高速干线连接这些组团，实现居住、生活和就业的协调发展，避免大量无效的钟摆式人流，避免出现北京、上海等东部城市“摊大饼”式样发展的诟病。三是城市化进程推进更加强调就地就近城市化，积极探索破解城乡一体化的问题。过去的几十年，中国劳动力人口的大流动大迁移，并没有从根本上改变农村和城市人口的格局，根本原因在于户籍制度的藩篱，近年来中西部的就地就近城市化将极大改变未来中部和西部经济发展的格局。
（三）东部地区低速转型中的危机与机遇
东部地区发展过程中，一些地区产业转型进度缓慢隐藏新的危机，有两个问题值得引起重视：一是快速产业转移以后的产业空心化和替代产业的选择；二是区域内部收入差距扩大的问题。就发展空间来说，东部省份在总体水平发展的同时，其内部也存在差距，比如苏北总体收入水平不及苏南的四分之一，广东的北部地区收入也远远落后于深圳等地。但是，我们也要看到其中的机遇，数据显示，在工业增幅下降的同时，北京、上海等地的非制造业指数保持比较高的水平，这些地方的物流、咨询、金融和文化等现代服务业呈现比较好的发展态势。
（四）增速“西高东低”，短期内难改变经济水平“东高西低”
增速的西高东低、区域差距不断扩大的势头已经得到初步遏制。但中西部地区经济的总体水平相对较低的面貌没有实质性改变。以西部为例，西部10省的生产总值占全国比重由1999年的17.5%提高到2010年的18.6%，总体水平与其国土面积和人口总量相比显然过低；人均收入水平也依然过低，2010年东部人均GDP比值为1.513万元,中西部地区为0.832万元和0.754万元；再次是公共服务差距，这是隐性的收入差距，在教育发展方面，中西部地区发展水平远远低于东部地区，以生师比为例，西部地区普通小学的生师比比东部地区高3倍之多，西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率有的地区高达30%以上。
（五）中西部投资拉动的倾向较重，自主增长能力依然有限
“十一五”以来中西部省份的高增长，主要还是靠资源和投资投入拉动的，自主增长的能力还比较弱，西部地区的投资效率与东部地区和全国平均水平逐步拉大。西部地区单位GDP能耗近年来虽然下降较多，但仍高于全国其他地区。研究显示，2010年单位GDP能耗最高省份西部省份仍居榜首，2006—2009年中国单位GDP能耗最高的10个省份中，西部地区占了7个。这些省份的基本公共服务水平、地方政府的某些官員的市场服务和管理能力、企业的现代管理制度、企业创新能力等等都比较薄弱，都会成为西部地区持续保持高速增长的潜在隐患。如果这些问题再和这些地区的劳动力成本和土地成本过快提高叠加的话，那么由于产业转移带来的发展红利空间可能会很快消失，这需要引起中西部省份的足够重视。
二、政策建议
（一）中西部发展要处理好三大关系
一是经济发展与环境保护的关系。西部地区生态环境比较脆弱，也是几个大河大江的上游地区，对于整个生态环境的保护提出了比较迫切的要求，一旦污染，就会是全流域的事件。二是与东部关系的问题。以前西部地区往往是老少边穷的代名词，更多的是需要先富起来的东部省份的援助，但是经过十多年快速发展，尤其是从当前存在的民工荒问题来看，东部和西部之间呈现对劳动力能源资源的竞争关系，须尽快搭建东西部协调的机制，如产品市场的通道建设和出海口建设的问题。三是劳动力流动性和稳定性关系的问题。在新时期谁拥有了丰富和稳定的劳动力，尤其是熟练的劳动力，那么谁就拥有了未来5—10年发展的新机遇，中西部要走一条新型的三化协调的经济发展路径，把劳动力吸引并稳定在城镇。
（二）打造区域发展的新增长极
区域发展过程中，不平衡是绝对的，平衡是相对的。要着眼于“抓两头。”一方面，要积极推进条件较好地区率先开发开放，进一步培育中西部地区承载能力较强、发展潜力较大的地区加快开发开放。同时打造带动区域发展的新增长极，政府从立法、规划、基础设施、财政、金融和产业政策等多方面对区域经济增长极的发展给予支持。在做好已出台区域发展战略贯彻落实的基础上，还要继续根据需要选择一些合适区域制定规划和政策性文件。与此同时，推动东部区域战略从陆地向海洋延伸，大力发展海洋经济，科学开发利用海洋资源，培育海洋优势产业，组织编制海洋事业和海洋经济发展规划，选择一些地方开展试点。 （三）大力推进地区间基本公共服务均等化
缩小地区公共服务差距、实现基本公共服务均等化，是缩小区域差距的关键，这不仅有利于经济发展，更关系到社会公平，是今后促进区域协调发展工作的主攻方向。要推进财政、金融等公共政策服务的均等化；要推进教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化；要推进水、电、路、气、房等民生工程建设惠及到全体人民。注意在经济发展的同时，将经济效益转化为社会效应，促进全国地区间公共服务均等化。
（四）全面深化区域合作和扩大开放
推进区域合作和开放向纵深发展，缩小区域差距。在深化合作上，要加强产业合作，积极引导东部地区产业向中西部地区有序转移，全面实施皖江城市带承接产业转移示范区规划，探索建立东中西合作示范区，促进形成更加合理有效的区域产业分工格局。加快推进区域一体化，促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展，在更高层次上实现资源整合和优势互补。
（五）完善分类管理的配套区域政策
当前，我国已经有十多个区域性的政策试验区，应制订更加符合区域特色的区域政策，研究制定投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等方面的配套政策措施，加快形成实施主体功能区规划的政策体系。政策支持要特别注重解决限制开发区域和禁止开发区域财政收入少、提供基本公共服务的能力弱等问题。
（六）拓展地区行政主体配置资源要素调整
立足于经济区域、依靠各地区行政主体协调一致，促使资源要素在更大范围内优化配置与有效利用，从而大大拓展地区行政主体配置资源要素的范围，提高其配置资源要素的能力与质量；能够真正实现区域功能分工，更好地发挥地区比较优势，推动产业结构乃至经济结构不断调整升级，提高经济发展的整体竞争力；能够真正打破地区封锁、市场分割，防止恶性竞争，有效消除地方政府基于本位利益而产生的一些非规范行为。
（七）破除户籍制度藩篱，强化人口向发达地区流动的机制
人口向经济发达、就业机会多的地区流动并逐步聚集，是消除区域收入差距的重要经验。进一步深化户籍管理制度改革，建立符合社会主义市场经济体制要求的户籍管理制度，扩大城镇人口规模，推动中心城市和城市群建设，实现人口自由流动。优化城乡结构，加快城镇化步伐，促进经济社会发展。
（八）将行政区划调整作为区域经济平衡发展的新途径
为弱化经济发达地区的内部分化，产业应该从中心城市向周边县域腹地深度延伸，探讨实行发达地区合并落后地区的可行性。既可以扩大发达地区的经济腹地和发展区域，又可以带动落后地区经济发展。比如深圳和粤北、苏州和苏北等。同时中国政府可以再次运用调整省级行政区划、培育新的经济增长极的手段来解决中国区域协调发展问题。
（九）加大资源税改革力度
中西部是能源资源丰富的地区，长期以来的能源價格剪刀差也是西部未能充分享受发展红利的一个重要障碍。积极推进资源税费改革，扩大资源税的试点范围。对石油、天然气资源税的征缴方法由“从量定额”改为“从价定率”，并相应提高原油、天然气的税负水平。这样既可以促进资源节约开采利用、保护环境，实现经济社会可持续发展发挥积极作用。同时，资源能源富集的地方财政收入将会增加，缩小区域差距，增强地方保障和改善民生以及治理环境等基本公共服务能力。
（作者系中国国际经济交流中心副研究员）