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摘 要:围绕正确确定中央对地方社保基金的补助额度和加强个人帐户的监管,防止地方政府对社保基金的违规使用等问题,中央和地方政府之间展开了较为明显的博弈过程,中央政府“确保发放”的政策目标在一定程度上成为了地方政府向中央讨价还价,并试图推卸责任的理由。正确认识上述问题中中央、地方政府的合理责任界限是理顺二者关系,确保制度稳定健康发展的必然选择。
关键词:责任分担 政策目标 博弈
中图分类号:D669.7 文献标识码:A 文章编号:1673-1875(2008)03-106-02
社会保障制度作为一个综合化、社会化的国民生活保障系统,由于其固有的收入再分配作用,因而在增进国民福址、维护社会稳定、促进社会和谐等方面都发挥着十分重要的作用,是中央政府实现其社会职能的重要工具,但另一方面,受现阶段统筹水平不高的影响,我国的社会保障在很大程度上还只能被当作一种地方性质的公共物品,从一般事物性的管理到具体政策的制定,地方政府在其中都扮演着十分重要的作用,而地方政府的深度介入,无疑又内在的要求制度本身与地方利益趋向一致,如此,在现阶段中央与地方政府根本利益一致但又非完全一致的情况下,二者在社会保障制度建设中的博弈就再所难免。
近年来中央与地方政府在社会保障制度建设中的博弈可以从“地方对中央财政支持讨价还价”、“社保基金监控难”这两个问题中得到鲜明的体现,今天我们深入探讨这些问题,将有助于我们正确理解当前中央与地方政府在社会保障制度建设中的关系,分清其责任,从而促使其双方各司其职,共同推动社会保障制度的健康发展。
（一）合理确定中央财政对地方社保基金支持力度
目前,中央财政对地方养老保险的支持主要用于以下两个方面,其一是用于弥补由于人口老龄化和征收不到位而造成的统筹基金亏空,另一部分是用于弥补多年积累的转制成本。如何正确界定中央对地方的财政支持力度,需要我们首先正确认识上述两个问题。
对于统筹基金的亏空问题,首先必须看到这是在“现收现付”制下,人口老龄化导致的赡养率不断提高从而内在要求提高缴费率而基金缴费率又相对固定之间的矛盾的必然结果,是一个世界性的难题,但另一方面,根据人民大学鲁权等人的研究成果和当前中国的现实情况,我们发现,今天我们的统筹基金之所以出现巨大的支付压力还和我们的养老保险保费征缴率不高有密切的关系,而我们知道,在“省级统筹”的情况下,承担养老保险包括保费征集在内的管理责任的主要是地方政府,因此,从“财权与事权”对等的原则出法,我们认为出现的亏空应该主要由地方政府来承担财政补贴责任。
而即使是对于由人口老龄化造成的亏空,从维持制度良性发展和世界各国的主要经验来看,一般的也既不是依靠提高缴费率或政府补贴来解决,而应该因势利导,充分利用人类健康状况改善的有利因素,逐步地适当延长退休年龄,从而通过增加缴费年限来缓解基金支付压力。
对于转制成本问题,众所周知,这是由于“统帐结合”与“现收现付”制在筹资模式上的变化导致的,而实行这项改革的目标是为了应对人口老龄化高峰给养老保险基金带来的巨大压力、维持整个社会的长治久安,它体现的是中央政府对社会的宏观管理职能。而且,从事实层面上看,当初“老人”、“中人”对自己老年保障权益的“缴费”已经通过“利润”的形式上交给了国家的,为国民经济发展作出了巨大贡献,而在以前相当一部分时期,这部分利润都由中央政府进行投资,形成了今天巨大的国有资产存量,真正通过转移支付返还地方的比例是较小的,因此,无论是从“财权与事权”对等的角度还是从公平、正义的角度,由中央财政来主要承担这部分责任是合理的。
理清了上述关系,我们就应该认识到,以往那种由地方政府通过挪用“个人帐户”基金来弥补转制成本和统筹帐户亏空的做法是非常有害的,它不仅为制度的可持续发展埋下了隐患,也在一定程度上使得地方政府借弥补“转制成本”掩盖了自身的管理责任,而中央政府如果坐视这种现象继续发生,虽然可以缓解一时之急,但终究不仅加重了自身责任,而且也共同损害了制度的发展,也是得不偿失的。因此,我们强调,一方面,中央政府应该切实通过化转国有资产存量等形式来履行自身对于转制成本的责任,但另一方面,地方政府也要完善措施、加大工作力度,确保基金按时足额征缴,并对由此造成的失误负责。
（二）切实承担监管责任、确保全社会分享基金投资收益
社保基金来源稳定、数额巨大、努力探索其保值增值途径既是避免国民财富漏出、促进经济发展又是保证参保人退休后实际生活水平不下降的必然要求。但是目前来看,这方面的工作也存在一些问题,主要为以下两个方面。
第一,某些地方政府受自身利益驱使,违规使用基金。我们知道,任何投资都是有风险的,社保基金作为老百姓的保命钱,确保基金的安全是第一位的,因此,各地对于基金的投资必须严格执行中央的有关规定,在确保安全的前提下提高基金投资收益。据审计署2006年底公布的数据,三项社保基金的违规额高达70亿元,其中暴露出的问题性质既有属于违规的,也有属于违法犯罪的,结果令人触目惊心,反映出这方面的问题还相当严重。
第二,由于我国明显的区域经济、社会发展不平衡,导致部分地区投资环境明显优于其它地区,全国范围来看,基金的投资收益地区差异明显。而我们知道在“统帐结合”的模式下,个人帐户积累资金的投资收益将在很大程度上决定个人的养老金待遇水平,因此这种地区之间在投资环境上的差异就会形成人与人之间新的不平等,从而使养老社会保险制度从促进公平的有效制度安排异化为一种固化既得利益的工作。
因此,无论是出于确保基金安全性的角度,还是从维护社会公平,努力消除地区之间由于基金投资环境差异而造成的养老保险保障水平差异的目的,中央政府都应该切实肩负起有效监管的责任,统一管理养老保险中的个人帐户部分,在确保基金安全的前提下,努力使的全体社会成员公平的分享经济、社会发展成果。
（三）小结
伴随着构建社会主义和谐社会大幕的徐徐开启,社会保障制度的建设也由于其在这实现这一战略目标当中的重要作用而进入了快速发展的黄金时期,为此,我们需要进一步理清中和地方在制度建设中各自应当承担的责任,把两方面的积极性都发挥好,稳妥地消化影响制度健康发展的历史欠账,努力提高基金监管和投资运营水平,为保障民生,促进和谐提供坚强制度保证。
参考文献:
[1]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002
[2][英]贝弗里奇,社会保险研究所译.社会保险与相关服务[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004
关键词:责任分担 政策目标 博弈
中图分类号:D669.7 文献标识码:A 文章编号:1673-1875(2008)03-106-02
社会保障制度作为一个综合化、社会化的国民生活保障系统,由于其固有的收入再分配作用,因而在增进国民福址、维护社会稳定、促进社会和谐等方面都发挥着十分重要的作用,是中央政府实现其社会职能的重要工具,但另一方面,受现阶段统筹水平不高的影响,我国的社会保障在很大程度上还只能被当作一种地方性质的公共物品,从一般事物性的管理到具体政策的制定,地方政府在其中都扮演着十分重要的作用,而地方政府的深度介入,无疑又内在的要求制度本身与地方利益趋向一致,如此,在现阶段中央与地方政府根本利益一致但又非完全一致的情况下,二者在社会保障制度建设中的博弈就再所难免。
近年来中央与地方政府在社会保障制度建设中的博弈可以从“地方对中央财政支持讨价还价”、“社保基金监控难”这两个问题中得到鲜明的体现,今天我们深入探讨这些问题,将有助于我们正确理解当前中央与地方政府在社会保障制度建设中的关系,分清其责任,从而促使其双方各司其职,共同推动社会保障制度的健康发展。
（一）合理确定中央财政对地方社保基金支持力度
目前,中央财政对地方养老保险的支持主要用于以下两个方面,其一是用于弥补由于人口老龄化和征收不到位而造成的统筹基金亏空,另一部分是用于弥补多年积累的转制成本。如何正确界定中央对地方的财政支持力度,需要我们首先正确认识上述两个问题。
对于统筹基金的亏空问题,首先必须看到这是在“现收现付”制下,人口老龄化导致的赡养率不断提高从而内在要求提高缴费率而基金缴费率又相对固定之间的矛盾的必然结果,是一个世界性的难题,但另一方面,根据人民大学鲁权等人的研究成果和当前中国的现实情况,我们发现,今天我们的统筹基金之所以出现巨大的支付压力还和我们的养老保险保费征缴率不高有密切的关系,而我们知道,在“省级统筹”的情况下,承担养老保险包括保费征集在内的管理责任的主要是地方政府,因此,从“财权与事权”对等的原则出法,我们认为出现的亏空应该主要由地方政府来承担财政补贴责任。
而即使是对于由人口老龄化造成的亏空,从维持制度良性发展和世界各国的主要经验来看,一般的也既不是依靠提高缴费率或政府补贴来解决,而应该因势利导,充分利用人类健康状况改善的有利因素,逐步地适当延长退休年龄,从而通过增加缴费年限来缓解基金支付压力。
对于转制成本问题,众所周知,这是由于“统帐结合”与“现收现付”制在筹资模式上的变化导致的,而实行这项改革的目标是为了应对人口老龄化高峰给养老保险基金带来的巨大压力、维持整个社会的长治久安,它体现的是中央政府对社会的宏观管理职能。而且,从事实层面上看,当初“老人”、“中人”对自己老年保障权益的“缴费”已经通过“利润”的形式上交给了国家的,为国民经济发展作出了巨大贡献,而在以前相当一部分时期,这部分利润都由中央政府进行投资,形成了今天巨大的国有资产存量,真正通过转移支付返还地方的比例是较小的,因此,无论是从“财权与事权”对等的角度还是从公平、正义的角度,由中央财政来主要承担这部分责任是合理的。
理清了上述关系,我们就应该认识到,以往那种由地方政府通过挪用“个人帐户”基金来弥补转制成本和统筹帐户亏空的做法是非常有害的,它不仅为制度的可持续发展埋下了隐患,也在一定程度上使得地方政府借弥补“转制成本”掩盖了自身的管理责任,而中央政府如果坐视这种现象继续发生,虽然可以缓解一时之急,但终究不仅加重了自身责任,而且也共同损害了制度的发展,也是得不偿失的。因此,我们强调,一方面,中央政府应该切实通过化转国有资产存量等形式来履行自身对于转制成本的责任,但另一方面,地方政府也要完善措施、加大工作力度,确保基金按时足额征缴,并对由此造成的失误负责。
（二）切实承担监管责任、确保全社会分享基金投资收益
社保基金来源稳定、数额巨大、努力探索其保值增值途径既是避免国民财富漏出、促进经济发展又是保证参保人退休后实际生活水平不下降的必然要求。但是目前来看,这方面的工作也存在一些问题,主要为以下两个方面。
第一,某些地方政府受自身利益驱使,违规使用基金。我们知道,任何投资都是有风险的,社保基金作为老百姓的保命钱,确保基金的安全是第一位的,因此,各地对于基金的投资必须严格执行中央的有关规定,在确保安全的前提下提高基金投资收益。据审计署2006年底公布的数据,三项社保基金的违规额高达70亿元,其中暴露出的问题性质既有属于违规的,也有属于违法犯罪的,结果令人触目惊心,反映出这方面的问题还相当严重。
第二,由于我国明显的区域经济、社会发展不平衡,导致部分地区投资环境明显优于其它地区,全国范围来看,基金的投资收益地区差异明显。而我们知道在“统帐结合”的模式下,个人帐户积累资金的投资收益将在很大程度上决定个人的养老金待遇水平,因此这种地区之间在投资环境上的差异就会形成人与人之间新的不平等,从而使养老社会保险制度从促进公平的有效制度安排异化为一种固化既得利益的工作。
因此,无论是出于确保基金安全性的角度,还是从维护社会公平,努力消除地区之间由于基金投资环境差异而造成的养老保险保障水平差异的目的,中央政府都应该切实肩负起有效监管的责任,统一管理养老保险中的个人帐户部分,在确保基金安全的前提下,努力使的全体社会成员公平的分享经济、社会发展成果。
（三）小结
伴随着构建社会主义和谐社会大幕的徐徐开启,社会保障制度的建设也由于其在这实现这一战略目标当中的重要作用而进入了快速发展的黄金时期,为此,我们需要进一步理清中和地方在制度建设中各自应当承担的责任,把两方面的积极性都发挥好,稳妥地消化影响制度健康发展的历史欠账,努力提高基金监管和投资运营水平,为保障民生,促进和谐提供坚强制度保证。
参考文献:
[1]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002
[2][英]贝弗里奇,社会保险研究所译.社会保险与相关服务[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004