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2015年3月，立法法修改，赋予设区的市地方立法权[1]。随后，各设区的市相继获准行使立法权并开始立法。经过几年运行，这一致力于缓解地方治理和发展中制度供给不足难题的立法体制改革实施效果如何？设区的市立法有何特点和规律？立法过程中遇到过哪些困难和问题？这些都有待在实践中加以总结并在理论上予以廓清。本文以《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法全过程为样本，尝试对设区的市立法过程进行分析，找寻地方立法的一些规律，探讨存在的问题及解决方案。
一、立法过程描述
（一）立项。2017年7月，湖南省常德市人大常委会向相关部门、区县（市）人大常委会以及市人大代表征集立法项目建议，共收到建议16件。其中，《常德市户外广告管理条例》《常德市城市建筑垃圾管理条例》等3个立法项目被列为论证项目。8月22日，市人大常委会召开2018年立法项目论证会，相关单位分管法制工作的负责人、部分市人大代表参加了会议。论证会上，项目申报单位负责同志就立法的必要性、可行性以及拟解决的问题进行陈述，其他参会人员发表赞同或反对意见，并陈述理由。会后，市人大常委会党组会议专题听取常委会法工委的论证报告，决定将《常德市城市建筑垃圾管理条例》作为2018年立法项目。9月，常委会党组将立法计划（草案）提请市委审查。审查过程中，有市委常委提出，《常德市城市建筑垃圾管理条例》涉及范围过窄，建议调整范围由城市扩大到城乡，垃圾种类由建筑垃圾扩大至所有生活垃圾。10月，根据市委审查意见，市人大常委会主任会议审议通过2018年立法计划，将《常德市城乡生活垃圾管理条例》列为立法项目。
（二）起草。2017年11月，市政府成立《常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）》立法工作领导小组，由分管副市长担任组长，市政府法制办牵头，城管局、環保局、住建局、农委等相关单位抽调专门人员，组成起草组，常委会法工委派出工作人员提前参与。起草组于2018年1月赴广东云浮市、汕头市和湖北襄阳市等地学习考察，并集中一周时间研讨、起草，形成草案初稿。随后，通过召开座谈会、发函书面征求意见等方式，广泛征求区县（市）、乡镇（街道）、村（居）、市直有关部门的意见，收到意见建议共计600余条。4月，市政府召开常务会议，专题听取市政府法制办关于起草工作的汇报，审议法规草案，形成《常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）》。
（三）审议及修改。2018年4月，市政府向市人大常委会提出《关于提请审议〈常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）〉的议案》。之前，市人大城环委就法规草案进行调研，并向常委会会议作审议结果的报告。4月19日至 20日，市第七届人大常委会第十三次会议进行初次审议。40名常委会组成人员分成两组进行审议，历时半天，先由工作人员宣读法规草案，然后由组成人员围绕立法的必要性、可行性和法规草案的修改进行审议发言。会后，常委会法工委结合常委会组成人员审议发言，组织9个区县（市）人大常委会和10个基层立法联系点，对全市120多个乡镇生活垃圾管理工作情况进行全面调研，并选取城区、湖区、平原、山区四个代表性区域的乡镇，安排工作人员实地观察居民投放生活垃圾习惯，还就垃圾分类、终端处置等问题赴浙江杭州市、金华市和本省长沙市考察。6月11日，市人大法制委召开全体会议，起草组成员和市人大城环委的同志列席。常委会法工委就法规草案修改情况作说明，法制委首先就法规草案的结构进行讨论，然后逐条对条文内容进行审议。6月20日至22日，市第七届人大常委会第十四次会议进行第二次审议，市人大法制委作修改情况的汇报，常委会组成人员就法规草案二次审议稿发表修改意见。会后，常委会法工委会同市编办组织召开立法协调会，对法规草案中涉及相关部门职责的内容进行协商。7月26日，市人大常委会党组就管理体制、经费保障、重要设施建设等重点问题连同法规草案向市委汇报，由市委作出相关决定。常委会法工委综合各方意见，修改后送省人大常委会法工委接受指导。8月24日，市人大法制委再次召开全体会议进行统一审议，并于8月30日在市第七届人大常委会第十五次会议上作审议结果的报告。8月30日至31日，市人大常委会第三次审议。期间，仍有常委会组成人员提出少量修改意见。法制委及时召开全体会议，对法规草案作相应修改。并于会后向主任会议报告，由主任会议研究决定，提请常委会会议表决。
（四）报请省人大常委会审查批准。9月30日，省第十三届人大常委会第六次会议审查批准了该条例。在审议期间，省人大常委会组成人员就法规个别条文提出了修改意见。据此，经市人大常委会主任会议审议，作了相应修改，并明确法规自2019年1月1日起实施。
二、立法过程分析
（一）立项。凡事预则立，不预则废。立法主体或相关部门根据经济社会发展总体规划，结合形势的发展要求，确定和部署今后一段时间内立法工作的目标、措施和要求，这是各个国家立法实践中的惯例。具体而言，通常有短期、中期和长期几种。一般短期为1年，中期2～5年，长期5～10年。其编制程序，大部分由立法机关直接提出，少部分由政府内阁或国家元首提出[2]。我国立法法规定，全国人大常委会法工委负责编制立法规划和拟订年度立法计划，立法规划和立法计划由委员长会议通过。立法规划确定本届人大及其常委会的立法项目，立法计划则确定下一年人大及其常委会的立法项目。为了保证立法的指向性、可预测性，全国人大常委会从1993年即开始编制立法规划和拟订年度立法计划[3]。目前，省以及设区的市人大常委会大都编制了立法计划，但只有部分编制立法规划。实践中有几个问题。
一是设区的市人大常委会是否有必要编制立法规划？赞成的意见认为，编制立法规划有利于相关单位提前准备，开展调研。同时，能有效避免领导人的过度干预导致立法项目的随意增减。反对的意见认为，设区的市一级立法数量相对较少，编制立法规划实际意义不大。我们认为赞成的意见更为可取，且认为立法规划和立法计划的调整必须遵循原有程序。 二是由谁来主导立项？立法法规定，由人大常委会组织协调立法，并发挥主导作用。从实践层面来看，市人大常委会2018年度立法计划编制过程中，常委会法工委向区县（市）人大常委会、相关单位和人大代表发函征求意见，并通过人大网向社会公布，历时两个月左右，共征集立法项目建议13件，其中11件由市政府及其相关部门提供，2件由县级人大常委会提供。造成这种现象的原因，一方面可能因为提出立法项目建议须作出必要性、可行性分析并列出拟解决的问题，个人（包括人大代表）缺乏相应能力;另一方面也可能是市政府及其相关部门作为执法主体，更容易感知行政执法中制度供给的不足，客观上存在增加执法依据的内在偏好。同时，由于设区的市立法事项主要集中在行政法领域，法规实施效果与政府部门的参与和认同密不可分，故而人大常委会在立项上也会更加重视政府及其相关部门的意见。
三是非正式程序及其影响力。常委会法工委通过征求意见，召开论证会，编制立法规划和拟订年度立法计划，提请主任会议通过，这是正式程序。与之并行的，还有一套非正式程序，如立法项目征求市政府主要负责人意见、市人大常委会党组审议，以及最后报请市委常委会审查等。一般而言，市委、市人大常委会党组、市政府主要负责人对立法项目的确定发挥着更大的影响力。本次立项中，我们就依据市委常委会的审查意见，将原定的《常德市城市建筑垃圾管理条例》改为了《常德市城乡生活垃圾管理条例》。
（二）起草。法规草案的起草是立法准备阶段较为重要的环节。设区的市起草法规草案需要解决两个问题。
一是起草主体。从世界范围来看，各国立法中具体承担起草任务的主体并不完全一致。有的国家将法规草案交由政府起草，有的国家由议员或者立法机关起草，有的成立专门的起草小组进行起草[4]。但一般而言，法规的提案主体往往也是起草主体。我国立法法虽然规定了草案的提案主体，但就起草主体的规定尚不明确，实践中法规草案的起草主要有三種形式：（1）由政府组织相关部门实施;（2）由人大相关专门委员会或者常委会工作机构组织实施;（3）委托第三方实施。这三种形式各有优劣：第一种形式突出问题导向，针对性较强，但容易导致部门利益渗透;第二种形式有利于保持起草主体相对中立的地位，但现阶段人大相关专门委员会和常委会工作机构专业人才较为缺乏，承担起草任务往往力不从心;第三种形式借助高校和科研院所的立法资源，起草的法规草案前瞻性较强，但实用性较差。我们认为，综合这三种形式，可能是更好的选择。具体而言，可以由政府牵头起草，组织相关部门具体实施，同时吸纳高校和科研院所专家参与，常委会法工委则派人提前参与起草过程，给予督促和指导。
二是起草法规草案的质量。有一种意见认为，法规草案提请人大常委会审议后，反正还要修改，因此，法规草案质量好坏无关紧要。这是理想主义的主观臆断。立法实践中若法规草案的质量不高，人大常委会审议中需作较大修改，一来必然会增加工作量，二来市政府提请审议的法规草案须由市政府常务会议审议通过，如再作较大修改，势必增大解释和说明的难度。高质量的法规草案，须达到三个标准：（1）不抵触上位法，尤其是不能违法设定行政许可、行政处罚、行政强制;（2）不照抄照搬上位法，需要什么就规定什么，不搞“大而全”;（3）可操作性强，条文内容便于实施，行之有效。
（三）审议。审议是立法的核心环节。各地制定和实施立法程序时，对审议的相关规定虽然参照了立法法，但不尽相同：有的采用“二审制”，有的采用“三审制”;有的规定了每一次审议的范围和内容，有的则对此作了回避或模糊处理。实践中，为提高审议质量，需要解决三个问题。
一是几次审议为妥？审议的终极目标，是找寻一个大家都认同的最优方案。从立法实践来看，法规草案一审后会进行相应修改，二审则针对修改的情况再行审议，第三次审议时，对审议稿提出修改意见的已不太多。因此，三次审议后交付表决是较为稳妥的。二次审议即付表决略显仓促，许多条文的审议还不够充分。三次以上的审议又会出现立法的边际效益递减，甚至使审议发言流于形式。
二是各次审议的范围和内容。有的地方立法条例明确规定了各次审议的范围和内容，这有利于突出审议发言重点，但也束缚了常委会组成人员的思维。例如，有的规定第一次审议时，审议发言主要围绕立法的必要性、可行性;以后各次审议时，主要围绕条文修改。这些规定常被常委会组成人员打破。我们认为，相关规定不宜过细过严，应允许组成人员畅所欲言，即使二审、三审中，仍可以对立法的必要性、可行性发表不同意见，这些都属于常委会组成人员应有的权利。这样做，有利于形成共识。但分组审议的召集人应当对发言内容进行适当引导。
三是完善、规范会前会中会后程序。比如，召开常委会会议前七天，将法规草案文本和参阅资料送至常委会组成人员;第一、二次审议中，分组审议至少安排半天时间，并且将法规案的审议同常委会其他议题分开;对常委会组成人员的发言，尽量予以吸纳，实在不宜的，分别向其作出解释和说明。
（四）专门委员会的审议。专门委员会是“行动中的国会”[5]。纵观世界各国议会，常设委员会大都拥有立法提案权和议案审查权。总的来看，总统制国家常设委员会权力较大（如美国），内阁制国家的常设委员会权力较小（如英国），半总统半议会制的国家常设委员会权力介于上述两者之间（如法国）[6]。我国立法法规定，法制委行使统一审议职能。同时规定，列入常委会会议议程的法规案，由相关的专门委员会进行审议，并提出审议意见。但就如何处理好法制委的统一审议和相关专门委员会的审议之间的关系则语焉不详。一种普遍的认识认为，相关专门委员会应当侧重于对立法的必要性、可行性进行审议，并对法规草案涉及的专业技术方案提出审议意见。但立法的必要性、可行性问题在立项阶段已经基本得到解决，对此再行审议，实际意义不大;对法规草案涉及专业技术方案的内容进行审议时，相关专门委员会专业人才的储备相对政府部门并不占优势，审议意见的权威性不够。从立法实践来看，相关专门委员会的审议意见发挥作用尚不明显，有的地方甚至委托常委会法工委或政府相关部门代为起草。发挥相关专门委员会作用，必须解决好两个问题：一是明晰审议的范围，重点审议法规草案是否与其专业领域所涉及的法律法规相抵触，涉及技术方案是否合理。二是建立相关专门委员会发挥作用的长效机制，如法制委审议法规草案时，相关专门委员会列席会议并提出意见等。 （五）常委会法工委的参谋作用。常委会法工委是为人大常委会履行立法职能提供服务的专门工作机构，从立项、审议、修改，到报请省人大常委会审查批准，再到公布和备案等，均承担着具体职责。立法实践中，常委会法工委要发挥好作用，需解决好三个问题。一是提升能力。常委会法工委的工作人员应当熟悉整个法律体系和立法程序，尤其是对相关上位法要有相当程度的了解。二是保持中立。立法是在矛盾的焦点上砍一刀，必然涉及诸多利益调整，尤其是政府部门往往借立法之机，在法规草案中掺入本部门利益。对此，常委会法工委工作人员要善于发现问题，直面矛盾，坚持合法原则、辅助原则、比例原则，既要给管理部门适当赋权，更要维护好行政相对人的合法权益。三是摆正位置。立法主体是常委会组成人员，常委会法工委始终居于参谋和助手的地位。既要针对立法中发现的问题积极找寻解决方案，又要认真聆听并最大程度吸纳常委会组成人员以及社会各方面的意见和建议，力戒主观臆断。
（六）党的领导。执政党通过法定程序，将其意志转化为全体民众一体遵循的行为规范，这是政党政治的基本规律，古今中外概莫能外。在英、美、德、日等资本主义国家议会，不仅政党设有议会党团，有的议会还设有“党鞭”。如在日本国会中，各个政党均建立了本党的国会党团——国会对策委员会，其职责是在国会召开之前，召集本党国会议员会议，对本党议员进行“统一思想”工作。党员的行为受到党的纪律的约束，党员必须服从本党的决定。如果有党员议员不听从指挥，甚至在表决中采取与本党立场相反的行为，将受到党纪的严厉处分，直至开除出党[7]。我国宪法规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党领导立法，为立法工作把方向、定基调、作决定，是应有之义。但如何实现党领导立法工作的制度化，明晰其具体事权、程序，地方立法实践中尚待规范。我们认为，一是明确市委和市人大常委会党组审议决策的立法事项，包括但不限于立法规划、立法计划，立法中涉及的重大问题，人大及其常委会表决前对法规草案的审查等;二是制定市委、市人大常委会党组决策立法事项的程序;三是发挥好市人大常委会组成人员中中共党员的先锋模范作用。既要发扬民主、充分审议，又要善于集中实现市委、市人大常委会党组决策的意图。
三、涉及制度创新和立法技术的几个具体问题
1.乡镇人民政府能否行使行政处罚权
在制定《常德市城乡生活垃圾管理条例》的过程中，基于城乡生活垃圾管理的现状和需求，我们将农村乡镇政府所在地纳入城镇范围进行管理，并对一些违法行为设定了行政处罚，但大部分乡镇尚无城市管理部门的派出机构和人员。那么，应当由谁对这些违法行为实施行政处罚？行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。也就是说，县级人民政府工作部门是行使行政处罚权的基本单元。为了弥补执法主体数量和覆盖上可能存在的不足，避免因适格行政处罚实施主体的缺乏造成行政管理体制上的障碍，行政处罚法预留了两条解决途径。一是委托执法。行政处罚法第十八条第一款规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。但受委托组织的范围仅限于“依法成立的管理公共事务的事业组织”。二是授权执法。第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。“具有管理公共事务职能的组织”究竟属于何种性质，存在不同观点，一种观点认为，参照行政处罚法第十九条关于受委托组织的规定，应为具有相应条件的“事业组织”，不包括行政机关。另一种观点认为，“具有管理公共事务职能的组织”应当作扩大解释，包括行政机关。我们认为，行政处罚法已实施多年，对“具有管理公共事务职能的组织”适当作扩大解释符合客观目的解释规则，也更加有利于解决当下实际问题。其理由有二，一是现实需要。乡镇人民政府作为我国行政体制中最基层的行政执法组织，承担着大量综合性行政工作。没有行政处罚权，不仅乡镇政府职能会虚化、弱化，而且容易造成执法“盲区”。二是不抵触行政处罚法。行政处罚法之所以采取“具有管理公共事务职能的组织”的表述，正是为了与第十九条“依法成立的管理公共事务的事业组织”的表述作出区分。因此，显然不能将二者划等号。此外，从“举輕以明重”的角度理解，既然事业组织可以依授权成为适格的行政处罚实施主体，那么规范程度更高的行政机关依照法规授权行使行政处罚权，更是适宜的。据此，我们在《常德市城乡生活垃圾管理条例》第五十二条规定，城市管理部门未派驻执法机构或者执法人员的乡镇辖区内，由乡镇人民政府对本条例规定的违法行为实施行政处罚。
2.立法能否就具体事务作出规定
传统理论认为，立法是由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动特定规范的活动，主要涉及抽象规范，不涉及具体事务。在《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法过程中，常委会组成人员就这一问题产生了较大的分歧和争议，其分歧和争议主要集中在二次审议稿的第十五条、第十七条上。相关条款在一次审议稿的基础上做了重大调整，第十五条第一款规定，城市管理部门应当会同有关部门，自本条例施行之日起六个月内，组织编制城乡生活垃圾治理专项规划，报市人民政府批准，向社会公布，并组织实施。第十七条第二款规定，市人民政府和有关县级人民政府应当自本条例施行之日起二年内，新建市级餐厨垃圾处理中心和桃源县、汉寿县垃圾焚烧发电厂，扩建澧县垃圾焚烧发电厂。之所以作出这一调整，是部分常委会组成人员认为，城乡生活垃圾治理专项规划的制定和重要垃圾处理设施的建设是法规实施必不可少的先决条件。但在二次审议时，有的常委会组成人员反对这样规定，认为垃圾处理设施什么时候建成、在哪里建设，行政机关最了解实际情况，最有发言权，在地方性法规中对此作出规定，既侵犯了行政权，又可能因最终不能达成预设目标而损害立法的权威。我们认为，基于重要性原则，人大对具体事务作出决定，没有侵犯行政权，但规定太具体，确实有可能导致政府在实践中缺乏必要的灵活性。因此，参照立法法第六十二条关于“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出”的规定，我们对此作了折衷处理，第十五条没有变化，第十七条则修改为：市和县（市、区）人民政府应当自本条例施行之日起三年内，根据生活垃圾处置需求，建成餐厨垃圾处理中心和垃圾焚烧发电厂。 3.关于行政处罚法第十一条的理解和适用
行政处罚法第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。各地对这一条文的理解尚无一致认识，主要涉及三个问题。
一是上位法规定为违法行为，但没有设定处罚的，地方性法规能否设定行政处罚？
二是上位法规定了行政处罚的种类，但没有规定处罚的幅度的，地方性法规如何规定？
三是上位法未规定为违法的行为，地方性法规能否设定禁止性行为，并对违反禁止性规定的行为设定行政处罚？
我们认为，上位法规定为违法行为，但没有设定处罚的，地方性法规不能设定。上位法规定了行政处罚的种类，但没有规定处罚幅度的，地方性法规可以在其权限内对上位法的规定加以具体化，但其设定的处罚幅度应与禁止性行为的情节及危害程度相当。我们在《常德市城乡生活垃圾管理条例》中，就根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条的内容进行了具体化。
上位法未规定为违法的行为应当如何处理？一种意见认为，上位法没有设定为违法行为的，一律不得设定处罚。理由是上位法立法过程中，已经就这一范围内的各种行为进行了评价和权衡，未列为违法行为，意味着这一行为的危害程度尚未达到需要加以处罚的程度，因此，作为下位法的地方性法规也不得加以处罚。另一种意见认为，上位法尚未规定为违法行为，地方性法规可以根据需要作禁止性规定，并对违反禁止性规定的行为设定行政处罚。理由是若不允许地方性法规设定，则地方性法规与规范性文件的制定权限几乎等同，地方立法的功能必然大打折扣。我们认为，对执行性立法中，上位法要求地方性法规作出相关规定的，如广告法第四十一条、固体废物污染环境防治法第四十九条，应当允许地方性法规根据实际需要作出具体规定，并对违反规定的行为人给予行政处罚。对地方自主性立法和实验性立法，因无上位法依据，更应当允许地方性法规作出相应规定。
4.责令改正的法律性质及其应用
行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。基于这一规定，“责令改正”成为立法中常见的术语。其具体含义是停止违法行为并恢复原状。对其法律性质，法学界主要有四种不同的观点。一是“行政处罚”说。认为责令改正是一种行政处罚。对于权利受损害者来说，救济罚是救济措施，对违法者却是惩罚措施[8]。有学者认为，责令改正属于行政处罚中的“申诫罚”，理由是改正行为虽不具有惩戒性，但加上“责令”二字，即附加了对相对人的非难性和谴责性[9]。二是“行政强制”说。有学者认为，责令改正作为及时控制和制止违法状态继续扩大而采取的措施，符合行政强制的固有性质[10]。三是“行政命令”说。有的学者认为，“责令改正”是实现行政处罚补救性功能的具体手段，是行政机关依照职权要求违法行为人停止并纠正违法行为的一种行政命令[11]。四是“性质混同”说。该说认为，“责令改正”视其出现的具体语境不同，既可能是行政处罚的附带结果，也可能是行政处罚或行政强制[12]。
我们认为，从立法实践的视角，把“责令改正”视为行政命令更为适宜，理由有三。其一，从适用目的来看，适用“责令改正”的目的是要求相对人履行其原本应当履行的具体义务，从而使其恢复届已遭受破坏的行政管理秩序。而行政处罚的目的则是通过对行政相对人科以额外的不利后果，来制止未来破坏行政管理秩序的行为。因此，“责令改正”应当不同于行政处罚。其二，从独立性的角度来看，“责令改正”在立法中可以独立适用，即考虑到某一违法行为危害程度不大，适用“责令改正”即可完整回复其造成的损害，不必同时作出其他处置。而行政强制措施在多数情况下仅作为一种中间行为，其目的是提供一种强制性手段，以确保另一具体行政目的的实现。因此，“责令改正”也不同于行政强制措施。其三，依照学界通说，行政命令是指行政机关依法或依职权作出，要求相对人为一定作为或者不作为的意思表示行为，违反行政命令可以引起行政机关进一步的行政处罚，或者行政强制执行。由此判断，“责令改正”在内涵和外延上更接近于行政命令。
“责令改正”在设定法律责任中具有独特优势。首先，“责令改正”性质“温和”。“责令改正”的目的有二，一是停止正在進行的违法行为，二是回复违法行为所导致的损害。二者均不超出行政相对人违反行为所造成损失的范畴，不具备惩罚性。其次，“责令改正”适用灵活。“责令改正”既不具备惩罚性，又不具备直接强制力，因此在立法实践中受到的限制较少，应用上较为自由。不仅如此，“责令改正”还有手段多样的特点，既可以附加运用，又可以独立使用，针对性很强。正因如此，“责令改正”在地方立法实践中得到了广泛的应用。《常德市城乡生活垃圾管理条例》法律责任中就在多处设定了“责令改正”。
注释：
[1]设区的市的立法包括市人大及其常委会制定地方性法规和市人民政府制定地方政府规章。本文仅指市人大常委会制定地方性法规。
[2][6]田穗生等：《中外代议制度比较》，商务印书馆2005年版，第237～239、130页。
[3]朱宁宁：《从“立法计划”到“立法工作计划”》，载《法制日报》2016年5月17日。
[4]曹海晶：《中外立法制度比较》，商务印书馆2004年版，第214～216页。
[5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第243页。
[7]梁琴、钟德涛：《中外政党制度比较》，商务印书馆2014年版，第161～162页。
[8]江必新等：《行政程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版，第214～215页。
[9]冯军：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第119页。
[10]刘依桐：《“责令改正”及其相关行政决定的性质认定》，载《东南大学学报（ 哲学社会科学版）》2017年12月第19卷增刊，第14页。
[11]莫游：《责令改正的适用与执行》，载《中国国土资源报》2009年7月19日，第8版。
[12]李孝猛：《责令改正的法律属性及其适用》，载《法学》2005年第2期，第55页。
（作者单位：湖南省常德市人大法制委。本文系常德市人大法制委〔常委会法工委〕承担的常德市社科联重大委托项目课题）
一、立法过程描述
（一）立项。2017年7月，湖南省常德市人大常委会向相关部门、区县（市）人大常委会以及市人大代表征集立法项目建议，共收到建议16件。其中，《常德市户外广告管理条例》《常德市城市建筑垃圾管理条例》等3个立法项目被列为论证项目。8月22日，市人大常委会召开2018年立法项目论证会，相关单位分管法制工作的负责人、部分市人大代表参加了会议。论证会上，项目申报单位负责同志就立法的必要性、可行性以及拟解决的问题进行陈述，其他参会人员发表赞同或反对意见，并陈述理由。会后，市人大常委会党组会议专题听取常委会法工委的论证报告，决定将《常德市城市建筑垃圾管理条例》作为2018年立法项目。9月，常委会党组将立法计划（草案）提请市委审查。审查过程中，有市委常委提出，《常德市城市建筑垃圾管理条例》涉及范围过窄，建议调整范围由城市扩大到城乡，垃圾种类由建筑垃圾扩大至所有生活垃圾。10月，根据市委审查意见，市人大常委会主任会议审议通过2018年立法计划，将《常德市城乡生活垃圾管理条例》列为立法项目。
（二）起草。2017年11月，市政府成立《常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）》立法工作领导小组，由分管副市长担任组长，市政府法制办牵头，城管局、環保局、住建局、农委等相关单位抽调专门人员，组成起草组，常委会法工委派出工作人员提前参与。起草组于2018年1月赴广东云浮市、汕头市和湖北襄阳市等地学习考察，并集中一周时间研讨、起草，形成草案初稿。随后，通过召开座谈会、发函书面征求意见等方式，广泛征求区县（市）、乡镇（街道）、村（居）、市直有关部门的意见，收到意见建议共计600余条。4月，市政府召开常务会议，专题听取市政府法制办关于起草工作的汇报，审议法规草案，形成《常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）》。
（三）审议及修改。2018年4月，市政府向市人大常委会提出《关于提请审议〈常德市城乡生活垃圾管理条例（草案）〉的议案》。之前，市人大城环委就法规草案进行调研，并向常委会会议作审议结果的报告。4月19日至 20日，市第七届人大常委会第十三次会议进行初次审议。40名常委会组成人员分成两组进行审议，历时半天，先由工作人员宣读法规草案，然后由组成人员围绕立法的必要性、可行性和法规草案的修改进行审议发言。会后，常委会法工委结合常委会组成人员审议发言，组织9个区县（市）人大常委会和10个基层立法联系点，对全市120多个乡镇生活垃圾管理工作情况进行全面调研，并选取城区、湖区、平原、山区四个代表性区域的乡镇，安排工作人员实地观察居民投放生活垃圾习惯，还就垃圾分类、终端处置等问题赴浙江杭州市、金华市和本省长沙市考察。6月11日，市人大法制委召开全体会议，起草组成员和市人大城环委的同志列席。常委会法工委就法规草案修改情况作说明，法制委首先就法规草案的结构进行讨论，然后逐条对条文内容进行审议。6月20日至22日，市第七届人大常委会第十四次会议进行第二次审议，市人大法制委作修改情况的汇报，常委会组成人员就法规草案二次审议稿发表修改意见。会后，常委会法工委会同市编办组织召开立法协调会，对法规草案中涉及相关部门职责的内容进行协商。7月26日，市人大常委会党组就管理体制、经费保障、重要设施建设等重点问题连同法规草案向市委汇报，由市委作出相关决定。常委会法工委综合各方意见，修改后送省人大常委会法工委接受指导。8月24日，市人大法制委再次召开全体会议进行统一审议，并于8月30日在市第七届人大常委会第十五次会议上作审议结果的报告。8月30日至31日，市人大常委会第三次审议。期间，仍有常委会组成人员提出少量修改意见。法制委及时召开全体会议，对法规草案作相应修改。并于会后向主任会议报告，由主任会议研究决定，提请常委会会议表决。
（四）报请省人大常委会审查批准。9月30日，省第十三届人大常委会第六次会议审查批准了该条例。在审议期间，省人大常委会组成人员就法规个别条文提出了修改意见。据此，经市人大常委会主任会议审议，作了相应修改，并明确法规自2019年1月1日起实施。
二、立法过程分析
（一）立项。凡事预则立，不预则废。立法主体或相关部门根据经济社会发展总体规划，结合形势的发展要求，确定和部署今后一段时间内立法工作的目标、措施和要求，这是各个国家立法实践中的惯例。具体而言，通常有短期、中期和长期几种。一般短期为1年，中期2～5年，长期5～10年。其编制程序，大部分由立法机关直接提出，少部分由政府内阁或国家元首提出[2]。我国立法法规定，全国人大常委会法工委负责编制立法规划和拟订年度立法计划，立法规划和立法计划由委员长会议通过。立法规划确定本届人大及其常委会的立法项目，立法计划则确定下一年人大及其常委会的立法项目。为了保证立法的指向性、可预测性，全国人大常委会从1993年即开始编制立法规划和拟订年度立法计划[3]。目前，省以及设区的市人大常委会大都编制了立法计划，但只有部分编制立法规划。实践中有几个问题。
一是设区的市人大常委会是否有必要编制立法规划？赞成的意见认为，编制立法规划有利于相关单位提前准备，开展调研。同时，能有效避免领导人的过度干预导致立法项目的随意增减。反对的意见认为，设区的市一级立法数量相对较少，编制立法规划实际意义不大。我们认为赞成的意见更为可取，且认为立法规划和立法计划的调整必须遵循原有程序。 二是由谁来主导立项？立法法规定，由人大常委会组织协调立法，并发挥主导作用。从实践层面来看，市人大常委会2018年度立法计划编制过程中，常委会法工委向区县（市）人大常委会、相关单位和人大代表发函征求意见，并通过人大网向社会公布，历时两个月左右，共征集立法项目建议13件，其中11件由市政府及其相关部门提供，2件由县级人大常委会提供。造成这种现象的原因，一方面可能因为提出立法项目建议须作出必要性、可行性分析并列出拟解决的问题，个人（包括人大代表）缺乏相应能力;另一方面也可能是市政府及其相关部门作为执法主体，更容易感知行政执法中制度供给的不足，客观上存在增加执法依据的内在偏好。同时，由于设区的市立法事项主要集中在行政法领域，法规实施效果与政府部门的参与和认同密不可分，故而人大常委会在立项上也会更加重视政府及其相关部门的意见。
三是非正式程序及其影响力。常委会法工委通过征求意见，召开论证会，编制立法规划和拟订年度立法计划，提请主任会议通过，这是正式程序。与之并行的，还有一套非正式程序，如立法项目征求市政府主要负责人意见、市人大常委会党组审议，以及最后报请市委常委会审查等。一般而言，市委、市人大常委会党组、市政府主要负责人对立法项目的确定发挥着更大的影响力。本次立项中，我们就依据市委常委会的审查意见，将原定的《常德市城市建筑垃圾管理条例》改为了《常德市城乡生活垃圾管理条例》。
（二）起草。法规草案的起草是立法准备阶段较为重要的环节。设区的市起草法规草案需要解决两个问题。
一是起草主体。从世界范围来看，各国立法中具体承担起草任务的主体并不完全一致。有的国家将法规草案交由政府起草，有的国家由议员或者立法机关起草，有的成立专门的起草小组进行起草[4]。但一般而言，法规的提案主体往往也是起草主体。我国立法法虽然规定了草案的提案主体，但就起草主体的规定尚不明确，实践中法规草案的起草主要有三種形式：（1）由政府组织相关部门实施;（2）由人大相关专门委员会或者常委会工作机构组织实施;（3）委托第三方实施。这三种形式各有优劣：第一种形式突出问题导向，针对性较强，但容易导致部门利益渗透;第二种形式有利于保持起草主体相对中立的地位，但现阶段人大相关专门委员会和常委会工作机构专业人才较为缺乏，承担起草任务往往力不从心;第三种形式借助高校和科研院所的立法资源，起草的法规草案前瞻性较强，但实用性较差。我们认为，综合这三种形式，可能是更好的选择。具体而言，可以由政府牵头起草，组织相关部门具体实施，同时吸纳高校和科研院所专家参与，常委会法工委则派人提前参与起草过程，给予督促和指导。
二是起草法规草案的质量。有一种意见认为，法规草案提请人大常委会审议后，反正还要修改，因此，法规草案质量好坏无关紧要。这是理想主义的主观臆断。立法实践中若法规草案的质量不高，人大常委会审议中需作较大修改，一来必然会增加工作量，二来市政府提请审议的法规草案须由市政府常务会议审议通过，如再作较大修改，势必增大解释和说明的难度。高质量的法规草案，须达到三个标准：（1）不抵触上位法，尤其是不能违法设定行政许可、行政处罚、行政强制;（2）不照抄照搬上位法，需要什么就规定什么，不搞“大而全”;（3）可操作性强，条文内容便于实施，行之有效。
（三）审议。审议是立法的核心环节。各地制定和实施立法程序时，对审议的相关规定虽然参照了立法法，但不尽相同：有的采用“二审制”，有的采用“三审制”;有的规定了每一次审议的范围和内容，有的则对此作了回避或模糊处理。实践中，为提高审议质量，需要解决三个问题。
一是几次审议为妥？审议的终极目标，是找寻一个大家都认同的最优方案。从立法实践来看，法规草案一审后会进行相应修改，二审则针对修改的情况再行审议，第三次审议时，对审议稿提出修改意见的已不太多。因此，三次审议后交付表决是较为稳妥的。二次审议即付表决略显仓促，许多条文的审议还不够充分。三次以上的审议又会出现立法的边际效益递减，甚至使审议发言流于形式。
二是各次审议的范围和内容。有的地方立法条例明确规定了各次审议的范围和内容，这有利于突出审议发言重点，但也束缚了常委会组成人员的思维。例如，有的规定第一次审议时，审议发言主要围绕立法的必要性、可行性;以后各次审议时，主要围绕条文修改。这些规定常被常委会组成人员打破。我们认为，相关规定不宜过细过严，应允许组成人员畅所欲言，即使二审、三审中，仍可以对立法的必要性、可行性发表不同意见，这些都属于常委会组成人员应有的权利。这样做，有利于形成共识。但分组审议的召集人应当对发言内容进行适当引导。
三是完善、规范会前会中会后程序。比如，召开常委会会议前七天，将法规草案文本和参阅资料送至常委会组成人员;第一、二次审议中，分组审议至少安排半天时间，并且将法规案的审议同常委会其他议题分开;对常委会组成人员的发言，尽量予以吸纳，实在不宜的，分别向其作出解释和说明。
（四）专门委员会的审议。专门委员会是“行动中的国会”[5]。纵观世界各国议会，常设委员会大都拥有立法提案权和议案审查权。总的来看，总统制国家常设委员会权力较大（如美国），内阁制国家的常设委员会权力较小（如英国），半总统半议会制的国家常设委员会权力介于上述两者之间（如法国）[6]。我国立法法规定，法制委行使统一审议职能。同时规定，列入常委会会议议程的法规案，由相关的专门委员会进行审议，并提出审议意见。但就如何处理好法制委的统一审议和相关专门委员会的审议之间的关系则语焉不详。一种普遍的认识认为，相关专门委员会应当侧重于对立法的必要性、可行性进行审议，并对法规草案涉及的专业技术方案提出审议意见。但立法的必要性、可行性问题在立项阶段已经基本得到解决，对此再行审议，实际意义不大;对法规草案涉及专业技术方案的内容进行审议时，相关专门委员会专业人才的储备相对政府部门并不占优势，审议意见的权威性不够。从立法实践来看，相关专门委员会的审议意见发挥作用尚不明显，有的地方甚至委托常委会法工委或政府相关部门代为起草。发挥相关专门委员会作用，必须解决好两个问题：一是明晰审议的范围，重点审议法规草案是否与其专业领域所涉及的法律法规相抵触，涉及技术方案是否合理。二是建立相关专门委员会发挥作用的长效机制，如法制委审议法规草案时，相关专门委员会列席会议并提出意见等。 （五）常委会法工委的参谋作用。常委会法工委是为人大常委会履行立法职能提供服务的专门工作机构，从立项、审议、修改，到报请省人大常委会审查批准，再到公布和备案等，均承担着具体职责。立法实践中，常委会法工委要发挥好作用，需解决好三个问题。一是提升能力。常委会法工委的工作人员应当熟悉整个法律体系和立法程序，尤其是对相关上位法要有相当程度的了解。二是保持中立。立法是在矛盾的焦点上砍一刀，必然涉及诸多利益调整，尤其是政府部门往往借立法之机，在法规草案中掺入本部门利益。对此，常委会法工委工作人员要善于发现问题，直面矛盾，坚持合法原则、辅助原则、比例原则，既要给管理部门适当赋权，更要维护好行政相对人的合法权益。三是摆正位置。立法主体是常委会组成人员，常委会法工委始终居于参谋和助手的地位。既要针对立法中发现的问题积极找寻解决方案，又要认真聆听并最大程度吸纳常委会组成人员以及社会各方面的意见和建议，力戒主观臆断。
（六）党的领导。执政党通过法定程序，将其意志转化为全体民众一体遵循的行为规范，这是政党政治的基本规律，古今中外概莫能外。在英、美、德、日等资本主义国家议会，不仅政党设有议会党团，有的议会还设有“党鞭”。如在日本国会中，各个政党均建立了本党的国会党团——国会对策委员会，其职责是在国会召开之前，召集本党国会议员会议，对本党议员进行“统一思想”工作。党员的行为受到党的纪律的约束，党员必须服从本党的决定。如果有党员议员不听从指挥，甚至在表决中采取与本党立场相反的行为，将受到党纪的严厉处分，直至开除出党[7]。我国宪法规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党领导立法，为立法工作把方向、定基调、作决定，是应有之义。但如何实现党领导立法工作的制度化，明晰其具体事权、程序，地方立法实践中尚待规范。我们认为，一是明确市委和市人大常委会党组审议决策的立法事项，包括但不限于立法规划、立法计划，立法中涉及的重大问题，人大及其常委会表决前对法规草案的审查等;二是制定市委、市人大常委会党组决策立法事项的程序;三是发挥好市人大常委会组成人员中中共党员的先锋模范作用。既要发扬民主、充分审议，又要善于集中实现市委、市人大常委会党组决策的意图。
三、涉及制度创新和立法技术的几个具体问题
1.乡镇人民政府能否行使行政处罚权
在制定《常德市城乡生活垃圾管理条例》的过程中，基于城乡生活垃圾管理的现状和需求，我们将农村乡镇政府所在地纳入城镇范围进行管理，并对一些违法行为设定了行政处罚，但大部分乡镇尚无城市管理部门的派出机构和人员。那么，应当由谁对这些违法行为实施行政处罚？行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。也就是说，县级人民政府工作部门是行使行政处罚权的基本单元。为了弥补执法主体数量和覆盖上可能存在的不足，避免因适格行政处罚实施主体的缺乏造成行政管理体制上的障碍，行政处罚法预留了两条解决途径。一是委托执法。行政处罚法第十八条第一款规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。但受委托组织的范围仅限于“依法成立的管理公共事务的事业组织”。二是授权执法。第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。“具有管理公共事务职能的组织”究竟属于何种性质，存在不同观点，一种观点认为，参照行政处罚法第十九条关于受委托组织的规定，应为具有相应条件的“事业组织”，不包括行政机关。另一种观点认为，“具有管理公共事务职能的组织”应当作扩大解释，包括行政机关。我们认为，行政处罚法已实施多年，对“具有管理公共事务职能的组织”适当作扩大解释符合客观目的解释规则，也更加有利于解决当下实际问题。其理由有二，一是现实需要。乡镇人民政府作为我国行政体制中最基层的行政执法组织，承担着大量综合性行政工作。没有行政处罚权，不仅乡镇政府职能会虚化、弱化，而且容易造成执法“盲区”。二是不抵触行政处罚法。行政处罚法之所以采取“具有管理公共事务职能的组织”的表述，正是为了与第十九条“依法成立的管理公共事务的事业组织”的表述作出区分。因此，显然不能将二者划等号。此外，从“举輕以明重”的角度理解，既然事业组织可以依授权成为适格的行政处罚实施主体，那么规范程度更高的行政机关依照法规授权行使行政处罚权，更是适宜的。据此，我们在《常德市城乡生活垃圾管理条例》第五十二条规定，城市管理部门未派驻执法机构或者执法人员的乡镇辖区内，由乡镇人民政府对本条例规定的违法行为实施行政处罚。
2.立法能否就具体事务作出规定
传统理论认为，立法是由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动特定规范的活动，主要涉及抽象规范，不涉及具体事务。在《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法过程中，常委会组成人员就这一问题产生了较大的分歧和争议，其分歧和争议主要集中在二次审议稿的第十五条、第十七条上。相关条款在一次审议稿的基础上做了重大调整，第十五条第一款规定，城市管理部门应当会同有关部门，自本条例施行之日起六个月内，组织编制城乡生活垃圾治理专项规划，报市人民政府批准，向社会公布，并组织实施。第十七条第二款规定，市人民政府和有关县级人民政府应当自本条例施行之日起二年内，新建市级餐厨垃圾处理中心和桃源县、汉寿县垃圾焚烧发电厂，扩建澧县垃圾焚烧发电厂。之所以作出这一调整，是部分常委会组成人员认为，城乡生活垃圾治理专项规划的制定和重要垃圾处理设施的建设是法规实施必不可少的先决条件。但在二次审议时，有的常委会组成人员反对这样规定，认为垃圾处理设施什么时候建成、在哪里建设，行政机关最了解实际情况，最有发言权，在地方性法规中对此作出规定，既侵犯了行政权，又可能因最终不能达成预设目标而损害立法的权威。我们认为，基于重要性原则，人大对具体事务作出决定，没有侵犯行政权，但规定太具体，确实有可能导致政府在实践中缺乏必要的灵活性。因此，参照立法法第六十二条关于“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出”的规定，我们对此作了折衷处理，第十五条没有变化，第十七条则修改为：市和县（市、区）人民政府应当自本条例施行之日起三年内，根据生活垃圾处置需求，建成餐厨垃圾处理中心和垃圾焚烧发电厂。 3.关于行政处罚法第十一条的理解和适用
行政处罚法第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。各地对这一条文的理解尚无一致认识，主要涉及三个问题。
一是上位法规定为违法行为，但没有设定处罚的，地方性法规能否设定行政处罚？
二是上位法规定了行政处罚的种类，但没有规定处罚的幅度的，地方性法规如何规定？
三是上位法未规定为违法的行为，地方性法规能否设定禁止性行为，并对违反禁止性规定的行为设定行政处罚？
我们认为，上位法规定为违法行为，但没有设定处罚的，地方性法规不能设定。上位法规定了行政处罚的种类，但没有规定处罚幅度的，地方性法规可以在其权限内对上位法的规定加以具体化，但其设定的处罚幅度应与禁止性行为的情节及危害程度相当。我们在《常德市城乡生活垃圾管理条例》中，就根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条的内容进行了具体化。
上位法未规定为违法的行为应当如何处理？一种意见认为，上位法没有设定为违法行为的，一律不得设定处罚。理由是上位法立法过程中，已经就这一范围内的各种行为进行了评价和权衡，未列为违法行为，意味着这一行为的危害程度尚未达到需要加以处罚的程度，因此，作为下位法的地方性法规也不得加以处罚。另一种意见认为，上位法尚未规定为违法行为，地方性法规可以根据需要作禁止性规定，并对违反禁止性规定的行为设定行政处罚。理由是若不允许地方性法规设定，则地方性法规与规范性文件的制定权限几乎等同，地方立法的功能必然大打折扣。我们认为，对执行性立法中，上位法要求地方性法规作出相关规定的，如广告法第四十一条、固体废物污染环境防治法第四十九条，应当允许地方性法规根据实际需要作出具体规定，并对违反规定的行为人给予行政处罚。对地方自主性立法和实验性立法，因无上位法依据，更应当允许地方性法规作出相应规定。
4.责令改正的法律性质及其应用
行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。基于这一规定，“责令改正”成为立法中常见的术语。其具体含义是停止违法行为并恢复原状。对其法律性质，法学界主要有四种不同的观点。一是“行政处罚”说。认为责令改正是一种行政处罚。对于权利受损害者来说，救济罚是救济措施，对违法者却是惩罚措施[8]。有学者认为，责令改正属于行政处罚中的“申诫罚”，理由是改正行为虽不具有惩戒性，但加上“责令”二字，即附加了对相对人的非难性和谴责性[9]。二是“行政强制”说。有学者认为，责令改正作为及时控制和制止违法状态继续扩大而采取的措施，符合行政强制的固有性质[10]。三是“行政命令”说。有的学者认为，“责令改正”是实现行政处罚补救性功能的具体手段，是行政机关依照职权要求违法行为人停止并纠正违法行为的一种行政命令[11]。四是“性质混同”说。该说认为，“责令改正”视其出现的具体语境不同，既可能是行政处罚的附带结果，也可能是行政处罚或行政强制[12]。
我们认为，从立法实践的视角，把“责令改正”视为行政命令更为适宜，理由有三。其一，从适用目的来看，适用“责令改正”的目的是要求相对人履行其原本应当履行的具体义务，从而使其恢复届已遭受破坏的行政管理秩序。而行政处罚的目的则是通过对行政相对人科以额外的不利后果，来制止未来破坏行政管理秩序的行为。因此，“责令改正”应当不同于行政处罚。其二，从独立性的角度来看，“责令改正”在立法中可以独立适用，即考虑到某一违法行为危害程度不大，适用“责令改正”即可完整回复其造成的损害，不必同时作出其他处置。而行政强制措施在多数情况下仅作为一种中间行为，其目的是提供一种强制性手段，以确保另一具体行政目的的实现。因此，“责令改正”也不同于行政强制措施。其三，依照学界通说，行政命令是指行政机关依法或依职权作出，要求相对人为一定作为或者不作为的意思表示行为，违反行政命令可以引起行政机关进一步的行政处罚，或者行政强制执行。由此判断，“责令改正”在内涵和外延上更接近于行政命令。
“责令改正”在设定法律责任中具有独特优势。首先，“责令改正”性质“温和”。“责令改正”的目的有二，一是停止正在進行的违法行为，二是回复违法行为所导致的损害。二者均不超出行政相对人违反行为所造成损失的范畴，不具备惩罚性。其次，“责令改正”适用灵活。“责令改正”既不具备惩罚性，又不具备直接强制力，因此在立法实践中受到的限制较少，应用上较为自由。不仅如此，“责令改正”还有手段多样的特点，既可以附加运用，又可以独立使用，针对性很强。正因如此，“责令改正”在地方立法实践中得到了广泛的应用。《常德市城乡生活垃圾管理条例》法律责任中就在多处设定了“责令改正”。
注释：
[1]设区的市的立法包括市人大及其常委会制定地方性法规和市人民政府制定地方政府规章。本文仅指市人大常委会制定地方性法规。
[2][6]田穗生等：《中外代议制度比较》，商务印书馆2005年版，第237～239、130页。
[3]朱宁宁：《从“立法计划”到“立法工作计划”》，载《法制日报》2016年5月17日。
[4]曹海晶：《中外立法制度比较》，商务印书馆2004年版，第214～216页。
[5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第243页。
[7]梁琴、钟德涛：《中外政党制度比较》，商务印书馆2014年版，第161～162页。
[8]江必新等：《行政程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版，第214～215页。
[9]冯军：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第119页。
[10]刘依桐：《“责令改正”及其相关行政决定的性质认定》，载《东南大学学报（ 哲学社会科学版）》2017年12月第19卷增刊，第14页。
[11]莫游：《责令改正的适用与执行》，载《中国国土资源报》2009年7月19日，第8版。
[12]李孝猛：《责令改正的法律属性及其适用》，载《法学》2005年第2期，第55页。
（作者单位：湖南省常德市人大法制委。本文系常德市人大法制委〔常委会法工委〕承担的常德市社科联重大委托项目课题）