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〔摘要〕城镇化本质上是资源要素向城镇聚集的过程。传统的城镇化是在制度安排并不充分的背景下快速推进的，对土地和劳动力等资源价格的人为压制，损害了农民融入城镇的经济基础，而压低成本资源要素助长了城市的粗放发展和资源的过度透支；地方政府对资源的错配加剧了土地城镇化与人口城镇化的背离，这是影响我国城镇化质量的重要原因。随着城镇化高成本时代的快速降临，政府开支的刚性增长和土地收益的日益递减凸显地方“财困”，成为制约城市可持续发展的最大瓶颈。因此，如何应对高成本的挑战是当前我国新型城镇化亟待解决的重要课题。
〔关键词〕城镇化成本；土地财政；制度变迁；政府转型
〔中图分类号〕F299.21〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）01-0105-06
一、问题的提出
低成本、高速度是我国传统城镇化的鲜明特征。我国城镇化速度之快堪称全球之最，1978年城镇化率仅为18%左右，2011年就已超过50%，平均每年递增一个百分点以上，换言之，我们只用了30年左右的时间就走完了西方国家花了上百年才完成的路程。而高速度的动力主要来自于资源消耗的低成本，如政府以极低的代价从农民手中强制征地，转手以市场竞拍方式获取巨额差价；企业以极低的工资获取廉价劳动力，大大提升了“中国制造”在国际市场上的价格竞争优势。除开资源要素的低廉价格外，城镇化的低成本也与某些公共领域的投入不足有很大关系，如市政基础设施因欠账太多而难堪重任，又如农民工的劳动成本仅按“剩余劳动力”定价，为财政“节省”了住房、社会保障等工资外的巨额开支。由此可见，我国城镇化的突飞猛进一方面得益于土地红利和人口红利的集中释放，另一方面也与公共服务不到位减轻财政负担有关。
低成本大大激发了地方政府固定资产投资和城市新区开发的热情。对12个省会城市的调查显示，平均一个城市要建4.6个新城新区；而在144个地级城市中，平均每个规划建设约1.5个新城新区。〔1〕政府性投资对GDP增长和城市规模扩张具有立竿见影之效，然而盲目兴建开发区和商务区加剧了耕地滥占滥用现象，致使城市人口密度随着城市规模的快速扩张不升反降，土地投机恶炒现象愈演愈烈。资源要素的过度透支，加快了我国土地红利和人口红利的枯竭：如一些沿海城市的地方政府正面临无地可卖的窘境，又如从长三角和珠三角地区向全国蔓延的“民工荒”折射出农民工在城市生存环境的恶化，收入的不平等和社保体制不完善使其难以在城市立足。
显而易见，低成本城镇化并不具备可持续性，反而掩盖了低效率的资源消耗的弊端，压抑了城市集约发展的内生动能。此外城市基础设施和公共产品供给的长期欠账势必积淀和激化社会矛盾，损害城市健康发展的根基。随着资源稀缺硬约束和财政支出刚性增长的双重压力不断增大，城镇化的高成本时代渐行渐近，“财困”与“钱紧”的常态化使地方政府面临严峻挑战。因此，在高成本背景下如何实现城镇可持续发展成为城镇化进程中迫切需要研究的课题。
二、低成本城镇化：制度缺陷与隐性成本 （一）低成本城镇化的制度环境
制度是事关权力运作的程序、规则和框架，制度安排的缺陷必然导致行政权力的错位和异化，使政府职能发生扭曲和变异。中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文认为，我们在推进城镇化的过程当中，利用了体制中的某些缺陷，所以形成了一种低成本推进城镇化的这样一种格局，正是这一种低成本才使得速度大大加快。〔2〕换言之，制度缺陷助长了地方政府 “取”多于“予”甚至只“取”不“予”的行为，使城市提前享受到了土地红利与人口红利的好处，而在城镇化的成本支付方面却严重滞后。
1.土地制度的垄断性加速土地红利的透支。一是土地批租制“寅吃卯粮”。即本届政府一次性收取未来几十年的土地出让金，其本质是透支未来的土地红利。土地出让制度的缺陷纵容了现任政府疯狂卖地的行为，如大连2010年的“卖地钱”达到1157.75亿元，相当于其财政收入的231.2%。〔3〕而北京市2013年仅前8个月的土地出让收入高达1036.9亿元。〔4〕如今“上届政府卖下届政府的地”的现象愈演愈烈，地方政府将大量的农业用地“划”为建设用地，以此生财，一些地方按照其开发规模计算，地都卖到20年后了，〔5〕这无异于“走别人的路，让别人无路可走”。现任政府将后几任政府的资源提前变现花光了，导致继任者无地可用，无钱可花，这也注定了土地批租制的难以为继。二是征地制度牺牲农民利益。地方政府一身二任，既是土地管理者，又是土地经营者，对土地具有高度垄断权，现行体制允许政府出面强制性地获得土地，并刻意压低补偿标准，土地进出差价极为悬殊。这种计划征收与市场拍卖的双轨制为地方政府创造了巨额收益，却将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，剥夺了其市民化不可或缺的原始积累机会。
2.户籍制度的封闭性加速人口红利的透支。顽固的户籍制度是农民工被视作“经济工具”和面临“社会性排斥”的根源所在。一方面进城打工的农民缺乏对劳动报酬的议价能力，导致其同工难同酬以及收入长期低位徘徊，另一方面地方政府并未承担起为外来流动人口提供均等公共服务的责任。政府和企业从劳动人口身上所获取的利益远甚于其付出的代价，这从财政收入占GDP比重、企业盈利占GDP比重的不断上升的现状中即可得到印证。据专家测算，农民工市民化每人平均成本需要10万，〔6〕而户籍门槛的存在使地方政府顺理成章地“节约”了与农民工的教育、医疗和住房有关的成本支出。由于无法消除在老有所养、病有所医、子有所教等后顾之忧，农民工难以摆脱“就业在城市，生活回农村”的“候鸟”宿命，一旦青春不再只能告老还乡。农民工劳动周期的压缩无疑加速了劳动力资源的折旧，导致人口红利过度透支，一旦人口转移后继乏力，城市经济将面临严峻考验。
3.政绩制度的导向性加剧要素资源的错配。现行政绩考核体系直接左右了地方官员的行为模式，使其完全围着政绩的指挥棒转，而最能快速凸显当下政绩的莫过于GDP增长和城市建设，因此地方政府不惜斥巨资大搞面子工程和形象工程，而在民生急需的保障房建设和市政基础建设以及公共服务均等化方面却明显投入不足、欠账严重。据新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒对中国283个中小城市的市长和市委书记10年政绩和升迁结果统计，如果任期内的GDP增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%；如果任期内长期把钱花在民生和环保上，那么他升官的几率是负值。〔7〕这一数据充分解释了地方官员为何不惜债台高筑也要大搞行政主导型投资的行为：既是为了对上负责，更是为了个人仕途，宁肯透支未來也要实现“保增长”的短期政绩。可见传统政绩导向问题已非常突出。 （二）低成本假象与隐性成本
城镇化成本不仅是土地、劳动力和资金等要素资源投入的显性成本，那些看不见的隐性成本和社会成本也应纳入城镇化成本变量。隐性成本和社会成本虽然不易觉察，但并非不存在，有的只是暂时被掩盖或回避而已。我国快速城镇化过度依赖人口红利和土地红利的溢出效应，而人口红利和土地红利的集中释放实质上是对社会可持续发展力的过度透支。其后果是助长了潜在的隐性成本和社会成本的显性化，从而加快了城镇化高成本时代的来临。
1.治理困境与隐性成本。一是流动人口管理难题。2.63亿农民工堪称是世界上最大规模的流动人口，按照每年1%的转移速度，未来十年还有2亿多农民进城，这意味着城市流动人口规模将翻番，流动就业的不确定性大大增加了政府的社会管理成本和城市治理的难度。比如城中村、棚户区大量外来人口导致社会治安严峻形势。二是失地农民贫民化难题。据统计，近年来全国因征地而形成的“三无人员”即“种地无田、上班无岗、低保无份”的失地农民高达4000多万人，虽然获得了数量不等的补偿款，其中的一部分人还转成了市民身份，但更多的人处于失地失业无保障状态，一旦补偿款耗尽且无用其它生活来源将沦为城市贫民；三是城市管理与民生需求的矛盾凸显。市容市貌的维护与流动小贩的生计以及市民的生活需要很难兼顾，极易引发不满情绪甚至群体事件，如城管与商贩发生流血冲突屡见不鲜。上述城市治理难题无疑加大了城市隐性成本。
2.决策失误与隐性成本。急功近利和华而不实导致城市基础设施脆弱不堪，其损失远大于当初节省的开支。而西方国家在城市基础设施的建设，包括管网配套设施和污水处理等方面，真正着眼于百年大计，耗时费力所换来的则是高效益。比如仅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年时间，甚至50年之久。〔8〕如德国人在青岛用了几十年时间做的下水系统使用一百多年，至今功能完好。〔9〕反观我们的城市建设，其外貌已不逊欧美国家水平，然而被称为“城市良心”的排水系统却问题丛生，几乎所有的城市都饱受内涝之患。此外交通拥堵、垃圾围城等城市病的迅速蔓延，无不暴露出城市建设和治理的短板，由此产生的效率损失和经济损失最终还是由社会来承担。
3.阶层分化与隐性成本。制度门槛人为割裂了劳动力市场，城市居民与外来人口成为泾渭分明的两大阶层：前者借助人脉关系和权力背景跻身于收入高和工作稳定的国有大企业；后者则长期处于变动不居状态，沦为无法享受城市居民权宜的社会底层，只能聚集于竞争性极强和工资水平低下的建筑业、消费品制造业和低端服务业领域，劳动收入长期低位徘徊。其后果一是制约了农民工素质的提高，阻碍了行业升级和技术创新；二是长期维持低消费倾向，阻碍了内需的扩大；三是盲目流动既增加了农民的经济负担，而且加重了交通负荷，加剧了社会资源的虚耗。二元矛盾的积累和激化无疑将加剧城市人口的摩擦与内耗，成为社会稳定与和谐的破坏因子。
4.“建设性破坏”与隐性成本。在中国城镇化进程中，长官意志导致城市盲目大拆大建常态化，每逢政府换届更会掀起新一轮城市化浪费和“建设性破坏”高潮，而以城市土地价值最大化为目的的大规模旧城改造大大缩短了我国建筑的使用年限，造成社会资源的巨大浪费。据媒体报道，我国是全球产生建筑垃圾最多的国家，其中高楼爆破量每年以20%的速度递增，稳居全球爆破第一国位置，而房屋平均寿命仅为25—30年。〔10〕然而这些“建设性破坏”所产生的大量成本却被城市级差地租的快速增值所掩盖了。
城镇化隐性成本不啻强化了低成本城镇化假象，为城镇化进程埋下重大隐患，如政府对城市基本设施的欠账实质是将城镇化成本社会化；又如现任政府为继任者留下巨额债务，实则是向未来转嫁成本，即由后人来为前人的成本买单。
三、高成本城镇化：“财困”与刚需的双重挑战 以政府为主导，以土地为核心的传统城镇化模式将我国城镇化推向了见“地”见“房”而不见“人”的歧途。这种依靠严重透支土地红利和大量举债经营城市，通过大规模“造城运动”和“房地产化”拉动GDP增长的畸形城镇化是注定难以为继的。因为靠卖地造城无异于用房地产泡沫堆砌城镇化，犹如房屋修建在沙滩之上，具有极大的风险性。房价与地价轮番飙升的最大恶果就是加速了城镇化高成本时代的来临，不仅恶化了实体经济的生存环境，使城市经济丧失了发展的生机与活力，城市生活成本迅速攀升不断抬高人口城镇化的市场门槛，居高不下的资源要素价格成为我国城镇化难以承受之重。在人口红利拐点渐行渐进、土地财政已成强弩之末之际，地方政府的刚性支出却不期而至，如推进公共服务均等化需要地方政府投入巨额资金，这对于深受“财困”和“钱紧”煎熬的地方政府而言无疑压力巨大。据国家开发银行此前预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。而2013年至2015年，财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的五分之一左右。〔11〕“减收”与“增支”的双重压力使地方政府面临十字路口的选择，或是按部就班沿袭传统发展模式，继续强化对土地财政的路径依赖，或是改弦易辙，以壮士断腕的勇气打破既有利益格局，创新发展模式。地方政府的路径选择将决定我国城镇化的未来走向。
2013年以来土地市场风云突变，久违的地王重出江湖，地价连创历史新高。从表面上看，天价土地在大城市的频频出现缘于开发商的疯狂，但实际上完全是地方政府在背后推波助澜所为。由于预算财政蜕变为吃饭财政，在很多地方甚至不足以维持行政开支，土地早已成为地方政府的命脉，城市建设资金更是高度依赖于土地溢价。预算缺口不断扩大使地方政府在卖地生财的泥沼中越陷越深。
然而，土地财政早已辉煌不再。一些沿海城市如深圳、温州等早已面临无地可卖的境地，而土地溢价的空间也在不断缩小。2009年，全国土地出让金总收益接近1.4万亿，用于支付征地财产补偿金是0.5万亿元，成本占到土地出让金总收益的37.0%，政府获得土地出让金总收益中超过60%的纯收入。而在2011年，全国土地出让金为3.3万亿，但仅仅是征地拆迁补偿的费用就超过了2.3万亿。换言之，土地出让金的纯收益占总收益的比重已经不到30%，成本却占到了71.3%。〔12〕土地溢价的大幅缩水预示着以地生财之路已经越走越窄。从长远看，土地资源的迅速枯竭（18亿亩耕地的红线不能破）的严峻形势决定了土地财政退出历史舞台乃大势所趋。维护失地农民的利益，让农民分享土地增值收益的强烈呼声正在撼动政府对土地市場的垄断地位，这意味着地方政府坐收巨额土地收益的时代将渐行渐远。 与此同时，公共服务均等化要求地方政府扩大城市公共服务的覆盖范围，而外来人口享受市民的同等待遇需要财政拿出巨额资金。成都市统筹委、国土局官员在接受媒体采访时曾经算过一笔账：农民获得城镇住房和社保，政府需为每个农民相应投入10万～15万元。按照理想模式，如将成都600万农民中的三分之二转为城镇人口，政府得拿出4000亿～6000亿元，这超出了成都新世纪头10年的财政收入总和，实在难以承受。〔13〕本地农民的市民化尚不堪重负，公共服务均等化覆盖外来人口的难度更是不言而喻。此外，长期大量欠账的市政公共设施建设的短板同样需要补齐，而这些刚性开支无疑将进一步加剧政府的“财困”。在支出刚性和收入乏力的双重挤压下，如何冲破资金短缺瓶颈已经成为地方政府必须面对的重大难题。
四、高成本时代城市政府的路径选择
（一）高成本城镇化取向：政府主导抑或市场主导
政府转型是高成本时代降低城镇化成本的关键。要推动政府转变职能，加快城镇化的政府主导向市场主导和政府引导转变，政府应放弃全能角色，将重心放在引导市场、维护市场环境和提供公共服务方面。市场是使经济有效运转的重要机制，让市场配置资源和主导城镇化发展，能够大大减少资源错配造成的低效率和资源浪费现象，从而有效降低政府投资失误所产生的城镇化成本。只有严格抑制政府投资冲动，打破政府垄断格局，废除城市化的准入门槛，才能广泛吸引社会资本参与城市发展。
但在现实当中，政府行政主导性投资已经成为一个无底洞，亦是地方政府深陷“财困”的主要根源。长期以来，项目投资规模一直是衡量招商引资成效的核心标准。因此，地方政府普遍热衷于筑巢引凤，以吸引更多的外来投资。但由于基础建设投资巨大，回收期长，因此盲目兴建各类开发区必然消耗地方大量财力。目前我国城镇基础设施建设投资，包括征地拆迁费用在内，平均每平方公里已超过30亿元。若以每年转移1200万人，每平方公里容纳1万人计，全国城镇建成区面积每年就需要新增1200平方公里，总投资达3万亿—4万亿元，相当于2012年全社会固定资产投资总额的10%，而这些投资主要由各级地方政府筹措。〔14〕几十年来，土地财政已累计为地方政府创造了高达30万亿的土地价差，〔15〕而巨额资金主要流向了房地产投资和固定资产投资领域，成为各地轰轰烈烈造城运动的源动力。然而政府性投资的低下效益和权力腐败的高昂成本导致巨额的卖地收入难以填补地方政府投资无底洞，因此，除了大肆举债别无它策，据中国社科院专家估计，目前地方债务规模已超过20万亿，〔16〕债务风险快速凸显。由此可见，地方政府债台高筑压力重重，为了还债除了卖地还是卖地，人民日报对此严厉批评，地方债务已到了债多不用愁，虱子多了不怕咬的地步。地方政府债务危机的实质是地方政府的收入增长持续性地低于政府投资的增长，也就是说，政府性投资的大规模扩张并未带来相应的收益率增长，反而是边际投资收益率的不断下降，这意味着，用扩大投资规模来提高效益是绝对不可行的，也是难以持续的，继续寅吃卯粮卖地还债将在土地城镇化的怪圈中越陷越深。因此，地方政府必须改弦易辙，彻底改变政府主导经济的职能，以大幅度降低资源错配带来的城镇化巨大成本。
有效压缩政府行政开支是降低城镇化非市场成本的重要手段。要促使政府拿出决心和勇气打破现有的利益格局，敢于触动自己的既得利益，加快政府“瘦身”简政步伐，向社会公开并大幅削减“三公”经费，严禁政府兴建楼堂馆所和铺张浪费。俗话说，由俭入奢易，由奢入俭难。政府在透支土地红利时代已习惯于大手大脚，如今要过紧日子难上加难，所以如果没有制度保障和完善的社会监督机制，政府自利或自肥的行为就很难绝迹断根。所以制度环境的重塑与优化事关政府转型的成败。
（二）城镇化成本控制：速度与规模之惑
现行城镇化模式已经步入了严重透支未来资源的歧途，人为压低资源要素价格和轉嫁城市发展成本从表面上看有利于城市的快速发展，但牺牲城市弱势群体的利益必然加剧城市二元矛盾，成为威胁城市健康发展的潜在隐患，如通过剥夺农民的经济利益来打造现代化的城市外观，美化地方官员政绩，必然扩大城乡差距与鸿沟，从长远来看，矛盾的不断积累将加剧社会动荡，从而造成更大的社会损失，使城市化成本有增无减。
在传统的城镇化模式下，大规模的造城运动和城市“房地产化”加剧了资本圈地、囤地、炒地和囤房、炒房的行为，不仅严重恶化了实体经济的生存环境，也毁掉了城镇化必不可缺的产业依托和产业支撑，使城镇化成为无本之木和无源之水，陷入岌岌可危的境地。房地产毒瘤使城市异化为投机天堂，刺激了楼市泡沫的恶性膨胀。进城农民因就业机会的缺乏而沦为新一代城市贫民，大大增加了城市“拉美化”的风险。面对几亿流动人口对公共服务的渴望，地方政府难以作为。以住房保障为例，在解决本地低收入家庭的住房难题仍遥遥无期的现实面前，如何为外来人口提供住房保障？在“居（住）”和“（就）业”的难题远远得不到化解的前提下，每年上千万新移民的涌入必然加速城市的贫困化，将最终导致拉美式的贫民窟在国内城市迅速蔓延。
首先，高速城镇化应当缓行。土地城镇化与人口城镇化的最大差异在于，前者以资金为基石，只要有钱就可以推动城市空间快速扩张。而后者需要时间的长期积淀，欲速则不达。农民市民化是一个漫长的过程，农民能否在城市扎根，关键取决于其有无财务能力，是否具备原始积累，而仅靠其在城市打工所得是远远不够的。尤其是解决住有所居的问题，需要政府的扶助，这又涉及到制度的变迁，不可能一蹴而就；对于地方政府而言，向进城农民提供均等的公共服务面临巨大的财政支出，这在短期内同样是其难以承受之重，尤其是在目前地方政府债台高筑的巨大压力下更是困难重重。此外，过去几十年的土地城镇化对实体经济造成了严重摧残，而摆脱对旧的城市化发展模式的路径依赖，调整失衡已久的经济结构，为实体经济的复苏创造良好的生存环境，使产业化真正成为城市化的依托和支撑，这一转变过程也绝非易事，实体经济的休养生息需要假以时日。归根结底，这一切的改变高度依赖于制度环境的完善和政府职能的彻底转型，而利益结构的调整犹为艰难不易。所以，在上述条件尚不具备的前提下，贸然加快人口转移速度，将加剧城市承载力不足的矛盾。 其次，紧凑型城市是我国城镇化的必由之路。大规模的造城运动导致城市人口密度不断下降，土地资源浪费严重，而城市规模过大造成通勤半径过长，公交建设严重滞后，刺激私家车爆炸式增长，使城市陷入车多路少交通严重拥堵的恶性循环，大大降低了城市运行效率。因而转变城市发展模式，必须走紧凑型道路：一是加快土地的集约化利用，摒弃以大为美的错误观念，拒绝以大马路、大广场、大草坪等为荣的面子工程装点视觉城市或城市形象；二是出台严苛政策和经济杠杆限制私家车发展，以最大幅度减少其行驶和停泊占用大量的土地资源，同时要大力发展各类城市公共交通，为居民创造便利的出行条件；三是用房产税限制居住高消费行为，对超标住宅征收累进制的奢侈消费税，对办公用房面积进行严格限制，超过规定征收高额税收，尤其要严控政府楼堂馆所修建和规格，使政府成为社会节俭的表率；四是维护城市规划和土地规划的独立性和严肃性，限制城市半径过快延伸，严禁长官意志凌驾于城市规划之上。
（三）制度变迁之三重门
在财源每况愈下和开支刚性增长的双重压力下，地方政府变本加厉地圈地囤地和制造“地王”，对土地财政的路径依赖已到了前所未有的高度，从而在传统城镇化的歧路上积重难返。因此制度变迁已刻不容缓。从目前的形势来看，不改革注定没有前途可言，而改革又必须承受伤筋动骨带来阵痛，历史的经验告诉我们，任何不触动既得利益和不产生阵痛的改革绝不是真正意义的改革。
首先，土地制度变迁是改革的深水区，也是绕不过的制度瓶颈。十八大报告承诺让农民得到更多的土地增值收益，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，也就是说，要敢于动地方政府的奶酪，让农民分享更多的土地增值收益。土地制度改革的关键是彻底打破政府对土地资源垄断经营的体制，从而打破地方政府对土地财政的路径依赖。因此必须加快“税收财政”取代土地财政的步伐。
其次，大城市户籍制度改革乃重中之重。目前，中小城市的户籍门槛已有松动，但一线及省会城市的户籍制度改革仍无时间表。事实上，中小城市本身就是人口流出地，开放户籍并不决定性意义，而作为人口流入地的一线城市和省会城市才是户籍制度改革的最大难点。户籍制度改革是地方政府是否承担对外来人口社会保障职责的试金石，同时它也考验着城镇经济发展对转移人口的吸纳能力、政府和社会对城镇化成本的承受和消化能力，以及对既定生产关系和社会保障制度的调整和变革能力。〔17〕
再次，政绩制度改革已刻不容缓。现行干部绩效考核制度是地方官员GDP崇拜的源头，其弊端广为社会所诟病，早已到了非改不可的地步了，必须彻底摒弃以经济增长为核心的考核体系，要进一步加大民生、生态环境等发展性指标的考核权重。否则，在传统政绩考核制度的导向下，地方政府将永远无法摆脱对GDP增长的路径依赖。
〔参考文献〕
〔1〕林小昭.长沙等12个省会城市平均一个建4.6个新城新区〔N〕. 第一财经日报，2013-08-29.
〔2〕陈锡文.利用体制缺陷推进城市化难以为继〔EB/OL〕. http：//www.sina.com.cn/ 新浪财经，2011-03-26.
〔3〕〔15〕吴敬琏谈城镇化：过去几十年土地价差达30万亿〔N〕. 京华时报，2013-03-25.
〔4〕北京前8月土地出让金超千亿 楼面均价创历史新高〔N〕. 新京报，2013-08-29.
〔5〕城镇化歧途：上届政府卖下届的地〔N〕. 新京报，2013-08-27.
〔6〕扩大内需寻求新增长点“新型城镇化”投资渐热〔N〕.经济参考报，2013-01-04.
〔7〕GDP增速提高0.3%官员升职概率高于8%〔N〕.南方都市报，2013-03-31.
〔8〕 專家称一线城市房价未来五年翻番〔EB/OL〕. http：//news.jznews.com.cn/system/，2013-02-14.
〔9〕青岛现代排水系统系百年前德国人修建〔J〕.南都周刊，2010，（6）.
〔10〕中国建筑平均寿命仅30年 年产数亿垃圾[N].中国日报（英文），2010-04-06.
〔11〕 胡东升.未来3年城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元[N].中国日报，2013-04-23.
〔12〕〔13〕农民工市民化博弈刚刚开始〔J〕.中国新闻周刊，2013，（9）.
〔14〕〔17〕 吕政.解决制约城镇化的深层次问题〔N〕.人民日报，2013-01-27.
〔16〕 社科院研究员保守估计地方债黑洞已突破20万亿 〔N〕. 中国经营报，2013-09-28.
〔关键词〕城镇化成本；土地财政；制度变迁；政府转型
〔中图分类号〕F299.21〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）01-0105-06
一、问题的提出
低成本、高速度是我国传统城镇化的鲜明特征。我国城镇化速度之快堪称全球之最，1978年城镇化率仅为18%左右，2011年就已超过50%，平均每年递增一个百分点以上，换言之，我们只用了30年左右的时间就走完了西方国家花了上百年才完成的路程。而高速度的动力主要来自于资源消耗的低成本，如政府以极低的代价从农民手中强制征地，转手以市场竞拍方式获取巨额差价；企业以极低的工资获取廉价劳动力，大大提升了“中国制造”在国际市场上的价格竞争优势。除开资源要素的低廉价格外，城镇化的低成本也与某些公共领域的投入不足有很大关系，如市政基础设施因欠账太多而难堪重任，又如农民工的劳动成本仅按“剩余劳动力”定价，为财政“节省”了住房、社会保障等工资外的巨额开支。由此可见，我国城镇化的突飞猛进一方面得益于土地红利和人口红利的集中释放，另一方面也与公共服务不到位减轻财政负担有关。
低成本大大激发了地方政府固定资产投资和城市新区开发的热情。对12个省会城市的调查显示，平均一个城市要建4.6个新城新区；而在144个地级城市中，平均每个规划建设约1.5个新城新区。〔1〕政府性投资对GDP增长和城市规模扩张具有立竿见影之效，然而盲目兴建开发区和商务区加剧了耕地滥占滥用现象，致使城市人口密度随着城市规模的快速扩张不升反降，土地投机恶炒现象愈演愈烈。资源要素的过度透支，加快了我国土地红利和人口红利的枯竭：如一些沿海城市的地方政府正面临无地可卖的窘境，又如从长三角和珠三角地区向全国蔓延的“民工荒”折射出农民工在城市生存环境的恶化，收入的不平等和社保体制不完善使其难以在城市立足。
显而易见，低成本城镇化并不具备可持续性，反而掩盖了低效率的资源消耗的弊端，压抑了城市集约发展的内生动能。此外城市基础设施和公共产品供给的长期欠账势必积淀和激化社会矛盾，损害城市健康发展的根基。随着资源稀缺硬约束和财政支出刚性增长的双重压力不断增大，城镇化的高成本时代渐行渐近，“财困”与“钱紧”的常态化使地方政府面临严峻挑战。因此，在高成本背景下如何实现城镇可持续发展成为城镇化进程中迫切需要研究的课题。
二、低成本城镇化：制度缺陷与隐性成本 （一）低成本城镇化的制度环境
制度是事关权力运作的程序、规则和框架，制度安排的缺陷必然导致行政权力的错位和异化，使政府职能发生扭曲和变异。中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文认为，我们在推进城镇化的过程当中，利用了体制中的某些缺陷，所以形成了一种低成本推进城镇化的这样一种格局，正是这一种低成本才使得速度大大加快。〔2〕换言之，制度缺陷助长了地方政府 “取”多于“予”甚至只“取”不“予”的行为，使城市提前享受到了土地红利与人口红利的好处，而在城镇化的成本支付方面却严重滞后。
1.土地制度的垄断性加速土地红利的透支。一是土地批租制“寅吃卯粮”。即本届政府一次性收取未来几十年的土地出让金，其本质是透支未来的土地红利。土地出让制度的缺陷纵容了现任政府疯狂卖地的行为，如大连2010年的“卖地钱”达到1157.75亿元，相当于其财政收入的231.2%。〔3〕而北京市2013年仅前8个月的土地出让收入高达1036.9亿元。〔4〕如今“上届政府卖下届政府的地”的现象愈演愈烈，地方政府将大量的农业用地“划”为建设用地，以此生财，一些地方按照其开发规模计算，地都卖到20年后了，〔5〕这无异于“走别人的路，让别人无路可走”。现任政府将后几任政府的资源提前变现花光了，导致继任者无地可用，无钱可花，这也注定了土地批租制的难以为继。二是征地制度牺牲农民利益。地方政府一身二任，既是土地管理者，又是土地经营者，对土地具有高度垄断权，现行体制允许政府出面强制性地获得土地，并刻意压低补偿标准，土地进出差价极为悬殊。这种计划征收与市场拍卖的双轨制为地方政府创造了巨额收益，却将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，剥夺了其市民化不可或缺的原始积累机会。
2.户籍制度的封闭性加速人口红利的透支。顽固的户籍制度是农民工被视作“经济工具”和面临“社会性排斥”的根源所在。一方面进城打工的农民缺乏对劳动报酬的议价能力，导致其同工难同酬以及收入长期低位徘徊，另一方面地方政府并未承担起为外来流动人口提供均等公共服务的责任。政府和企业从劳动人口身上所获取的利益远甚于其付出的代价，这从财政收入占GDP比重、企业盈利占GDP比重的不断上升的现状中即可得到印证。据专家测算，农民工市民化每人平均成本需要10万，〔6〕而户籍门槛的存在使地方政府顺理成章地“节约”了与农民工的教育、医疗和住房有关的成本支出。由于无法消除在老有所养、病有所医、子有所教等后顾之忧，农民工难以摆脱“就业在城市，生活回农村”的“候鸟”宿命，一旦青春不再只能告老还乡。农民工劳动周期的压缩无疑加速了劳动力资源的折旧，导致人口红利过度透支，一旦人口转移后继乏力，城市经济将面临严峻考验。
3.政绩制度的导向性加剧要素资源的错配。现行政绩考核体系直接左右了地方官员的行为模式，使其完全围着政绩的指挥棒转，而最能快速凸显当下政绩的莫过于GDP增长和城市建设，因此地方政府不惜斥巨资大搞面子工程和形象工程，而在民生急需的保障房建设和市政基础建设以及公共服务均等化方面却明显投入不足、欠账严重。据新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒对中国283个中小城市的市长和市委书记10年政绩和升迁结果统计，如果任期内的GDP增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%；如果任期内长期把钱花在民生和环保上，那么他升官的几率是负值。〔7〕这一数据充分解释了地方官员为何不惜债台高筑也要大搞行政主导型投资的行为：既是为了对上负责，更是为了个人仕途，宁肯透支未來也要实现“保增长”的短期政绩。可见传统政绩导向问题已非常突出。 （二）低成本假象与隐性成本
城镇化成本不仅是土地、劳动力和资金等要素资源投入的显性成本，那些看不见的隐性成本和社会成本也应纳入城镇化成本变量。隐性成本和社会成本虽然不易觉察，但并非不存在，有的只是暂时被掩盖或回避而已。我国快速城镇化过度依赖人口红利和土地红利的溢出效应，而人口红利和土地红利的集中释放实质上是对社会可持续发展力的过度透支。其后果是助长了潜在的隐性成本和社会成本的显性化，从而加快了城镇化高成本时代的来临。
1.治理困境与隐性成本。一是流动人口管理难题。2.63亿农民工堪称是世界上最大规模的流动人口，按照每年1%的转移速度，未来十年还有2亿多农民进城，这意味着城市流动人口规模将翻番，流动就业的不确定性大大增加了政府的社会管理成本和城市治理的难度。比如城中村、棚户区大量外来人口导致社会治安严峻形势。二是失地农民贫民化难题。据统计，近年来全国因征地而形成的“三无人员”即“种地无田、上班无岗、低保无份”的失地农民高达4000多万人，虽然获得了数量不等的补偿款，其中的一部分人还转成了市民身份，但更多的人处于失地失业无保障状态，一旦补偿款耗尽且无用其它生活来源将沦为城市贫民；三是城市管理与民生需求的矛盾凸显。市容市貌的维护与流动小贩的生计以及市民的生活需要很难兼顾，极易引发不满情绪甚至群体事件，如城管与商贩发生流血冲突屡见不鲜。上述城市治理难题无疑加大了城市隐性成本。
2.决策失误与隐性成本。急功近利和华而不实导致城市基础设施脆弱不堪，其损失远大于当初节省的开支。而西方国家在城市基础设施的建设，包括管网配套设施和污水处理等方面，真正着眼于百年大计，耗时费力所换来的则是高效益。比如仅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年时间，甚至50年之久。〔8〕如德国人在青岛用了几十年时间做的下水系统使用一百多年，至今功能完好。〔9〕反观我们的城市建设，其外貌已不逊欧美国家水平，然而被称为“城市良心”的排水系统却问题丛生，几乎所有的城市都饱受内涝之患。此外交通拥堵、垃圾围城等城市病的迅速蔓延，无不暴露出城市建设和治理的短板，由此产生的效率损失和经济损失最终还是由社会来承担。
3.阶层分化与隐性成本。制度门槛人为割裂了劳动力市场，城市居民与外来人口成为泾渭分明的两大阶层：前者借助人脉关系和权力背景跻身于收入高和工作稳定的国有大企业；后者则长期处于变动不居状态，沦为无法享受城市居民权宜的社会底层，只能聚集于竞争性极强和工资水平低下的建筑业、消费品制造业和低端服务业领域，劳动收入长期低位徘徊。其后果一是制约了农民工素质的提高，阻碍了行业升级和技术创新；二是长期维持低消费倾向，阻碍了内需的扩大；三是盲目流动既增加了农民的经济负担，而且加重了交通负荷，加剧了社会资源的虚耗。二元矛盾的积累和激化无疑将加剧城市人口的摩擦与内耗，成为社会稳定与和谐的破坏因子。
4.“建设性破坏”与隐性成本。在中国城镇化进程中，长官意志导致城市盲目大拆大建常态化，每逢政府换届更会掀起新一轮城市化浪费和“建设性破坏”高潮，而以城市土地价值最大化为目的的大规模旧城改造大大缩短了我国建筑的使用年限，造成社会资源的巨大浪费。据媒体报道，我国是全球产生建筑垃圾最多的国家，其中高楼爆破量每年以20%的速度递增，稳居全球爆破第一国位置，而房屋平均寿命仅为25—30年。〔10〕然而这些“建设性破坏”所产生的大量成本却被城市级差地租的快速增值所掩盖了。
城镇化隐性成本不啻强化了低成本城镇化假象，为城镇化进程埋下重大隐患，如政府对城市基本设施的欠账实质是将城镇化成本社会化；又如现任政府为继任者留下巨额债务，实则是向未来转嫁成本，即由后人来为前人的成本买单。
三、高成本城镇化：“财困”与刚需的双重挑战 以政府为主导，以土地为核心的传统城镇化模式将我国城镇化推向了见“地”见“房”而不见“人”的歧途。这种依靠严重透支土地红利和大量举债经营城市，通过大规模“造城运动”和“房地产化”拉动GDP增长的畸形城镇化是注定难以为继的。因为靠卖地造城无异于用房地产泡沫堆砌城镇化，犹如房屋修建在沙滩之上，具有极大的风险性。房价与地价轮番飙升的最大恶果就是加速了城镇化高成本时代的来临，不仅恶化了实体经济的生存环境，使城市经济丧失了发展的生机与活力，城市生活成本迅速攀升不断抬高人口城镇化的市场门槛，居高不下的资源要素价格成为我国城镇化难以承受之重。在人口红利拐点渐行渐进、土地财政已成强弩之末之际，地方政府的刚性支出却不期而至，如推进公共服务均等化需要地方政府投入巨额资金，这对于深受“财困”和“钱紧”煎熬的地方政府而言无疑压力巨大。据国家开发银行此前预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。而2013年至2015年，财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的五分之一左右。〔11〕“减收”与“增支”的双重压力使地方政府面临十字路口的选择，或是按部就班沿袭传统发展模式，继续强化对土地财政的路径依赖，或是改弦易辙，以壮士断腕的勇气打破既有利益格局，创新发展模式。地方政府的路径选择将决定我国城镇化的未来走向。
2013年以来土地市场风云突变，久违的地王重出江湖，地价连创历史新高。从表面上看，天价土地在大城市的频频出现缘于开发商的疯狂，但实际上完全是地方政府在背后推波助澜所为。由于预算财政蜕变为吃饭财政，在很多地方甚至不足以维持行政开支，土地早已成为地方政府的命脉，城市建设资金更是高度依赖于土地溢价。预算缺口不断扩大使地方政府在卖地生财的泥沼中越陷越深。
然而，土地财政早已辉煌不再。一些沿海城市如深圳、温州等早已面临无地可卖的境地，而土地溢价的空间也在不断缩小。2009年，全国土地出让金总收益接近1.4万亿，用于支付征地财产补偿金是0.5万亿元，成本占到土地出让金总收益的37.0%，政府获得土地出让金总收益中超过60%的纯收入。而在2011年，全国土地出让金为3.3万亿，但仅仅是征地拆迁补偿的费用就超过了2.3万亿。换言之，土地出让金的纯收益占总收益的比重已经不到30%，成本却占到了71.3%。〔12〕土地溢价的大幅缩水预示着以地生财之路已经越走越窄。从长远看，土地资源的迅速枯竭（18亿亩耕地的红线不能破）的严峻形势决定了土地财政退出历史舞台乃大势所趋。维护失地农民的利益，让农民分享土地增值收益的强烈呼声正在撼动政府对土地市場的垄断地位，这意味着地方政府坐收巨额土地收益的时代将渐行渐远。 与此同时，公共服务均等化要求地方政府扩大城市公共服务的覆盖范围，而外来人口享受市民的同等待遇需要财政拿出巨额资金。成都市统筹委、国土局官员在接受媒体采访时曾经算过一笔账：农民获得城镇住房和社保，政府需为每个农民相应投入10万～15万元。按照理想模式，如将成都600万农民中的三分之二转为城镇人口，政府得拿出4000亿～6000亿元，这超出了成都新世纪头10年的财政收入总和，实在难以承受。〔13〕本地农民的市民化尚不堪重负，公共服务均等化覆盖外来人口的难度更是不言而喻。此外，长期大量欠账的市政公共设施建设的短板同样需要补齐，而这些刚性开支无疑将进一步加剧政府的“财困”。在支出刚性和收入乏力的双重挤压下，如何冲破资金短缺瓶颈已经成为地方政府必须面对的重大难题。
四、高成本时代城市政府的路径选择
（一）高成本城镇化取向：政府主导抑或市场主导
政府转型是高成本时代降低城镇化成本的关键。要推动政府转变职能，加快城镇化的政府主导向市场主导和政府引导转变，政府应放弃全能角色，将重心放在引导市场、维护市场环境和提供公共服务方面。市场是使经济有效运转的重要机制，让市场配置资源和主导城镇化发展，能够大大减少资源错配造成的低效率和资源浪费现象，从而有效降低政府投资失误所产生的城镇化成本。只有严格抑制政府投资冲动，打破政府垄断格局，废除城市化的准入门槛，才能广泛吸引社会资本参与城市发展。
但在现实当中，政府行政主导性投资已经成为一个无底洞，亦是地方政府深陷“财困”的主要根源。长期以来，项目投资规模一直是衡量招商引资成效的核心标准。因此，地方政府普遍热衷于筑巢引凤，以吸引更多的外来投资。但由于基础建设投资巨大，回收期长，因此盲目兴建各类开发区必然消耗地方大量财力。目前我国城镇基础设施建设投资，包括征地拆迁费用在内，平均每平方公里已超过30亿元。若以每年转移1200万人，每平方公里容纳1万人计，全国城镇建成区面积每年就需要新增1200平方公里，总投资达3万亿—4万亿元，相当于2012年全社会固定资产投资总额的10%，而这些投资主要由各级地方政府筹措。〔14〕几十年来，土地财政已累计为地方政府创造了高达30万亿的土地价差，〔15〕而巨额资金主要流向了房地产投资和固定资产投资领域，成为各地轰轰烈烈造城运动的源动力。然而政府性投资的低下效益和权力腐败的高昂成本导致巨额的卖地收入难以填补地方政府投资无底洞，因此，除了大肆举债别无它策，据中国社科院专家估计，目前地方债务规模已超过20万亿，〔16〕债务风险快速凸显。由此可见，地方政府债台高筑压力重重，为了还债除了卖地还是卖地，人民日报对此严厉批评，地方债务已到了债多不用愁，虱子多了不怕咬的地步。地方政府债务危机的实质是地方政府的收入增长持续性地低于政府投资的增长，也就是说，政府性投资的大规模扩张并未带来相应的收益率增长，反而是边际投资收益率的不断下降，这意味着，用扩大投资规模来提高效益是绝对不可行的，也是难以持续的，继续寅吃卯粮卖地还债将在土地城镇化的怪圈中越陷越深。因此，地方政府必须改弦易辙，彻底改变政府主导经济的职能，以大幅度降低资源错配带来的城镇化巨大成本。
有效压缩政府行政开支是降低城镇化非市场成本的重要手段。要促使政府拿出决心和勇气打破现有的利益格局，敢于触动自己的既得利益，加快政府“瘦身”简政步伐，向社会公开并大幅削减“三公”经费，严禁政府兴建楼堂馆所和铺张浪费。俗话说，由俭入奢易，由奢入俭难。政府在透支土地红利时代已习惯于大手大脚，如今要过紧日子难上加难，所以如果没有制度保障和完善的社会监督机制，政府自利或自肥的行为就很难绝迹断根。所以制度环境的重塑与优化事关政府转型的成败。
（二）城镇化成本控制：速度与规模之惑
现行城镇化模式已经步入了严重透支未来资源的歧途，人为压低资源要素价格和轉嫁城市发展成本从表面上看有利于城市的快速发展，但牺牲城市弱势群体的利益必然加剧城市二元矛盾，成为威胁城市健康发展的潜在隐患，如通过剥夺农民的经济利益来打造现代化的城市外观，美化地方官员政绩，必然扩大城乡差距与鸿沟，从长远来看，矛盾的不断积累将加剧社会动荡，从而造成更大的社会损失，使城市化成本有增无减。
在传统的城镇化模式下，大规模的造城运动和城市“房地产化”加剧了资本圈地、囤地、炒地和囤房、炒房的行为，不仅严重恶化了实体经济的生存环境，也毁掉了城镇化必不可缺的产业依托和产业支撑，使城镇化成为无本之木和无源之水，陷入岌岌可危的境地。房地产毒瘤使城市异化为投机天堂，刺激了楼市泡沫的恶性膨胀。进城农民因就业机会的缺乏而沦为新一代城市贫民，大大增加了城市“拉美化”的风险。面对几亿流动人口对公共服务的渴望，地方政府难以作为。以住房保障为例，在解决本地低收入家庭的住房难题仍遥遥无期的现实面前，如何为外来人口提供住房保障？在“居（住）”和“（就）业”的难题远远得不到化解的前提下，每年上千万新移民的涌入必然加速城市的贫困化，将最终导致拉美式的贫民窟在国内城市迅速蔓延。
首先，高速城镇化应当缓行。土地城镇化与人口城镇化的最大差异在于，前者以资金为基石，只要有钱就可以推动城市空间快速扩张。而后者需要时间的长期积淀，欲速则不达。农民市民化是一个漫长的过程，农民能否在城市扎根，关键取决于其有无财务能力，是否具备原始积累，而仅靠其在城市打工所得是远远不够的。尤其是解决住有所居的问题，需要政府的扶助，这又涉及到制度的变迁，不可能一蹴而就；对于地方政府而言，向进城农民提供均等的公共服务面临巨大的财政支出，这在短期内同样是其难以承受之重，尤其是在目前地方政府债台高筑的巨大压力下更是困难重重。此外，过去几十年的土地城镇化对实体经济造成了严重摧残，而摆脱对旧的城市化发展模式的路径依赖，调整失衡已久的经济结构，为实体经济的复苏创造良好的生存环境，使产业化真正成为城市化的依托和支撑，这一转变过程也绝非易事，实体经济的休养生息需要假以时日。归根结底，这一切的改变高度依赖于制度环境的完善和政府职能的彻底转型，而利益结构的调整犹为艰难不易。所以，在上述条件尚不具备的前提下，贸然加快人口转移速度，将加剧城市承载力不足的矛盾。 其次，紧凑型城市是我国城镇化的必由之路。大规模的造城运动导致城市人口密度不断下降，土地资源浪费严重，而城市规模过大造成通勤半径过长，公交建设严重滞后，刺激私家车爆炸式增长，使城市陷入车多路少交通严重拥堵的恶性循环，大大降低了城市运行效率。因而转变城市发展模式，必须走紧凑型道路：一是加快土地的集约化利用，摒弃以大为美的错误观念，拒绝以大马路、大广场、大草坪等为荣的面子工程装点视觉城市或城市形象；二是出台严苛政策和经济杠杆限制私家车发展，以最大幅度减少其行驶和停泊占用大量的土地资源，同时要大力发展各类城市公共交通，为居民创造便利的出行条件；三是用房产税限制居住高消费行为，对超标住宅征收累进制的奢侈消费税，对办公用房面积进行严格限制，超过规定征收高额税收，尤其要严控政府楼堂馆所修建和规格，使政府成为社会节俭的表率；四是维护城市规划和土地规划的独立性和严肃性，限制城市半径过快延伸，严禁长官意志凌驾于城市规划之上。
（三）制度变迁之三重门
在财源每况愈下和开支刚性增长的双重压力下，地方政府变本加厉地圈地囤地和制造“地王”，对土地财政的路径依赖已到了前所未有的高度，从而在传统城镇化的歧路上积重难返。因此制度变迁已刻不容缓。从目前的形势来看，不改革注定没有前途可言，而改革又必须承受伤筋动骨带来阵痛，历史的经验告诉我们，任何不触动既得利益和不产生阵痛的改革绝不是真正意义的改革。
首先，土地制度变迁是改革的深水区，也是绕不过的制度瓶颈。十八大报告承诺让农民得到更多的土地增值收益，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，也就是说，要敢于动地方政府的奶酪，让农民分享更多的土地增值收益。土地制度改革的关键是彻底打破政府对土地资源垄断经营的体制，从而打破地方政府对土地财政的路径依赖。因此必须加快“税收财政”取代土地财政的步伐。
其次，大城市户籍制度改革乃重中之重。目前，中小城市的户籍门槛已有松动，但一线及省会城市的户籍制度改革仍无时间表。事实上，中小城市本身就是人口流出地，开放户籍并不决定性意义，而作为人口流入地的一线城市和省会城市才是户籍制度改革的最大难点。户籍制度改革是地方政府是否承担对外来人口社会保障职责的试金石，同时它也考验着城镇经济发展对转移人口的吸纳能力、政府和社会对城镇化成本的承受和消化能力，以及对既定生产关系和社会保障制度的调整和变革能力。〔17〕
再次，政绩制度改革已刻不容缓。现行干部绩效考核制度是地方官员GDP崇拜的源头，其弊端广为社会所诟病，早已到了非改不可的地步了，必须彻底摒弃以经济增长为核心的考核体系，要进一步加大民生、生态环境等发展性指标的考核权重。否则，在传统政绩考核制度的导向下，地方政府将永远无法摆脱对GDP增长的路径依赖。
〔参考文献〕
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〔12〕〔13〕农民工市民化博弈刚刚开始〔J〕.中国新闻周刊，2013，（9）.
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〔16〕 社科院研究员保守估计地方债黑洞已突破20万亿 〔N〕. 中国经营报，2013-09-28.