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国家发展改革委今年在全国开展了惠农价格和收费政策落实情况专项检查。重点涉及农村教育收费、农民进城务工收费、农民建房收费、农用机动车收费、农产品检验检疫收费、农村通讯收费、农产品流通环节收费和农村殡葬服务收费，据对31个省(区、市)的不完全统计，共查出因不落实惠农收费政策涉及的违规收费金额2.97亿元。检查情况表明，随着中央支农惠农政策扶持力度的加大，农民负担明显减轻，促进农业发展、农民增收的惠农收费政策效应逐步显现，经过连续多年坚持不懈的治理整顿，涉农乱收费明显好转，价格主管部门查出的违法案件数量和价格违法金额呈逐年下降趋势，但当前惠农收费政策落实中仍然存在一些问题，在有的地区和部门还比较严重，从一定程度上影响了国家惠农政策的公信力和执行力。
一、当前惠农收费政策落实中存在的问题
(一)少数地区促进农业发展的部分收费政策执行不到位
国家对促进农业发展的农产品流通收费、农用机动车收费、农产品检验检疫收费都实行了低收费或减免收费政策，但在少数地区实际执行中并不到位。比如按照规定应对鲜活农产品免收车辆通行费，但一些收费站往往以非鲜活或非整车运输为由不予减免，强制收费。个别地方农机部门继续收取已公布取消的农机管理费、临时号牌费、学习驾驶证、表卡工本费等；超标准收取检验费、改装费、安管费；扩大范围收取上户费、螺丝费等，有的地方扩大范围对上路农用三轮车强征养路费；有的地方将原由农机部门发放牌照每年只收运输管理费180元的农用车，按低速载运汽车由交警部门办理执照，并收取每年540元的运管费。在农产品检验检疫收费方面，有的乡镇畜牧兽医检疫站收养殖户检疫费、消毒费后，不提供任何服务。部分县动物防疫站(所)违规收取动物防疫合格证工本费、超标准收取屠宰检疫费。
(二)乱收费现象仍影响着改善农民生活的部分优惠政策的落实
“读不起书、看不起病、盖不起房子”是农民反映较为强烈的三大民生问题，近年来，国家加大了改善农民生活的政策支持力度，实行免收或低收费政策，大大减轻了农民负担，但这些领域存在的乱收费问题，从一定程度上减少了国家政策给农民带来的实惠。
一是针对农民建房的乱收费现象比较突出。此次专项检查中查出的农民建房违规收费金额6200万余元，约占全部违规收费金额的五分之一。有的地方在农民办理建房手续时乱收费，如少数乡镇对建房农户收取基础设施建设费、地籍测绘费；部分乡镇建设办公室在农民建房过程中继续收取国家明令取消的收费项目规划技术费、施工管理费等。个别房管部门在农民办理、变更房产证时，搭车收取购房变更手续费；有的地方在划拨农民宅基地时将无偿变为有偿，有的村委会向建房农户收取宅基地费；有的地方以罚代收，变相收费，个别乡镇向建房农户收取建房押金，对超占宅基地面积的押金以罚代收。
二是农村义务教育阶段“一边免费、一边乱收费”现象时有发生。有的地方教育部门未执行对农村中小学课本费及贫困学生学杂费的减免政策；部分农村中小学校不顾国家三令五申仍在收取补课费，统一定购教辅材料的现象比较普遍，统一购买校服、强制学生购买保险的农村学校也为数不少。
三是农村合作医疗定点单位仍然存在违规收费行为。一些农村合作医疗定点单位存在自立项目、超标准收费等违规收费行为，使农民仍然感到“看病贵”，如某农村医疗单位自立项目按35元，次收取产后复查费，部分乡镇卫生院超标准收取床位费、扩大范围收取健康咨询费。
(三)支持农民外出务工的收费优惠政策执行不到位
国家有关部门明确规定从2001年10月30日起，对外出或外来务工人员除按规定收取必要的证件工本费外，暂住费等行政事业性收费一律取消。但一些地方继续保留着对外出或外来务工人员的行政事业性收费项目，有的改向用人单位收取，用人单位又将这些收费转嫁给农民工。有的地方仍然在向农民工收取治安联防费、绿化费、流动人员调配费、劳动合同文本费等费用，每人每年合计133元。个别地方公安部门对进城农民工按每月3—5元标准收取治安集资款。此外，农民工在城市享受收费优惠政策的证明手续繁琐，如政策规定对在城市中小学就学的农民工子女，一律不得收取借读费、择校费，更不得要求农民工捐资助学或向农民工摊派其他费用，但有些地方要求农民工子女必须出具《外出务工证》、《暂住证》、《独生子女证》、《计划生育证》、《户口本》等多种证明，才能免交借读费和择校费。农民工为办齐这些证明，不得不多次往返奔波于务工地和户籍地之间，有的花费甚至高于可减免的费用，一些单位和村委会在开具证明时乱收费更是加重了农民工负担。
二、原因分析
(一)部分收费执收人员缺乏惠农意识
经过连续多年的整治，收费执收人员损害农民利益的主观故意行为大大减少，但不与农民争利、让利于农民的惠农意识与落实惠农收费政策的要求还存在一定差距。部分收费执收人员不能深刻理解惠农收费政策“少取”的实质内涵，不能全面掌握惠农收费政策的沿革变化过程，在面对各层级、各部门之间的政策冲突和部门与农民之间的利益冲突时，往往选择利己的行为方式。在逐利心态和多收费多返还的财政分配体制支配下，一些收费执收人员对可收可不收的一律收取，对可免可不免的从严掌握减免条件和范围，或者以繁琐的证明手续使交费人无奈放弃享受减免收费优惠政策的权利，对有上下限幅度规定的按照上限收取。由于主观上缺乏惠农意识，从而客观上造成了损害农民利益的结果。
(二)部分惠农收费政策缺乏可操作性
惠农政策要从纸面上落到地面上“开花结果”，从红头文件变成农民口袋里的“真金白银”，需要制定切实可行的措施。但一些惠农收费政策出台后缺少细化措施，仍然停留在文件上，惠而不实。如按照规定应对自产自销农副产品的农民免收集贸市场管理费。对从事营业性运输的农用三轮车、农用拖拉机免收公路运输管理费，并降低拖拉机号牌费等等。但一些城市将集贸市场改成了超市，现有的集贸市场摊位实行租赁，无法认定农民经营的农副产品为自产自销还是外购代销。国家早在2004年就出台了对农用三轮汽车免予收取公路运输管理费的惠农政策，但有的省规定对进行营业性运输的农用车按营运车辆收费，有的省又规定了优惠车型，目前农民实际使用的车型早已更新换代，不在优惠范围之列，优惠车型尚存无几，以至于有关优惠政策形同虚设。此外，有的惠农政策需要证明缴费人身份或者是否属于优惠范围后才能享受，在监督检查政策执行情况时也需要将收费票据与缴费情况一一对证，有的证据具有时效性，在事后监督检查中存在取 证难题，从而给逃避监管留下了空间。
(三)部分惠农收费优惠减免政策缺乏财政资金支持
一是基层行政事业性单位执行惠农收费优惠减免政策存在资金困难。惠农收费政策执收单位大多在县乡一级，目前县域经济还不够发达，财政经费比较短缺，对收费收入的依赖性较强，一些惠农收费政策执行单位的经费来源仍以收费收入为主，如某县级房产管理部门机构庞大，只有几个公务员编制，绝大多数工作人员属于自收自支的事业编制，依靠收费上缴财政后再按一定比例返还。
二是支农资金总量仍显不足。在中央政府固定资产投资规模中，安排用于农业农村方面的投资约占投资总量的一半，对历史欠账较多，基础较为薄弱的农业农村仍然不足以发挥以工促农，以城带乡的作用。农村学校和乡镇卫生院作为改善农民民生的主要实施机构，资金短缺矛盾仍然突出，以较低水平的公用经费维持运转困难，一些乱收费就成为不得已而为之的行为。加上目前支农资金的重点在基础设施项目等“硬环境”的建设上而不是在减轻农民负担、改善农民民生等“软环境”的投入上，支农资金投入总量与落实惠农收费政策的要求还存在较大差距。
三是财政投入指标缺乏刚性约束。比如国家明确要求，要将劳动力输入地政府涉及农民工的治安管理、计划生育、社区管理等有关经费。纳入正常的财政预算支出范围，但此类原则性的要求缺乏刚性约束。原属于财政预算管理的收费被取消或减免后，财政预算及支出安排如何作出相应的调整还没有明确规定。
三、政策建议
(一)提高惠农意识
农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则国家盛。党中央、国务院历来高度重视“三农”问题，始终将“三农”问题作为关系社会主义现代化建设事业的全局性、根本性问题。新农村建设作为解决“三农”问题的重大举措，是从扩大内需着手调整和优化国民经济结构，构建和谐社会的重要保障，是实现科学发展的必然选择。让党中央、国务院的好政策真正惠及农民，让农民共享改革发展的成果，在多予的基础上少取，以减负促进增收是惠农收费政策的实质。目前部分惠农收费政策不落实，表明一些地方干部思想中还缺乏惠农意识和全局观，从狭隘的局部利益和团体利益出发，使惠农收费政策大打折扣。需要各级政府和相关部门进一步提高认识，将惠农意识贯穿于惠农收费政策出台、执行和监督的全过程。
(二)加大财政投入
一是要建立惠农收费政策执行单位的财政经费保障机制。对惠农收费政策执收单位应该严格实行“收支两条线”制度，按照现行财政供给渠道，在预算中要对县乡级政府和部门的公用经费给予充足的安排，保障履行行政职能的需要，并结合农村综合配套改革的推进，大力精简县乡一级政府部门机构和人员。
二是要建立支农财政投入指标考核机制。要严格分清中央和地方的支农投入责任，改变“重建设硬环境，轻政策软环境”的投入倾向，对保障惠农收费政策落实所需资金给予必要的补助。以量化指标分年度考核财政的支农投入情况，确保在支农资金总量上逐年增加，支农资金在财政投入中的比重逐年提高。
(三)完善惠农收费政策
一是要提高惠农收费优惠政策的可行性。惠农收费政策散见于不同层级、不同部门的规范性文件中，容易出现理解偏差，需要进一步提高惠农收费优惠政策的可行性，以免产生政策性的“空头支票”。要在惠农收费政策中明确优惠对象、范围、额度等基本要求，对取消的收费项目应同时宣布原审批收费项目和标准的文件无效，对优惠后的收费标准公开公布，对一些已经取消涉及农村地区、农业、农民或农民工的收费项目应在行政事业性收费项目目录中作出备注说明。
二是在制定惠农收费政策时要加强部门协调。在发文调整涉农收费项目或标准时，财政、价格主管部门应共同参与，关于教育收费需要会同教育主管部门调整，关于农民工管理的还要征求劳动保障、公安、计生等部门的意见。
三是要建立完善惠农收费政策的长效机制。一些地方的惠农收费政策给农民的感受是雷声大，雨点小，雨过地皮湿，有时还被各层级的行政保护伞隔绝，国家的政策优惠被层层截留，有的惠农收费政策甚至被个别地方的行政指令替代或改变。需要建立完善惠农收费政策的长效机制，对有关政策执行效果进行跟踪评价，由政策制定部门根据落实情况对政策跟进完善，对违背的予以纠正，对不合时宜的予以清理，对效果不明显的作出相应调整。
(四)加强收费监管
必须继续坚持对涉农乱收费的检查监管，坚持贯彻落实惠农收费政策，坚决纠正和严肃查处损害农民利益的违规收费行为，才能使政策真正惠及农业、农村、农民。
一是要加强惠农收费政策宣传力度。目前涉农收费政策宣传范围较广，但有些违规收费项目标准继续公示宣传，误导基层干部和群众，政策宣传的动态性和准确性有待提高，才能增强农民的维权意识和能力。
二是要加大执法力度。长期以来，经过政府有关部门坚持不懈地治理整顿，重点行业和单位的涉农乱收费有所好转，但对因消极执行惠农收费政策的隐性违规行为损害农民权益的问题很少顾及。必须坚决查处惠农收费政策不予落实损害农民权益的行为，建立涉农收费责任追究机制和农民举报快速查处机制，严肃查处有令不行、有禁不止的违规收费行为，确保政令畅通。
三是要增加价格服务广度。价格主管部门开展的“价格服务进农户”活动以全新的管理理念和强烈的惠农意识受到了社会各界的广泛好评，筑成了提高农民地位和维权能力的重要平台，要进一步增加价格政策、信息和维权服务的广度，全方位保障农民的价格知情权、表达权、参与权和投诉权，让广大农民切身感受到政府公共服务的诚意和实效。
(作者单位：国家发展改革委价检司)
一、当前惠农收费政策落实中存在的问题
(一)少数地区促进农业发展的部分收费政策执行不到位
国家对促进农业发展的农产品流通收费、农用机动车收费、农产品检验检疫收费都实行了低收费或减免收费政策，但在少数地区实际执行中并不到位。比如按照规定应对鲜活农产品免收车辆通行费，但一些收费站往往以非鲜活或非整车运输为由不予减免，强制收费。个别地方农机部门继续收取已公布取消的农机管理费、临时号牌费、学习驾驶证、表卡工本费等；超标准收取检验费、改装费、安管费；扩大范围收取上户费、螺丝费等，有的地方扩大范围对上路农用三轮车强征养路费；有的地方将原由农机部门发放牌照每年只收运输管理费180元的农用车，按低速载运汽车由交警部门办理执照，并收取每年540元的运管费。在农产品检验检疫收费方面，有的乡镇畜牧兽医检疫站收养殖户检疫费、消毒费后，不提供任何服务。部分县动物防疫站(所)违规收取动物防疫合格证工本费、超标准收取屠宰检疫费。
(二)乱收费现象仍影响着改善农民生活的部分优惠政策的落实
“读不起书、看不起病、盖不起房子”是农民反映较为强烈的三大民生问题，近年来，国家加大了改善农民生活的政策支持力度，实行免收或低收费政策，大大减轻了农民负担，但这些领域存在的乱收费问题，从一定程度上减少了国家政策给农民带来的实惠。
一是针对农民建房的乱收费现象比较突出。此次专项检查中查出的农民建房违规收费金额6200万余元，约占全部违规收费金额的五分之一。有的地方在农民办理建房手续时乱收费，如少数乡镇对建房农户收取基础设施建设费、地籍测绘费；部分乡镇建设办公室在农民建房过程中继续收取国家明令取消的收费项目规划技术费、施工管理费等。个别房管部门在农民办理、变更房产证时，搭车收取购房变更手续费；有的地方在划拨农民宅基地时将无偿变为有偿，有的村委会向建房农户收取宅基地费；有的地方以罚代收，变相收费，个别乡镇向建房农户收取建房押金，对超占宅基地面积的押金以罚代收。
二是农村义务教育阶段“一边免费、一边乱收费”现象时有发生。有的地方教育部门未执行对农村中小学课本费及贫困学生学杂费的减免政策；部分农村中小学校不顾国家三令五申仍在收取补课费，统一定购教辅材料的现象比较普遍，统一购买校服、强制学生购买保险的农村学校也为数不少。
三是农村合作医疗定点单位仍然存在违规收费行为。一些农村合作医疗定点单位存在自立项目、超标准收费等违规收费行为，使农民仍然感到“看病贵”，如某农村医疗单位自立项目按35元，次收取产后复查费，部分乡镇卫生院超标准收取床位费、扩大范围收取健康咨询费。
(三)支持农民外出务工的收费优惠政策执行不到位
国家有关部门明确规定从2001年10月30日起，对外出或外来务工人员除按规定收取必要的证件工本费外，暂住费等行政事业性收费一律取消。但一些地方继续保留着对外出或外来务工人员的行政事业性收费项目，有的改向用人单位收取，用人单位又将这些收费转嫁给农民工。有的地方仍然在向农民工收取治安联防费、绿化费、流动人员调配费、劳动合同文本费等费用，每人每年合计133元。个别地方公安部门对进城农民工按每月3—5元标准收取治安集资款。此外，农民工在城市享受收费优惠政策的证明手续繁琐，如政策规定对在城市中小学就学的农民工子女，一律不得收取借读费、择校费，更不得要求农民工捐资助学或向农民工摊派其他费用，但有些地方要求农民工子女必须出具《外出务工证》、《暂住证》、《独生子女证》、《计划生育证》、《户口本》等多种证明，才能免交借读费和择校费。农民工为办齐这些证明，不得不多次往返奔波于务工地和户籍地之间，有的花费甚至高于可减免的费用，一些单位和村委会在开具证明时乱收费更是加重了农民工负担。
二、原因分析
(一)部分收费执收人员缺乏惠农意识
经过连续多年的整治，收费执收人员损害农民利益的主观故意行为大大减少，但不与农民争利、让利于农民的惠农意识与落实惠农收费政策的要求还存在一定差距。部分收费执收人员不能深刻理解惠农收费政策“少取”的实质内涵，不能全面掌握惠农收费政策的沿革变化过程，在面对各层级、各部门之间的政策冲突和部门与农民之间的利益冲突时，往往选择利己的行为方式。在逐利心态和多收费多返还的财政分配体制支配下，一些收费执收人员对可收可不收的一律收取，对可免可不免的从严掌握减免条件和范围，或者以繁琐的证明手续使交费人无奈放弃享受减免收费优惠政策的权利，对有上下限幅度规定的按照上限收取。由于主观上缺乏惠农意识，从而客观上造成了损害农民利益的结果。
(二)部分惠农收费政策缺乏可操作性
惠农政策要从纸面上落到地面上“开花结果”，从红头文件变成农民口袋里的“真金白银”，需要制定切实可行的措施。但一些惠农收费政策出台后缺少细化措施，仍然停留在文件上，惠而不实。如按照规定应对自产自销农副产品的农民免收集贸市场管理费。对从事营业性运输的农用三轮车、农用拖拉机免收公路运输管理费，并降低拖拉机号牌费等等。但一些城市将集贸市场改成了超市，现有的集贸市场摊位实行租赁，无法认定农民经营的农副产品为自产自销还是外购代销。国家早在2004年就出台了对农用三轮汽车免予收取公路运输管理费的惠农政策，但有的省规定对进行营业性运输的农用车按营运车辆收费，有的省又规定了优惠车型，目前农民实际使用的车型早已更新换代，不在优惠范围之列，优惠车型尚存无几，以至于有关优惠政策形同虚设。此外，有的惠农政策需要证明缴费人身份或者是否属于优惠范围后才能享受，在监督检查政策执行情况时也需要将收费票据与缴费情况一一对证，有的证据具有时效性，在事后监督检查中存在取 证难题，从而给逃避监管留下了空间。
(三)部分惠农收费优惠减免政策缺乏财政资金支持
一是基层行政事业性单位执行惠农收费优惠减免政策存在资金困难。惠农收费政策执收单位大多在县乡一级，目前县域经济还不够发达，财政经费比较短缺，对收费收入的依赖性较强，一些惠农收费政策执行单位的经费来源仍以收费收入为主，如某县级房产管理部门机构庞大，只有几个公务员编制，绝大多数工作人员属于自收自支的事业编制，依靠收费上缴财政后再按一定比例返还。
二是支农资金总量仍显不足。在中央政府固定资产投资规模中，安排用于农业农村方面的投资约占投资总量的一半，对历史欠账较多，基础较为薄弱的农业农村仍然不足以发挥以工促农，以城带乡的作用。农村学校和乡镇卫生院作为改善农民民生的主要实施机构，资金短缺矛盾仍然突出，以较低水平的公用经费维持运转困难，一些乱收费就成为不得已而为之的行为。加上目前支农资金的重点在基础设施项目等“硬环境”的建设上而不是在减轻农民负担、改善农民民生等“软环境”的投入上，支农资金投入总量与落实惠农收费政策的要求还存在较大差距。
三是财政投入指标缺乏刚性约束。比如国家明确要求，要将劳动力输入地政府涉及农民工的治安管理、计划生育、社区管理等有关经费。纳入正常的财政预算支出范围，但此类原则性的要求缺乏刚性约束。原属于财政预算管理的收费被取消或减免后，财政预算及支出安排如何作出相应的调整还没有明确规定。
三、政策建议
(一)提高惠农意识
农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则国家盛。党中央、国务院历来高度重视“三农”问题，始终将“三农”问题作为关系社会主义现代化建设事业的全局性、根本性问题。新农村建设作为解决“三农”问题的重大举措，是从扩大内需着手调整和优化国民经济结构，构建和谐社会的重要保障，是实现科学发展的必然选择。让党中央、国务院的好政策真正惠及农民，让农民共享改革发展的成果，在多予的基础上少取，以减负促进增收是惠农收费政策的实质。目前部分惠农收费政策不落实，表明一些地方干部思想中还缺乏惠农意识和全局观，从狭隘的局部利益和团体利益出发，使惠农收费政策大打折扣。需要各级政府和相关部门进一步提高认识，将惠农意识贯穿于惠农收费政策出台、执行和监督的全过程。
(二)加大财政投入
一是要建立惠农收费政策执行单位的财政经费保障机制。对惠农收费政策执收单位应该严格实行“收支两条线”制度，按照现行财政供给渠道，在预算中要对县乡级政府和部门的公用经费给予充足的安排，保障履行行政职能的需要，并结合农村综合配套改革的推进，大力精简县乡一级政府部门机构和人员。
二是要建立支农财政投入指标考核机制。要严格分清中央和地方的支农投入责任，改变“重建设硬环境，轻政策软环境”的投入倾向，对保障惠农收费政策落实所需资金给予必要的补助。以量化指标分年度考核财政的支农投入情况，确保在支农资金总量上逐年增加，支农资金在财政投入中的比重逐年提高。
(三)完善惠农收费政策
一是要提高惠农收费优惠政策的可行性。惠农收费政策散见于不同层级、不同部门的规范性文件中，容易出现理解偏差，需要进一步提高惠农收费优惠政策的可行性，以免产生政策性的“空头支票”。要在惠农收费政策中明确优惠对象、范围、额度等基本要求，对取消的收费项目应同时宣布原审批收费项目和标准的文件无效，对优惠后的收费标准公开公布，对一些已经取消涉及农村地区、农业、农民或农民工的收费项目应在行政事业性收费项目目录中作出备注说明。
二是在制定惠农收费政策时要加强部门协调。在发文调整涉农收费项目或标准时，财政、价格主管部门应共同参与，关于教育收费需要会同教育主管部门调整，关于农民工管理的还要征求劳动保障、公安、计生等部门的意见。
三是要建立完善惠农收费政策的长效机制。一些地方的惠农收费政策给农民的感受是雷声大，雨点小，雨过地皮湿，有时还被各层级的行政保护伞隔绝，国家的政策优惠被层层截留，有的惠农收费政策甚至被个别地方的行政指令替代或改变。需要建立完善惠农收费政策的长效机制，对有关政策执行效果进行跟踪评价，由政策制定部门根据落实情况对政策跟进完善，对违背的予以纠正，对不合时宜的予以清理，对效果不明显的作出相应调整。
(四)加强收费监管
必须继续坚持对涉农乱收费的检查监管，坚持贯彻落实惠农收费政策，坚决纠正和严肃查处损害农民利益的违规收费行为，才能使政策真正惠及农业、农村、农民。
一是要加强惠农收费政策宣传力度。目前涉农收费政策宣传范围较广，但有些违规收费项目标准继续公示宣传，误导基层干部和群众，政策宣传的动态性和准确性有待提高，才能增强农民的维权意识和能力。
二是要加大执法力度。长期以来，经过政府有关部门坚持不懈地治理整顿，重点行业和单位的涉农乱收费有所好转，但对因消极执行惠农收费政策的隐性违规行为损害农民权益的问题很少顾及。必须坚决查处惠农收费政策不予落实损害农民权益的行为，建立涉农收费责任追究机制和农民举报快速查处机制，严肃查处有令不行、有禁不止的违规收费行为，确保政令畅通。
三是要增加价格服务广度。价格主管部门开展的“价格服务进农户”活动以全新的管理理念和强烈的惠农意识受到了社会各界的广泛好评，筑成了提高农民地位和维权能力的重要平台，要进一步增加价格政策、信息和维权服务的广度，全方位保障农民的价格知情权、表达权、参与权和投诉权，让广大农民切身感受到政府公共服务的诚意和实效。
(作者单位：国家发展改革委价检司)