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改革开放以来，我国城镇化加快发展，有力地支撑了国民经济快速发展和社会进步，但也付出大量农用地特别是耕地被占用的高昂代价。城镇化是推动科学发展和现代化目标的战略选择，今后一二十年，我国城镇化仍将保持较快发展态势。如何在坚守耕地红线、保障国家粮食安全的同时，保障城镇化发展的必要用地，促进科学发展，是面临的重大课题。
据有关资料，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300-400万亩，供需缺口在1/3以上。建设用地需求增大具体表现在，一是工业化、城镇化和农业现代化加快发展，城镇、工业园区和新农村建设等用地需求加快增长；二是各地大量新城、新区规划相继颁布，大规模建设集中启动；三是加快保障性安居工程、生态移民等民生建设，用地需求持续增长；四是水利、交通、能源等基础设施建设项目大量上马，扩大了用地需求。以上方面除基础设施建设外，用地需求扩大都直接由城镇化加速发展引起。
由此产生的“两难”问题是：未来一二十年，如果继续沿袭以往的用地外延扩张老路推进城镇化，势必占用更多耕地，这是国家粮食安全和社会稳定所不能承受的；如果不顾用地需求的强劲增长而强制压减土地供应，势必制约城镇化发展，最终拖累整个经济社会的发展。如何破解用地“两难”，已经突出地摆到了各级政府面前。
我们认为：面对城镇化推进中建设用地供需矛盾日益增大，土地管理宜取“稳定土地供应”的政策。这既意味着必须坚持最严格的节约用地制度，严格控制建设用地规模，切实降低经济增长的土地消耗，又意味着必须实行差别化管理，加大土地内涵挖潜、结构优化和布局调整的力度，多渠道拓宽建设用地供应。从调研情况看，只要政策适当，做到这一点是有可能的。
从全国来看，可以通过多渠道稳定土地供应。
一是新增用地。未来20年内，每年新增建设用地按800?1000万亩安排，总计需要新增用地1.6?2.0亿亩，其中占用耕地按50%计，总计需要占用耕地0.8?1.0亿亩，与调查评价的耕地后备资源相当。
二是内涵挖潜。我国长期土地粗放利用，但这也为内涵挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3?0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6?1.2，可增加用地空间3000万亩。
三是结构优化。与城镇用地相比，农村建设用地闲置浪费更加严重。全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10?15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。
四是布局调整。我国是一个山地多、平原少、耕地资源相对不足的国家，山地、丘陵面积占了陆域国土面积的近七成，其中坡度在6?25度之间、适宜建设开发的土地潜力巨大。通过布局调整，在不占或很少占用耕地的情况下，可以为工业、城镇发展提供大量空间。
五是废弃地复垦。因生产建设活动及自然灾害损毁土地约1.12亿亩，待复垦土地面积约6635万亩。通过废弃地复垦和调整利用，至少可腾出用地空间3000万亩。
此外还有其他办法。如未利用土地开发、适度围填海造地等，都有相当大潜力。
当然，用地挖潜往往受到许多因素制约，特别是取决于改革创新的力度。因此要不失时机地推进土地管理制度改革。
首先要围绕推进城镇化，加强土地管理制度改革的顶层设计。
面对城镇化发展的用地“两难”，根本出路是节约集约，根本措施是改革创新。当前，尤其要加强土地管理制度改革的顶层设计。在改革方向上，既要充分考虑土地资源的社会功能，切实保护耕地，保障农民利益，又要充分考虑土地资源的载体功能，保障经济发展，促进城乡统筹；在改革措施上，要坚持疏堵结合、辨证施治。
城镇化加速发展导致土地供需矛盾日益加大，耕地保护形势日趋严峻，用地利益矛盾日益凸显，与此同时，来自地方的各种探索创新也十分活跃。这充分表明，一场影响深远的土地管理制度改革正在孕育。我们建议，抓住当前有利时机，围绕推进城镇化深入调研，系统提出土地管理制度改革方案，为城镇化发展提供有力的土地保障。
其次以节约集约用地为中心推进土地管理制度改革。重点推进以下改革：
一是深化土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发。城镇低效用地再开发在广东等地的实践表明，这一改革措施不仅有力推动了城镇节约集约用地，而且在推进产业转型升级、带动投资和消费需求增长、改善城市基础设施和环境、促进民生和文化事业发展等方面都发挥着重要作用。这项改革的实质，是对存量用地和增量用地实行差别化管理，对存量用地管理实行“放权让利”，促进开发利用。我们建议，有序扩大试点，完善相关制度。如：鼓励采用多种方式推进再开发，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金等。考虑到这些改革措施涉及复杂的利益关系调整，必须制定周密的试点方案，并严格监管。
二是稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，促进农村土地整治深入开展。近年来，各地将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，不仅促进了耕地保护和节约用地，而且通过以工补农、以城带乡，促进了“三农”发展，并为城镇、工业发展提供了必要用地。从发展方向看，二者相辅相成：土地整治是平台，缺少了这个平台，增减挂钩失去了“合法性”；增减挂钩是动力，缺少了这个动力，土地整治难以做大。基于此，增减挂钩不仅不应被否定，而且应当不断推进和完善，成为在相当长时期内城乡统筹发展赖以支撑的土地基础制度。我们建议，在规范管理的基础上全面推行。如：切实提高农村规划水平，规范收益分配管理，研究增减挂钩节余指标跨县调剂问题，等等。
三是深化规划管理、审批方式等改革，推动低丘缓坡土地开发。低丘缓坡土地开发，有利于保护优质耕地、化解征地矛盾，有利于破解土地瓶颈制约、增加土地供给，有利于推进城镇化健康发展和区域协调发展，符合我国国情和现阶段发展实际。建议加大创新力度，扩大试点范围规模。如：改革土地规划计划管理制度，规划计划指标适度向低丘缓坡开发试点地区倾斜，完善低丘缓坡土地出让政策。适当降低工业项目利用低丘缓坡土地最低出让价标准。等等。
最后，还应加快修订完善土地管理法律法规。
目前土地管理法律滞后问题相当突出，特别是存量用地管理、土地用途管制等方面采取“一刀切”做法，制约了节约集约用地的推进。我们建议，全面总结各地的探索创新实践，将符合改革发展方向的成熟做法和经验及时上升为制度，并在修订土地管理法时予以吸收，也可制定土地管理专项法规，为推进节约集约用地提供法制保障。
（作者系国土资源部规划司司长）
据有关资料，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300-400万亩，供需缺口在1/3以上。建设用地需求增大具体表现在，一是工业化、城镇化和农业现代化加快发展，城镇、工业园区和新农村建设等用地需求加快增长；二是各地大量新城、新区规划相继颁布，大规模建设集中启动；三是加快保障性安居工程、生态移民等民生建设，用地需求持续增长；四是水利、交通、能源等基础设施建设项目大量上马，扩大了用地需求。以上方面除基础设施建设外，用地需求扩大都直接由城镇化加速发展引起。
由此产生的“两难”问题是：未来一二十年，如果继续沿袭以往的用地外延扩张老路推进城镇化，势必占用更多耕地，这是国家粮食安全和社会稳定所不能承受的；如果不顾用地需求的强劲增长而强制压减土地供应，势必制约城镇化发展，最终拖累整个经济社会的发展。如何破解用地“两难”，已经突出地摆到了各级政府面前。
我们认为：面对城镇化推进中建设用地供需矛盾日益增大，土地管理宜取“稳定土地供应”的政策。这既意味着必须坚持最严格的节约用地制度，严格控制建设用地规模，切实降低经济增长的土地消耗，又意味着必须实行差别化管理，加大土地内涵挖潜、结构优化和布局调整的力度，多渠道拓宽建设用地供应。从调研情况看，只要政策适当，做到这一点是有可能的。
从全国来看，可以通过多渠道稳定土地供应。
一是新增用地。未来20年内，每年新增建设用地按800?1000万亩安排，总计需要新增用地1.6?2.0亿亩，其中占用耕地按50%计，总计需要占用耕地0.8?1.0亿亩，与调查评价的耕地后备资源相当。
二是内涵挖潜。我国长期土地粗放利用，但这也为内涵挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3?0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6?1.2，可增加用地空间3000万亩。
三是结构优化。与城镇用地相比，农村建设用地闲置浪费更加严重。全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10?15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。
四是布局调整。我国是一个山地多、平原少、耕地资源相对不足的国家，山地、丘陵面积占了陆域国土面积的近七成，其中坡度在6?25度之间、适宜建设开发的土地潜力巨大。通过布局调整，在不占或很少占用耕地的情况下，可以为工业、城镇发展提供大量空间。
五是废弃地复垦。因生产建设活动及自然灾害损毁土地约1.12亿亩，待复垦土地面积约6635万亩。通过废弃地复垦和调整利用，至少可腾出用地空间3000万亩。
此外还有其他办法。如未利用土地开发、适度围填海造地等，都有相当大潜力。
当然，用地挖潜往往受到许多因素制约，特别是取决于改革创新的力度。因此要不失时机地推进土地管理制度改革。
首先要围绕推进城镇化，加强土地管理制度改革的顶层设计。
面对城镇化发展的用地“两难”，根本出路是节约集约，根本措施是改革创新。当前，尤其要加强土地管理制度改革的顶层设计。在改革方向上，既要充分考虑土地资源的社会功能，切实保护耕地，保障农民利益，又要充分考虑土地资源的载体功能，保障经济发展，促进城乡统筹；在改革措施上，要坚持疏堵结合、辨证施治。
城镇化加速发展导致土地供需矛盾日益加大，耕地保护形势日趋严峻，用地利益矛盾日益凸显，与此同时，来自地方的各种探索创新也十分活跃。这充分表明，一场影响深远的土地管理制度改革正在孕育。我们建议，抓住当前有利时机，围绕推进城镇化深入调研，系统提出土地管理制度改革方案，为城镇化发展提供有力的土地保障。
其次以节约集约用地为中心推进土地管理制度改革。重点推进以下改革：
一是深化土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发。城镇低效用地再开发在广东等地的实践表明，这一改革措施不仅有力推动了城镇节约集约用地，而且在推进产业转型升级、带动投资和消费需求增长、改善城市基础设施和环境、促进民生和文化事业发展等方面都发挥着重要作用。这项改革的实质，是对存量用地和增量用地实行差别化管理，对存量用地管理实行“放权让利”，促进开发利用。我们建议，有序扩大试点，完善相关制度。如：鼓励采用多种方式推进再开发，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金等。考虑到这些改革措施涉及复杂的利益关系调整，必须制定周密的试点方案，并严格监管。
二是稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，促进农村土地整治深入开展。近年来，各地将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，不仅促进了耕地保护和节约用地，而且通过以工补农、以城带乡，促进了“三农”发展，并为城镇、工业发展提供了必要用地。从发展方向看，二者相辅相成：土地整治是平台，缺少了这个平台，增减挂钩失去了“合法性”；增减挂钩是动力，缺少了这个动力，土地整治难以做大。基于此，增减挂钩不仅不应被否定，而且应当不断推进和完善，成为在相当长时期内城乡统筹发展赖以支撑的土地基础制度。我们建议，在规范管理的基础上全面推行。如：切实提高农村规划水平，规范收益分配管理，研究增减挂钩节余指标跨县调剂问题，等等。
三是深化规划管理、审批方式等改革，推动低丘缓坡土地开发。低丘缓坡土地开发，有利于保护优质耕地、化解征地矛盾，有利于破解土地瓶颈制约、增加土地供给，有利于推进城镇化健康发展和区域协调发展，符合我国国情和现阶段发展实际。建议加大创新力度，扩大试点范围规模。如：改革土地规划计划管理制度，规划计划指标适度向低丘缓坡开发试点地区倾斜，完善低丘缓坡土地出让政策。适当降低工业项目利用低丘缓坡土地最低出让价标准。等等。
最后，还应加快修订完善土地管理法律法规。
目前土地管理法律滞后问题相当突出，特别是存量用地管理、土地用途管制等方面采取“一刀切”做法，制约了节约集约用地的推进。我们建议，全面总结各地的探索创新实践，将符合改革发展方向的成熟做法和经验及时上升为制度，并在修订土地管理法时予以吸收，也可制定土地管理专项法规，为推进节约集约用地提供法制保障。
（作者系国土资源部规划司司长）