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[摘 要]采用根方法的理性决策模式存在行为上的困境，因为人类提出与解决复杂问题的智力能力同问题的规范相比是微不足道的，因此提出基于枝方法的有限理性理性决策模型。这种渐进决策模型通过连续有限的比较，大大减少了对理论的依赖，可以反复调试和自我完善。
[关键词]渐进；理性；决策；C.E.Lindblom
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）02-0072-07
假定一个行政官员负责针对通货膨胀制定政策。开始时，他可能会根据其重要程度列出所有相关的价值，比如说，完全就业，合理商业利润，保护小额存款，防止股票崩盘等等。接下来，在达到这些价值最大化的过程中，政策所有可能的后果会根据效果的多寡加以估价。当然，这种估价需要对社会成员拥有的价值观做大量的调查，也需要大量能计算一种价值在多大程度与另一种价值等同的估算方法。然后第二步，他会列出所有可能的替代政策。第三步，他会在大量的替代政策中做系统的比较以决定使价值最大化的那种政策。
在比较政策过程中，他会利用任何可以利用的从各种政策总结出来的理论。例如，针对通货膨胀，他会比较所有相关的价格理论。由于没有替代政策超出他的调查，一方面，他会考虑实行严格的中央控制以及取消所有价格和市场；另一方面，他会考虑取消自由市场完全赖以存在的所有公共管理。根据任何一般化的理论，他都会发现以上这样的经济假设。
事实上，最后他会尽量选择能使他的各种价值最大化的选择。
一种替代性的处理会被定为首要目标，明显的抑或是无意识的想法，相对地达到控制价格水平的简单目标。这个目标可能包括或由完全就业这样的复杂目标构成。事实上，他会超越当前利益而舍弃另外的社会价值，他甚至暂时不会试图对他认为直接相关的这些价值归类。一旦受到压力，他会很快承认他忽略了许多相关价值和他的政策可能产生的众多后果。
第二阶段时，他会列出那些他碰到的相对很少的替代政策。他会比较它们。在比较有限的替代政策中，它们大多数与过去的争论联系，通常他不会找到一种精确的理论能使他对这些政策的后果一一加以比较。与此不同，他会主要依赖过去小的政策步骤获得的经验来预测类似措施在未来产生的结果。
另外，他会找到一种以不同方式把目标和价值结合在一起的替代政策。例如，一项政策可能以失业风险为代价保持价格的稳定水平；另一种政策可能以较不稳定价格水平换来较少的失业风险。因此，在此方法的下一步，他会把价值选择与达到价值的手段选择结合在一起做出最后选择。他不会像第一种方法那样以一种近似的机械过程来选择。在此以前，这种方法已经对最令人满意的目标加以分类和划分等级。因为第二种方法的实行者只期望部分地达到他们的目标，他们期望无止境地重复以上所描述的次序。条件和抱负改变，预测的准确性也有改善。
一、根方法和枝方法
对于复杂的问题，两种方法的前一种当然不可能实行。尽管我们可以描述这样的方法，除了应用于相对简单的问题以外它不能实行，它甚至只能在一定程度上修改形式。这种方法只不过假定人们不拥有智力能力和信息资源，当可以分配给一个政策问题的时间和金钱有限时，制定政策的方法甚至更加荒谬，事实往往如此。事实上，对于公共行政官员特别重要的是，公共机构經常不会按指示有效实行第一种方法。这就是说，他们指定的职责和约束，可能是政治上和法律上的，限制了他们从可以想象到的无数替代中注意为数不多的价值和为数不多的替代政策。第二种方法就是这样被实行的。
然而，奇怪的是，决策制定、政策形成、计划编制和公共管理的著作使第一种而不是第二种方法形式化，它们使处理复杂决定的公共管理者处在他们很少鼓吹的实践位置上。为了强调起见，我冒了些夸大的风险。显而易见，这些著作意识到人类能力的有限性和政策接近第二种形式的必然性。但是，理性的政策形成公式化的企图，明确安排在过程中所需的步骤，通常描述第一种方法而不是第二种方法詹姆斯•G.马克和赫伯特•西蒙都指出这样的特征。他们都做出重要的学术贡献，如近来西蒙所构建的一个更少个人英雄式的决策模型。参见《组织》（约翰•威利和赛斯，1958），第137页。。
描述政策甚至是复杂问题形成的通常倾向好像遵循第一种方法。这种倾向以关注实践研究、统计决策理论、系统分析而得到巩固和成功的享受。以第一种方法为典型的这些方法有明确的目的、清晰的评估、广泛的高层次的总结描述，数学量化分析是其主要价值。但是这些先进方法主要地在解决相对较小规模的问题上拥有准确的技巧。这些小规模问题的解决考虑到的变量总数目和价值问题是有限的。这些应用技术的“领头羊”兰德公司经济学分部的首领查尔斯•希赤这样写道：我从我在兰德公司或别的地方的经验中做出经验性总结：运筹学是解决一些低层次问题的次最优化艺术。由于我们按一种顺序企图做出每个层次的决策，因此困难增多，我们的特殊能力随之减少。这样的简单清晰的模型正在被运筹学者熟练运用。的确，这些模型能反映众多因素对乔治•华盛顿大桥交通管制的影响。但是，通过任何这样和正在研究的模型呈现的相关现实的程度，比如说重大外交政策的做出，看来几乎微不足道参见《运筹学与国家性计划：一篇论文》，《运筹学研究》（1957）。希克的论文是从专门的一点对此问题的答复。他认为，运筹学虽然是一门面向低层次问题的科学，但使用范围广泛。运筹学被广泛使用的案例，参阅C.W.切曼、R.L.艾克夫与E.L.阿洛夫：《运筹学导论》（约翰•威利和赛斯，1957）；J.F.麦克罗斯科与J.M.孔平阁编：《运筹管理学》第二卷（约翰•霍普金斯，1956）。。
因此，我在这篇论文中提出澄清第二种方法，使其公式化。这种方法在典籍中被大大忽视了。我把它描述为（有限连续方法）。我还会把它与可称为（理性——综合的）第一种方法加以对照比较我设想行政人员时常制定政策和在制定政策中作建议，并总是在决策和制定政策中整全的考虑。。在这篇文章中一般突出使用令人印象更深和简单明了的枝方法和根方法。前者不断地从当前位置逐步地、小幅度地建立起来；后者每次基本原则的更新从头开始，这种方法只是把过去的经验在理论中具体化，它常常准备完全从头开始。
现在让我们用最简单的术语逐条列出这两种方法的特点。
理性——包容方法（根方法）
1a.明确的价值和目标区别于替代政策的经验分析而且通常作为替代政策的先决条件。
2a.因此政策形成通过手段和目的的分析方法完成。首先孤立出目的；然后找出达到目的的手段。
3a.“好”政策的检验是这种政策能被证实为实现可欲目标的最精确的手段。
4a.分析是包容性的；每一个相关的重要因素都要予以考虑。
5a.通常要大量地依靠理论。
连续有限比较方法（枝方法）
1b.价值、目标的选择和所需行动的经验分析并不与另外的价值、目标和经验分析相区别而是紧密地结合在一起。
2b.由于手段和目的区别不明显，手段和目的分析经常是不准确的和有限的。
3b.典型的好政策的检验是各种分析者发现他们直接同意一项政策（并不是他们的一致同意是达到一致价值的最准确手段）。
4b.分析方法非常地有限：（1）重要的可能结果被忽视；（2）重要的潜在替代政策被忽视；（3）重要的受影响的价值被忽略。
5b.连续的比较大大降低或减少了对理论的依赖。
假定根方法是被人熟知和可以理解的，我们直接地比较它的替代方法以达到澄清它。在解释第二种方法时，我们将要表述许多行政官员事实上怎样解决复杂问题，对像蓝图和模型一样的最佳方法的第一种方法来说，事实上对复杂政策问题不起作用，行政官员被迫使用连续有限的比较方法。
复合估计和经验分析（1b）
理解连续有限比较方法怎样处理价值的最好途径是看根方法如何常在处理这些价值和目标时发生中断。在替代政策检验之前应当明确价值的念头是有吸引力的。但是当我们企图处理复杂的社会问题时会发生什么呢？第一个困难是在许多关键价值和目标上居民会不同意，国会议员会不同意，公共管理者会不同意。甚至在一项被行政官描述得相当具体的目标那里，次目标仍存在相当大的分歧空间。比如设想关于公共住房的选址存在像芝加哥的迈也森和巴非尔德当局参见马丁•梅耶森和爱德华•C•贝菲德：《政治、计划和公共利益》，自由出版社，1955年版。描述的冲突，尽管有明确的目标提供相当数量的住房，争议仍然发生。与此相似，在高速公路的选址、行政机构的最低薪水、国家公园旅游设施的改进和昆虫的控制的目标上也会发生冲突。
因为在多数问题上没有产生优先选择，故行政官员不能通过确定多数人的优先选择来避免这些冲突。确实，在一个问题没有得到选民充分关注的公共讨论时，常常没有优先选择。此外，还有一个感受的强度是否应当同这些人对每个替代政策优先选择一样来加以考虑的问题。由于不可能有另外的做法，行政官常常首先不明确价值便简单做出决策。
甚至当行政官按照他个人的价值作为标准来处理问题时，正如他们经常做的那样，他常常不知道当那些价值发生冲突时怎样对它们加以排序。例如，假定一个行政官必须对预定要摧毁的出租房的住户重新部署住处。一个目标是马上全部腾空这些建筑，一个是为搬迁的人寻找合适的住处，一个是避免与大量外来人口移入不受欢迎的地区的冲突；另一种目标是，如果可能，通过说服安排相关人员等等。
一个人在这些部分冲突的价值中怎样陈述比较重要的甚至对他自己比较重要的价值？简单对它们排序是不够的；理想的是，他需要知道为其他某些价值牺牲多少，此种价值是值得的。
典型地回答是，行政官们立即在——也必须在——这些价值以不同方式相结合的政策中选择。他不能首先分清价值然后从政策中选择。
更细小的第三点掩盖了前两点。社会目标并不常常有同样的相对价值。一项在一种环境下被极为珍视的价值在另一种环境下就另当别论。例如，如果一个行政官，既高度重视他的部门顺利完成遣送任务，又高度重视与公众的良好关系，这种关系很少考虑他支持的抽象和具体的两种可能的冲突性价值。政策问题以类似的形式摆在行政官面前：假定行政官在处理和保持与公众良好关系方面已经取得了一定成绩或是没有取得成绩。是为了客户的欢心而牺牲一点速度，还是冒得罪客户的风险以便我们更好地完成工作？对于这样的问题，不同的情形有不同的回答。
价值问题，正像例中所示，常常是一个问题的边际调整。但是，除非在特定的政策中，并没有可行的办法表述边际目标和边际价值。一种价值在一种决策环境下优先于另一种价值并不意味着它只有在另外一种决策环境下牺牲另外一种价值才能获得。根据具体和抽象的术语排列、制定价值的企图以忽视相关细小的价值结束。因此，第三点意义深远。即使所有的行政官手头上有一系列一致同意的价值、目标和约束性因素，而且这些价值、目标和约束性因素有一个一致的次序，在实际选择环境下他们的边际性价值也不可能被明确表达。
因此，首先不能明确表达相关价值，其次也不能在政策中实现这个价值，行政官必须直接在可替代政策中选择。这些替代政策提供不同的边际价值组合。有一点自相矛盾的是，甚至对他本身来说，唯一可以揭示一种相关边际价值的可行方法是：描述一种他选择的可以实现它的政策。除非是大概和模糊描述，我知道不可能描述——甚至理解——例如在自由与安全、政府决策的速度与准确或者低税收和好学校中什么是我的比较选择估价，而只能在具体政策选择中描述我的偏好。这些具体政策可能是在每组可替代的政策中做出的。
概括来说，实际上我们可以区别价值被安排的过程的两方面。第一方面很明显：评估和经验分析交织在一起，这就是说，一个人同一时间内在价值和政策中选择。详细一点讲就是，一个人同时选择达到既定目标的政策和这些既定目标本身。第二个方面是相关但不明显：行政官的注意力集中在边际和渐进的价值上。不管他是否意识到，他找不到很有帮助的普遍政策规划，做出具体的边际和渐进比较。行政官面对X政策和Y政策两项政策，两项政策都允诺在同等程度上实现a，b，c，d，e的目标。但是X政策比Y政策多允诺点f给他，而Y政策比X政策多允诺点g给他。在这两项政策的选择中，实际上他面对以微小和增加数量的g换来替代性的微小和增量数量的f。与他的选择唯一相关的价值是两种政策不同的这些增量，当他最后在这两种边际价值选择时，他通过在政策之间选择这样而这样做当然，争论的界限，在于是市场选择理论（特别是消费者选择理论），还是公共政策选择理论。。
至于在政策选择之前明确目标的企图比边际评估和经验分析紧密结合的方法是多一些还是少一些合理性，这里有一个主要区别就是：对于复杂问题，第一种方法是不可能和毫不相关的；对于第二种方法是既可能也相关的。第二种方法是可能的，这是因为除了替代政策的不同价值以外行政官不需要分析任何价值；由于他们区别微小，除此之外它们不需要被关注。他需要的价值和目标的信息与根方法相比极大地得到了减少；他掌握价值、理解价值、把此价值与另一种价值相联系的能力在超越断点之后没有受到限制。
手段和目的之间的关系（2b）
通常地讲，决策形成按手段——目的的关系公式化。手段是根据目的被评估和筛选出来的。目的先于手段的选择而独立地不可变更地挑选出来。这是根方法手段——目的的关系。但是正如上文所述，这种手段——目的方法只有价值在一定程度上达成共识、可以调和和边际上稳定时才是可能的。因此，這种方法没有枝方法手段和目的同时选择的鲜明特点。
然而，任何根方法手段——目的关系的背离会惹恼某些读者，他们认为这种背离是不能想象的。因为在他看来只有在这种关系中才能决定一项政策是否比另一项政策更好还是更坏。如果一个行政官没有评价决定的预先价值和目标，那他怎么能知道他所做的决定是好还是坏？对于这个问题的回答提出了根方法和枝方法的第三个明显区别：怎样制定最好的政策？
“好”政策的检验（3b）
在根方法中，如果一个决策被证实取得某些具体的目标，那么这个决策就是“正确的”、“好的”、“理性的”。在没有对这个政策简单描述的情况下目标被具体化。只有在目标只通过边际和渐进的方法达到上述的价值时，才有可能检验一项政策是否实际上取得了预期目标。
但是一个目标的精确阐述采取被选政策描述和一些替代它的形式。要证实一项政策是错误的，一个人不能提出一个达到重要目标的抽象论据；取而代之的是，他要指出另一项政策更可取。
因为许多行政官会马上同意政策正确性的有效讨论确实采取与早已选择的政策相对照而做出，这样一来，着眼问题解决的对传统方法的背离不是棘手的。但是，在抽象的和边际意义上行政官员的价值和目标不能取得一致，情况将会是怎样？根方法不能检验，目标不能达成一致，也没有“正确”的标准。对于连续有限比较方法，政策一致本身就是检验。当价值不能达成一致时，这种检验仍是可能的。
有消息说，国会中关于希求扩大受保障年龄的持久一致产生于自由派希望加强联邦政府福利计划和保守派想要减少工会对私人养老金计划的需求。如果真是如此，这便是个不同意识形态个人和解对具体政策能形成一致的绝好示范。劳工调节者报道了相似的现象：抗议者不能在解决他们争议的标准上取得一致但能在具体提议上达成一致。与之相似，当一个行政官的目标证明是其他人的手段，他们也会对政策达成一致。
这样政策的一致同意成为检验政策准确性唯一可行的标准。对一个要争取其他人对目的的同意的行政官来说也会一事无成，并且会造成不必要的争论。
如果一旦作为检验“最好”政策的一致同意看来是对照目标检验政策的糟糕替代物，它应当被人们记住：除了它们已经形成的一致以外，目标本身没有无限的正确性。因此，在以上两种方法中，一致同意检验“最好”的政策。但是在根方法中需要对争取实现的目标以及包含在决策中的因素均达成一致；枝方法求助于一致达成的任何角落。
因此，更加重要的意义是，当在不能具体指出一项政策有何益处时，一个行政官为此项政策辩护是不明智的。
非完整性分析（4b）
从理论上说，完整的理性分析不遗漏任何重要的东西。但是把所有重要的东西都考虑进去也是不可能的，除非“重要性”被限定在狭隘的范围之内，以至在实际上这种分析是极有限的。人类在知识上的限度以及在可用信息上的限度决定了人类能力在完整性上的限度。因此在实际事务中，没有人能对真正复杂的问题采用完整的理性方法，而每一位面对十分复杂问题的行政官员必须找到能使这些问题大为简化的方法。
一位协助制定农业经济政策的行政官员，不能在某一个地方对所有可能的政策都能胜任，他甚至对某一项政策也都不能完全了解。在计划一个联邦耕地补助的项目中，他不能成功地预测出较高或较低农场收入对比有可能造成的家庭纽带的松弛，可能引起修订社会保障制度的需要，以及由于联邦对社会保障的新责任和市政当局对城市设施的责任所产生的进一步的税务问题。从另一种相互影响的观点来看，他也不能通过休耕地补助制项目对国外市场的农产品价格，以及随之而来的外交关系问题，包括由于经济竞争所引起的美苏之间的外交关系问题发生影响。
在连续有限的比较方法中，简化工作是通过两种主要方法系统地实现的。第一种是在政策比较上限制那些与现行政策差异程度较小的政策来得到简化。这样的限制立即减少了要调查研究的性质。因为没必要对一个备择政策及其后果进行基本的调查，而只须研究所建议的备择政策及其后果中不同于现状的那些方面。只是在边际角度上有所不同的备择政策中，边际差异的经验比较当然是同上面讨论过的价值的增量比较或边际比较相对应的东西增值政策更明确的定义和关于对一个观察者来说是“微小的变化，而对另一个观察者可能会有不同看法”的讨论，可参见我所写的《政策分析》一文，载《美国经济评论》第48卷（1958.6），第298页。。
相关性和实在论
人们有一种共同的看法，在西方民主中，公共行政官员和政策分析家通常把他们的分析极大地限制在政策的渐进性或边际性的差异上，而选择这些政策仅仅是从渐进的角度相互区别。但他们这样做不仅是这因为极需要某个方法能对他们的问题简化，也是为了使自己切合实际一些。民主国家在改变其政策时几乎都是采用渐进的调整来实现。政策没有跳跃式的变化。
美国政治改变的增量特点常被人议论。两大政党在基本原则上意见是一致的，它们只是在相对微小的差别上向选民提供一些可供选择的政策。两个政党都赞成充分就业，但对充分就业的定义有某些差别；两个政党都赞成开发水利资源，但在方法上稍有不同；两党都赞成失业救济，但失业救济金发放的数量多少是不一致的。同样，党内政策的改变也大多是通过一系列较小的变化完成的，这可以从他们只是逐渐接受政府有责任资助失业者的思想这一事实中看到。政党这一立场的改变始于２０世纪30年代早期，而在1946年的《就业法案》中达到某种顶点。
政党的这种行为又根植于公众的态度。在美国，如果缺乏对潜在分裂性问题的根本一致，并把政治辩论必然限制于较小的政策分歧，政治理论家不能想象民主能生存下去。
因为行政官员所不理会的政策在政治上不可行和如此不恰当，从集中注意只是增量不同的政策得到的分析简化并不是一种任意的简化。另外，人们可以论证，在给定的决策者有限的知识限度下，把注意力集中限制于现行政策的小变动而进行简化可以最多地利用现有知识。因为正在考虑中的政策相似于现实的政策又相似于过去的政策，所以行政官员可以得到信息并能声称有某种洞察力。因此那些非增量性的政策建议一般不只是政治上恰当，而且无法预言它的结果。
简化分析的第二种方法是那种既不顾被忽视的结果所具有的价值，又不顾各种可能结果的做法。如果这似乎是揭示了连续比较的极大缺陷，那么可以这样回答，即使偶然有例外，然而却可以较为明智地制定出种种政策，而不是徒劳地企图获得人力以外的完整性。可是，这些例外情况从某种观点来看似乎是武断或偶然的，但实际上是不属于其中任何一种情况的。
获得一定程度的完整性假设每个被制定政策机构忽视的价值至少是另一个机构所主要关注的，在这种情况下，有一部分有益的工作将会完成，并且没有机构需要找一些超出它能力范围的工作去干。这一系统的缺点将是一个机构可能毁掉一个价值因素，或是在另一个机构能进行活动去保卫它之前，或者是另一个机构在努力保卫它，也同样加以破坏。但是，在任何一个组织形式中，都存在着失去重要价值因素的可能性，尽管在那里许多部门制订计划时都企图理解比人类可能更多的东西。
在这种假设条件下的劳动分工，其优点是每种重要的利益或价值都具有自己的监管人。这些监管人能以两个极不相同的方法在它们的权限内保持这些利益：第一，纠正另一机构造成的损害，第二，在损害发生前加以预测和防止。
像在美国这样的社会，个人可以自由地结合起来，去追求他们可以得到的几乎所有可能的共同利益，政策机构对这些集团的压力是敏感的，这种社会与所属系统是接近的，几乎每种利益都有自己的监管人。用不着声称每一种利益都有足够强大的监管人，但却可以坚信，我们的制度经常能够对全社会的价值标准给予更加广泛的注意，其范围要比对知识界的任何一种注意的计划宽广得多。例如，在美国，没有哪一级政府试图对收入分配政策有综合性的一般看法。然而，一项政策产生于对各种广泛利益的反应。收入的分配過程是在农业团体、工会组织、市政当局、学校委员会、税务部门以及负责住房、卫生、公路、国家公园、消防、警察的政府机构之中相互调整达到的。在这个调整过程中，一种决策过程中被忽视的特定收入问题在另一项决策中成为中心。
相互调整形式比外在的团体间协商形式更深入。甚至在不能沟通的地方，它通过组织间的彼此相互影响持续达到。尽管在这种无处不在的相互协调过程中有不完善和潜在的危险，它常常会比那种以一个团体为中心的方法在纷繁复杂的众多利益中达到更多的适应性。
还有一点注意，渐进的政策制定模式怎样适应多重的压力模式。因为当决策只是渐进——与已知政策密切相关时，对一个组织来说，它比较容易预想其他组织采取类似行动，也比较容易对已经形成的损害加以修正连续有效比较与利益间的渐进调适互动使得多元主义有可能性，即便在高度碎片化的政治与行政体制内,
甚至用轻蔑的术语所说的党派偏见和小气，有时也会成为理性决策制定有用的东西。因为它能双重保证什么是一个机构忽视的，另一个机构不忽视的；他们专门研究区分人员的不同观点。如果可能完全达到，主张联邦管理部门的有效理性协调获得一致的价值目标参见赫伯特•西蒙、唐纳德•W.斯密斯伯格和维克多•汤普森，《公共行政》（阿弗雷德科诺普夫），第434页。——如果合理被界定为根决策方法使用的话，这种协调就是正当的。但是高度的行政协调出现在我上面已经描述的零碎决策过程中。在这种过程中，每个机构考虑到其他机构调整其决策。
尽管渐进政策的替代方法伴随零碎方式任意排除了它的明显不足，当对照根方法时，它常常更有优势。在根方法中，因素的必然排除是偶然的、非系统的、根据目前已经形成的证据是不可辩护的。然而，在枝方法中，这种排除是深思熟虑的、系统的、可辩护的。当然完美的根方法不排除这些因素，实践中它必须排除。
枝方法也不需要忽视长期的考虑事项和目标。在酝酿政策时，重要的价值必须忽视，有时，只有通过忽视短期关注事项以给长期目标足够的注意。但是舍弃的既可以是长期价值，也可是短期价值。
连续比较（5b）
枝方法最后一个明显要素是伴随着政策选择按时间顺序进行的对照。政策制定不是一劳永逸的，它是无止境的制定和再制定。政策制定是一个连续接近某些既定目标的过程，在这个过程中所要达到的目标本身通过再考虑不断变化。
决策制定最多是一个非常粗略的过程。不管是社会科学家、政治学家，还是公共行政官员都没有足够的知识在预测政策行动的后果时避免重复的错误。因此，一个明智的政策制定者期望他的政策只是部分地实现他的希望，与此同时，他的政策会产生他本来想要避免而又意想不到的后果。如果他通过连续渐进的变化方式进行决策，也就通过几种方式避免了持久严重的错误。
首先，最重要的是，政策措施的过去次序已经给予他采取进一步类似措施可能后果的知识。其次，他不必试图朝他的目标来个巨大飞跃，此目标本来需要超出他自己或别人知识的预测。因为，他从来不期望他的政策是一个问题的最终决定。他的决策只是一个步骤，一旦这一步取得成功，很快会跟上另一步骤。再次，他可以有效地在他下一步之前检验他以前的步骤。最后，他常常相当快地矫正他过去的错误——比通过巨大时间间隔形成更清晰步骤的政策更迅速。
对比这种运用比较分析的渐进变化方法，根方法渴望运用理论。人们不能想象没有分类，没有包含在更通用经验分类下一种经验。试图尽最大可能推进归类和找到可以应用于特定情形的一般建议，这就是我所指的理论这个词的意思。根方法对理论的严重依赖是把相关理论集中起来瞄准一个特定问题最有体系和最简便的方法。假设是这样的，不幸的事实是我们并没有精确的理论应用于任何政策领域的问题，尽管在某些领域——例如货币政策——理论比较准确。根方法中所应用的比较分析法有时是理论方法的系统化替代方法。
设想一个行政官必须在彼此和与现有政策区别都微小的一组政策中做出选择。他可能渴望弄明白每一种替代政策——例如，面面俱到地知道每种政策的所有后果。如果真是那样，他确实需要理论。然而事实上，他常常会像上文所阐释的那样以决策为目的做出决定。他只需要知道相互区别政策的那些方面所产生的种种后果。对于这种更为适度的渴望，行政官不需要理论（尽管如果有此种理论，它可能有帮助），因为他能通过检验过去不同政策的不同后果筛选出可能的不同点，又因为他能从长期渐进变化的次序中获得观察，这样他便能形成一项可行性的政策。
例如，如果没有一项比学者们已经制造出的关于青少年不良行为的理论更综合的社会理论，人们可能没法理解各种各样的公共政策——比如关于教育、住房、维持治安的政策——可能会助长和限制不良行为。如果采取根方法模式中提供的对问题的全盘性综合考察，一个人就需要这样的理解。可是，如果一个人只是想运用足够知识以支持在小组相似的政策中做出选择——例如青少年法院审判程序的替代政策——他可以通过比较分析过去相似政策行动的结果做出选择。
二、理论者和实践者
至少是在一些情形中，这些区别说明为什么政府官员常常有时觉得局外专家和解决问题的学者对他并无帮助而又反过来为什么常常渴望这些专家和学者给他更多的理论支持。它也能解释为什么一个政府官员常常在随飞机减速一起离地时感到更加自信。这种自信比依照理论家的指示行动来得更强烈。理论家常常要求行政官员按他的问题解决办法行事，实际上他是在要求行政官员依照充满科学方法的经典著作行事。这时行政官员才知道可以利用的理论远比适度渐进比较方法产生更少作用。理论家意识不到实际上行政官员常常实践一个体系的方法。把这种解释深入是不明智的，因为实践的决策者既不寻找一种理论的方法，不寻找渐进比较，也不寻找其他的体系方法。
值得强调的是，至少在以下两种原因下理论在政策制定时的帮助常常是极端有限的。理论渴求事实，它只能通过大量的调查被建立起来。它一个突出的特点是，在行动变化微小时，它的准确性不足。与之相反，比较方法不但有效地利用事实而且指导分析者只注意那些政策制定者面临的最好决策的相关事实。
对于理论的准确性，经济理论是一个例子。经济理论预测没有货币或价格的经济必定会在某些方面对资源分配不均，但是这些成果非常适用于行政官员需要帮助的从此类政策中找出替代政策。另一方面，理论在预测限制公司兼并政策的后果时不够准确，在这样的问题上行政官员需要帮助。只有在相对较小的领域中经济理论在解决政策问题时获得足够的准确性；它在政策制定时的作用常常是非常有限的，它需要通过比较分析加以补充。
三、作为系统的连续比较
連续有限比较方法确实是一种体系或方法；它不是哪个行政官员需要辩白的一种失败的方法。尽管如此，它还有许多在论文中不曾提到的不足。例如，这种方法并没有针对所有相关价值的固定安全措施，它还会引导决策者忽视极好的政策，只是因为导致当前政策的一连串连续政策步骤没有被建议。因此，应当这样说，这种方法同根方法下最复杂的众多变量一样，例如运筹学，政策会被不断认为同那些所谓的明智方法一样愚蠢，并无二致。
那为什么我不厌其烦地在前文中描述这种方法的细节呢？因为实际上这种方法是政策形成的通常方法；对于复杂问题，同需要其他政策分析家一样，政策的形成对行政官员的依赖是首要的①。因为在许多情况下它比其他可以利用的决策方法更出色，当然，它比综合的、无用企图更出色。毫无疑问，行政官员对方法的说明反映与其说是发现一种新方法不如说是对一种旧方法的更好认识。但是随着对这种方法更加无意识的运用，在拓展和限制它的运用时，行政官员以更多的技巧和知识实践它。（行政官员们有时有效地运用它，有时不会指望“渐进调试”的方法解释极端意见，这种方法不但在解决复杂形式问题时得到盛赞，也被诋毁根本不是方法。因为我猜想这种被称作“渐进调试”的方法是一个体系。）
对方法归类附带的一个显著结果是它引起行政官对方法的猜疑。事实上当所有普通客观事实证明咨询者或顾问不是中肯和负责地讲话时，有时行政官也接受他的建议。麻烦存在这样的事实中：我们大多数人在结构内处理政策问题。这个结构由我们接近于现状的一系列连续政策选择给定。例如，一个行政官员针对控制市内交通考虑适当政策，他的考虑受到逐渐增多的知识强烈影响。一个行政官拥有“外行”不拥有的过去次序的第一手知识，因此，他的思考与“外行”的思考会有让他们彼此迷惑不解的不同。他们看起来都竭力想说服别人，然而，每一个人会发现对方不令自己满意。比如，当一个美国人与一个瑞士人想要讨论反托拉斯政策时，一系列连续政策的相关性就更明显了。由于两个国家的一系列政策明显不同，因此这两个政府官员以非常不同的方式安排他们的知识。
在这种现象中，有一个交流的障碍。理解了它就产生了政策制定时知识分子的广泛交流。一旦分歧的来源得到理解，行政官员有时也会被激励去寻找一个其现在经验与他本人政策链不同的政策分析专家。
这又提出了在上文简单讨论过的行政官员中具有相似价值取向的价值。尽管大多数组织理论认为共同价值和一致组织目标有优势，但由于复杂问题根方法不适用，政府机构会希望他们的人员中有两种人：一种是行政官的思考是参考一系列政策组织起来的而不是与组织其他大多成员相似的思考；更普遍的是，职业或个人价值或利益不同的行政官产生不同观点（可能来源于不同的专业、社会阶层、地缘区域）。因此，甚至在一个单独的机构，政策制定是可被分割的；机构的某些部门可以充当其他另一些部门的监督者。
责任编辑；陈文杰
[关键词]渐进；理性；决策；C.E.Lindblom
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）02-0072-07
假定一个行政官员负责针对通货膨胀制定政策。开始时，他可能会根据其重要程度列出所有相关的价值，比如说，完全就业，合理商业利润，保护小额存款，防止股票崩盘等等。接下来，在达到这些价值最大化的过程中，政策所有可能的后果会根据效果的多寡加以估价。当然，这种估价需要对社会成员拥有的价值观做大量的调查，也需要大量能计算一种价值在多大程度与另一种价值等同的估算方法。然后第二步，他会列出所有可能的替代政策。第三步，他会在大量的替代政策中做系统的比较以决定使价值最大化的那种政策。
在比较政策过程中，他会利用任何可以利用的从各种政策总结出来的理论。例如，针对通货膨胀，他会比较所有相关的价格理论。由于没有替代政策超出他的调查，一方面，他会考虑实行严格的中央控制以及取消所有价格和市场；另一方面，他会考虑取消自由市场完全赖以存在的所有公共管理。根据任何一般化的理论，他都会发现以上这样的经济假设。
事实上，最后他会尽量选择能使他的各种价值最大化的选择。
一种替代性的处理会被定为首要目标，明显的抑或是无意识的想法，相对地达到控制价格水平的简单目标。这个目标可能包括或由完全就业这样的复杂目标构成。事实上，他会超越当前利益而舍弃另外的社会价值，他甚至暂时不会试图对他认为直接相关的这些价值归类。一旦受到压力，他会很快承认他忽略了许多相关价值和他的政策可能产生的众多后果。
第二阶段时，他会列出那些他碰到的相对很少的替代政策。他会比较它们。在比较有限的替代政策中，它们大多数与过去的争论联系，通常他不会找到一种精确的理论能使他对这些政策的后果一一加以比较。与此不同，他会主要依赖过去小的政策步骤获得的经验来预测类似措施在未来产生的结果。
另外，他会找到一种以不同方式把目标和价值结合在一起的替代政策。例如，一项政策可能以失业风险为代价保持价格的稳定水平；另一种政策可能以较不稳定价格水平换来较少的失业风险。因此，在此方法的下一步，他会把价值选择与达到价值的手段选择结合在一起做出最后选择。他不会像第一种方法那样以一种近似的机械过程来选择。在此以前，这种方法已经对最令人满意的目标加以分类和划分等级。因为第二种方法的实行者只期望部分地达到他们的目标，他们期望无止境地重复以上所描述的次序。条件和抱负改变，预测的准确性也有改善。
一、根方法和枝方法
对于复杂的问题，两种方法的前一种当然不可能实行。尽管我们可以描述这样的方法，除了应用于相对简单的问题以外它不能实行，它甚至只能在一定程度上修改形式。这种方法只不过假定人们不拥有智力能力和信息资源，当可以分配给一个政策问题的时间和金钱有限时，制定政策的方法甚至更加荒谬，事实往往如此。事实上，对于公共行政官员特别重要的是，公共机构經常不会按指示有效实行第一种方法。这就是说，他们指定的职责和约束，可能是政治上和法律上的，限制了他们从可以想象到的无数替代中注意为数不多的价值和为数不多的替代政策。第二种方法就是这样被实行的。
然而，奇怪的是，决策制定、政策形成、计划编制和公共管理的著作使第一种而不是第二种方法形式化，它们使处理复杂决定的公共管理者处在他们很少鼓吹的实践位置上。为了强调起见，我冒了些夸大的风险。显而易见，这些著作意识到人类能力的有限性和政策接近第二种形式的必然性。但是，理性的政策形成公式化的企图，明确安排在过程中所需的步骤，通常描述第一种方法而不是第二种方法詹姆斯•G.马克和赫伯特•西蒙都指出这样的特征。他们都做出重要的学术贡献，如近来西蒙所构建的一个更少个人英雄式的决策模型。参见《组织》（约翰•威利和赛斯，1958），第137页。。
描述政策甚至是复杂问题形成的通常倾向好像遵循第一种方法。这种倾向以关注实践研究、统计决策理论、系统分析而得到巩固和成功的享受。以第一种方法为典型的这些方法有明确的目的、清晰的评估、广泛的高层次的总结描述，数学量化分析是其主要价值。但是这些先进方法主要地在解决相对较小规模的问题上拥有准确的技巧。这些小规模问题的解决考虑到的变量总数目和价值问题是有限的。这些应用技术的“领头羊”兰德公司经济学分部的首领查尔斯•希赤这样写道：我从我在兰德公司或别的地方的经验中做出经验性总结：运筹学是解决一些低层次问题的次最优化艺术。由于我们按一种顺序企图做出每个层次的决策，因此困难增多，我们的特殊能力随之减少。这样的简单清晰的模型正在被运筹学者熟练运用。的确，这些模型能反映众多因素对乔治•华盛顿大桥交通管制的影响。但是，通过任何这样和正在研究的模型呈现的相关现实的程度，比如说重大外交政策的做出，看来几乎微不足道参见《运筹学与国家性计划：一篇论文》，《运筹学研究》（1957）。希克的论文是从专门的一点对此问题的答复。他认为，运筹学虽然是一门面向低层次问题的科学，但使用范围广泛。运筹学被广泛使用的案例，参阅C.W.切曼、R.L.艾克夫与E.L.阿洛夫：《运筹学导论》（约翰•威利和赛斯，1957）；J.F.麦克罗斯科与J.M.孔平阁编：《运筹管理学》第二卷（约翰•霍普金斯，1956）。。
因此，我在这篇论文中提出澄清第二种方法，使其公式化。这种方法在典籍中被大大忽视了。我把它描述为（有限连续方法）。我还会把它与可称为（理性——综合的）第一种方法加以对照比较我设想行政人员时常制定政策和在制定政策中作建议，并总是在决策和制定政策中整全的考虑。。在这篇文章中一般突出使用令人印象更深和简单明了的枝方法和根方法。前者不断地从当前位置逐步地、小幅度地建立起来；后者每次基本原则的更新从头开始，这种方法只是把过去的经验在理论中具体化，它常常准备完全从头开始。
现在让我们用最简单的术语逐条列出这两种方法的特点。
理性——包容方法（根方法）
1a.明确的价值和目标区别于替代政策的经验分析而且通常作为替代政策的先决条件。
2a.因此政策形成通过手段和目的的分析方法完成。首先孤立出目的；然后找出达到目的的手段。
3a.“好”政策的检验是这种政策能被证实为实现可欲目标的最精确的手段。
4a.分析是包容性的；每一个相关的重要因素都要予以考虑。
5a.通常要大量地依靠理论。
连续有限比较方法（枝方法）
1b.价值、目标的选择和所需行动的经验分析并不与另外的价值、目标和经验分析相区别而是紧密地结合在一起。
2b.由于手段和目的区别不明显，手段和目的分析经常是不准确的和有限的。
3b.典型的好政策的检验是各种分析者发现他们直接同意一项政策（并不是他们的一致同意是达到一致价值的最准确手段）。
4b.分析方法非常地有限：（1）重要的可能结果被忽视；（2）重要的潜在替代政策被忽视；（3）重要的受影响的价值被忽略。
5b.连续的比较大大降低或减少了对理论的依赖。
假定根方法是被人熟知和可以理解的，我们直接地比较它的替代方法以达到澄清它。在解释第二种方法时，我们将要表述许多行政官员事实上怎样解决复杂问题，对像蓝图和模型一样的最佳方法的第一种方法来说，事实上对复杂政策问题不起作用，行政官员被迫使用连续有限的比较方法。
复合估计和经验分析（1b）
理解连续有限比较方法怎样处理价值的最好途径是看根方法如何常在处理这些价值和目标时发生中断。在替代政策检验之前应当明确价值的念头是有吸引力的。但是当我们企图处理复杂的社会问题时会发生什么呢？第一个困难是在许多关键价值和目标上居民会不同意，国会议员会不同意，公共管理者会不同意。甚至在一项被行政官描述得相当具体的目标那里，次目标仍存在相当大的分歧空间。比如设想关于公共住房的选址存在像芝加哥的迈也森和巴非尔德当局参见马丁•梅耶森和爱德华•C•贝菲德：《政治、计划和公共利益》，自由出版社，1955年版。描述的冲突，尽管有明确的目标提供相当数量的住房，争议仍然发生。与此相似，在高速公路的选址、行政机构的最低薪水、国家公园旅游设施的改进和昆虫的控制的目标上也会发生冲突。
因为在多数问题上没有产生优先选择，故行政官员不能通过确定多数人的优先选择来避免这些冲突。确实，在一个问题没有得到选民充分关注的公共讨论时，常常没有优先选择。此外，还有一个感受的强度是否应当同这些人对每个替代政策优先选择一样来加以考虑的问题。由于不可能有另外的做法，行政官常常首先不明确价值便简单做出决策。
甚至当行政官按照他个人的价值作为标准来处理问题时，正如他们经常做的那样，他常常不知道当那些价值发生冲突时怎样对它们加以排序。例如，假定一个行政官必须对预定要摧毁的出租房的住户重新部署住处。一个目标是马上全部腾空这些建筑，一个是为搬迁的人寻找合适的住处，一个是避免与大量外来人口移入不受欢迎的地区的冲突；另一种目标是，如果可能，通过说服安排相关人员等等。
一个人在这些部分冲突的价值中怎样陈述比较重要的甚至对他自己比较重要的价值？简单对它们排序是不够的；理想的是，他需要知道为其他某些价值牺牲多少，此种价值是值得的。
典型地回答是，行政官们立即在——也必须在——这些价值以不同方式相结合的政策中选择。他不能首先分清价值然后从政策中选择。
更细小的第三点掩盖了前两点。社会目标并不常常有同样的相对价值。一项在一种环境下被极为珍视的价值在另一种环境下就另当别论。例如，如果一个行政官，既高度重视他的部门顺利完成遣送任务，又高度重视与公众的良好关系，这种关系很少考虑他支持的抽象和具体的两种可能的冲突性价值。政策问题以类似的形式摆在行政官面前：假定行政官在处理和保持与公众良好关系方面已经取得了一定成绩或是没有取得成绩。是为了客户的欢心而牺牲一点速度，还是冒得罪客户的风险以便我们更好地完成工作？对于这样的问题，不同的情形有不同的回答。
价值问题，正像例中所示，常常是一个问题的边际调整。但是，除非在特定的政策中，并没有可行的办法表述边际目标和边际价值。一种价值在一种决策环境下优先于另一种价值并不意味着它只有在另外一种决策环境下牺牲另外一种价值才能获得。根据具体和抽象的术语排列、制定价值的企图以忽视相关细小的价值结束。因此，第三点意义深远。即使所有的行政官手头上有一系列一致同意的价值、目标和约束性因素，而且这些价值、目标和约束性因素有一个一致的次序，在实际选择环境下他们的边际性价值也不可能被明确表达。
因此，首先不能明确表达相关价值，其次也不能在政策中实现这个价值，行政官必须直接在可替代政策中选择。这些替代政策提供不同的边际价值组合。有一点自相矛盾的是，甚至对他本身来说，唯一可以揭示一种相关边际价值的可行方法是：描述一种他选择的可以实现它的政策。除非是大概和模糊描述，我知道不可能描述——甚至理解——例如在自由与安全、政府决策的速度与准确或者低税收和好学校中什么是我的比较选择估价，而只能在具体政策选择中描述我的偏好。这些具体政策可能是在每组可替代的政策中做出的。
概括来说，实际上我们可以区别价值被安排的过程的两方面。第一方面很明显：评估和经验分析交织在一起，这就是说，一个人同一时间内在价值和政策中选择。详细一点讲就是，一个人同时选择达到既定目标的政策和这些既定目标本身。第二个方面是相关但不明显：行政官的注意力集中在边际和渐进的价值上。不管他是否意识到，他找不到很有帮助的普遍政策规划，做出具体的边际和渐进比较。行政官面对X政策和Y政策两项政策，两项政策都允诺在同等程度上实现a，b，c，d，e的目标。但是X政策比Y政策多允诺点f给他，而Y政策比X政策多允诺点g给他。在这两项政策的选择中，实际上他面对以微小和增加数量的g换来替代性的微小和增量数量的f。与他的选择唯一相关的价值是两种政策不同的这些增量，当他最后在这两种边际价值选择时，他通过在政策之间选择这样而这样做当然，争论的界限，在于是市场选择理论（特别是消费者选择理论），还是公共政策选择理论。。
至于在政策选择之前明确目标的企图比边际评估和经验分析紧密结合的方法是多一些还是少一些合理性，这里有一个主要区别就是：对于复杂问题，第一种方法是不可能和毫不相关的；对于第二种方法是既可能也相关的。第二种方法是可能的，这是因为除了替代政策的不同价值以外行政官不需要分析任何价值；由于他们区别微小，除此之外它们不需要被关注。他需要的价值和目标的信息与根方法相比极大地得到了减少；他掌握价值、理解价值、把此价值与另一种价值相联系的能力在超越断点之后没有受到限制。
手段和目的之间的关系（2b）
通常地讲，决策形成按手段——目的的关系公式化。手段是根据目的被评估和筛选出来的。目的先于手段的选择而独立地不可变更地挑选出来。这是根方法手段——目的的关系。但是正如上文所述，这种手段——目的方法只有价值在一定程度上达成共识、可以调和和边际上稳定时才是可能的。因此，這种方法没有枝方法手段和目的同时选择的鲜明特点。
然而，任何根方法手段——目的关系的背离会惹恼某些读者，他们认为这种背离是不能想象的。因为在他看来只有在这种关系中才能决定一项政策是否比另一项政策更好还是更坏。如果一个行政官没有评价决定的预先价值和目标，那他怎么能知道他所做的决定是好还是坏？对于这个问题的回答提出了根方法和枝方法的第三个明显区别：怎样制定最好的政策？
“好”政策的检验（3b）
在根方法中，如果一个决策被证实取得某些具体的目标，那么这个决策就是“正确的”、“好的”、“理性的”。在没有对这个政策简单描述的情况下目标被具体化。只有在目标只通过边际和渐进的方法达到上述的价值时，才有可能检验一项政策是否实际上取得了预期目标。
但是一个目标的精确阐述采取被选政策描述和一些替代它的形式。要证实一项政策是错误的，一个人不能提出一个达到重要目标的抽象论据；取而代之的是，他要指出另一项政策更可取。
因为许多行政官会马上同意政策正确性的有效讨论确实采取与早已选择的政策相对照而做出，这样一来，着眼问题解决的对传统方法的背离不是棘手的。但是，在抽象的和边际意义上行政官员的价值和目标不能取得一致，情况将会是怎样？根方法不能检验，目标不能达成一致，也没有“正确”的标准。对于连续有限比较方法，政策一致本身就是检验。当价值不能达成一致时，这种检验仍是可能的。
有消息说，国会中关于希求扩大受保障年龄的持久一致产生于自由派希望加强联邦政府福利计划和保守派想要减少工会对私人养老金计划的需求。如果真是如此，这便是个不同意识形态个人和解对具体政策能形成一致的绝好示范。劳工调节者报道了相似的现象：抗议者不能在解决他们争议的标准上取得一致但能在具体提议上达成一致。与之相似，当一个行政官的目标证明是其他人的手段，他们也会对政策达成一致。
这样政策的一致同意成为检验政策准确性唯一可行的标准。对一个要争取其他人对目的的同意的行政官来说也会一事无成，并且会造成不必要的争论。
如果一旦作为检验“最好”政策的一致同意看来是对照目标检验政策的糟糕替代物，它应当被人们记住：除了它们已经形成的一致以外，目标本身没有无限的正确性。因此，在以上两种方法中，一致同意检验“最好”的政策。但是在根方法中需要对争取实现的目标以及包含在决策中的因素均达成一致；枝方法求助于一致达成的任何角落。
因此，更加重要的意义是，当在不能具体指出一项政策有何益处时，一个行政官为此项政策辩护是不明智的。
非完整性分析（4b）
从理论上说，完整的理性分析不遗漏任何重要的东西。但是把所有重要的东西都考虑进去也是不可能的，除非“重要性”被限定在狭隘的范围之内，以至在实际上这种分析是极有限的。人类在知识上的限度以及在可用信息上的限度决定了人类能力在完整性上的限度。因此在实际事务中，没有人能对真正复杂的问题采用完整的理性方法，而每一位面对十分复杂问题的行政官员必须找到能使这些问题大为简化的方法。
一位协助制定农业经济政策的行政官员，不能在某一个地方对所有可能的政策都能胜任，他甚至对某一项政策也都不能完全了解。在计划一个联邦耕地补助的项目中，他不能成功地预测出较高或较低农场收入对比有可能造成的家庭纽带的松弛，可能引起修订社会保障制度的需要，以及由于联邦对社会保障的新责任和市政当局对城市设施的责任所产生的进一步的税务问题。从另一种相互影响的观点来看，他也不能通过休耕地补助制项目对国外市场的农产品价格，以及随之而来的外交关系问题，包括由于经济竞争所引起的美苏之间的外交关系问题发生影响。
在连续有限的比较方法中，简化工作是通过两种主要方法系统地实现的。第一种是在政策比较上限制那些与现行政策差异程度较小的政策来得到简化。这样的限制立即减少了要调查研究的性质。因为没必要对一个备择政策及其后果进行基本的调查，而只须研究所建议的备择政策及其后果中不同于现状的那些方面。只是在边际角度上有所不同的备择政策中，边际差异的经验比较当然是同上面讨论过的价值的增量比较或边际比较相对应的东西增值政策更明确的定义和关于对一个观察者来说是“微小的变化，而对另一个观察者可能会有不同看法”的讨论，可参见我所写的《政策分析》一文，载《美国经济评论》第48卷（1958.6），第298页。。
相关性和实在论
人们有一种共同的看法，在西方民主中，公共行政官员和政策分析家通常把他们的分析极大地限制在政策的渐进性或边际性的差异上，而选择这些政策仅仅是从渐进的角度相互区别。但他们这样做不仅是这因为极需要某个方法能对他们的问题简化，也是为了使自己切合实际一些。民主国家在改变其政策时几乎都是采用渐进的调整来实现。政策没有跳跃式的变化。
美国政治改变的增量特点常被人议论。两大政党在基本原则上意见是一致的，它们只是在相对微小的差别上向选民提供一些可供选择的政策。两个政党都赞成充分就业，但对充分就业的定义有某些差别；两个政党都赞成开发水利资源，但在方法上稍有不同；两党都赞成失业救济，但失业救济金发放的数量多少是不一致的。同样，党内政策的改变也大多是通过一系列较小的变化完成的，这可以从他们只是逐渐接受政府有责任资助失业者的思想这一事实中看到。政党这一立场的改变始于２０世纪30年代早期，而在1946年的《就业法案》中达到某种顶点。
政党的这种行为又根植于公众的态度。在美国，如果缺乏对潜在分裂性问题的根本一致，并把政治辩论必然限制于较小的政策分歧，政治理论家不能想象民主能生存下去。
因为行政官员所不理会的政策在政治上不可行和如此不恰当，从集中注意只是增量不同的政策得到的分析简化并不是一种任意的简化。另外，人们可以论证，在给定的决策者有限的知识限度下，把注意力集中限制于现行政策的小变动而进行简化可以最多地利用现有知识。因为正在考虑中的政策相似于现实的政策又相似于过去的政策，所以行政官员可以得到信息并能声称有某种洞察力。因此那些非增量性的政策建议一般不只是政治上恰当，而且无法预言它的结果。
简化分析的第二种方法是那种既不顾被忽视的结果所具有的价值，又不顾各种可能结果的做法。如果这似乎是揭示了连续比较的极大缺陷，那么可以这样回答，即使偶然有例外，然而却可以较为明智地制定出种种政策，而不是徒劳地企图获得人力以外的完整性。可是，这些例外情况从某种观点来看似乎是武断或偶然的，但实际上是不属于其中任何一种情况的。
获得一定程度的完整性假设每个被制定政策机构忽视的价值至少是另一个机构所主要关注的，在这种情况下，有一部分有益的工作将会完成，并且没有机构需要找一些超出它能力范围的工作去干。这一系统的缺点将是一个机构可能毁掉一个价值因素，或是在另一个机构能进行活动去保卫它之前，或者是另一个机构在努力保卫它，也同样加以破坏。但是，在任何一个组织形式中，都存在着失去重要价值因素的可能性，尽管在那里许多部门制订计划时都企图理解比人类可能更多的东西。
在这种假设条件下的劳动分工，其优点是每种重要的利益或价值都具有自己的监管人。这些监管人能以两个极不相同的方法在它们的权限内保持这些利益：第一，纠正另一机构造成的损害，第二，在损害发生前加以预测和防止。
像在美国这样的社会，个人可以自由地结合起来，去追求他们可以得到的几乎所有可能的共同利益，政策机构对这些集团的压力是敏感的，这种社会与所属系统是接近的，几乎每种利益都有自己的监管人。用不着声称每一种利益都有足够强大的监管人，但却可以坚信，我们的制度经常能够对全社会的价值标准给予更加广泛的注意，其范围要比对知识界的任何一种注意的计划宽广得多。例如，在美国，没有哪一级政府试图对收入分配政策有综合性的一般看法。然而，一项政策产生于对各种广泛利益的反应。收入的分配過程是在农业团体、工会组织、市政当局、学校委员会、税务部门以及负责住房、卫生、公路、国家公园、消防、警察的政府机构之中相互调整达到的。在这个调整过程中，一种决策过程中被忽视的特定收入问题在另一项决策中成为中心。
相互调整形式比外在的团体间协商形式更深入。甚至在不能沟通的地方，它通过组织间的彼此相互影响持续达到。尽管在这种无处不在的相互协调过程中有不完善和潜在的危险，它常常会比那种以一个团体为中心的方法在纷繁复杂的众多利益中达到更多的适应性。
还有一点注意，渐进的政策制定模式怎样适应多重的压力模式。因为当决策只是渐进——与已知政策密切相关时，对一个组织来说，它比较容易预想其他组织采取类似行动，也比较容易对已经形成的损害加以修正连续有效比较与利益间的渐进调适互动使得多元主义有可能性，即便在高度碎片化的政治与行政体制内,
甚至用轻蔑的术语所说的党派偏见和小气，有时也会成为理性决策制定有用的东西。因为它能双重保证什么是一个机构忽视的，另一个机构不忽视的；他们专门研究区分人员的不同观点。如果可能完全达到，主张联邦管理部门的有效理性协调获得一致的价值目标参见赫伯特•西蒙、唐纳德•W.斯密斯伯格和维克多•汤普森，《公共行政》（阿弗雷德科诺普夫），第434页。——如果合理被界定为根决策方法使用的话，这种协调就是正当的。但是高度的行政协调出现在我上面已经描述的零碎决策过程中。在这种过程中，每个机构考虑到其他机构调整其决策。
尽管渐进政策的替代方法伴随零碎方式任意排除了它的明显不足，当对照根方法时，它常常更有优势。在根方法中，因素的必然排除是偶然的、非系统的、根据目前已经形成的证据是不可辩护的。然而，在枝方法中，这种排除是深思熟虑的、系统的、可辩护的。当然完美的根方法不排除这些因素，实践中它必须排除。
枝方法也不需要忽视长期的考虑事项和目标。在酝酿政策时，重要的价值必须忽视，有时，只有通过忽视短期关注事项以给长期目标足够的注意。但是舍弃的既可以是长期价值，也可是短期价值。
连续比较（5b）
枝方法最后一个明显要素是伴随着政策选择按时间顺序进行的对照。政策制定不是一劳永逸的，它是无止境的制定和再制定。政策制定是一个连续接近某些既定目标的过程，在这个过程中所要达到的目标本身通过再考虑不断变化。
决策制定最多是一个非常粗略的过程。不管是社会科学家、政治学家，还是公共行政官员都没有足够的知识在预测政策行动的后果时避免重复的错误。因此，一个明智的政策制定者期望他的政策只是部分地实现他的希望，与此同时，他的政策会产生他本来想要避免而又意想不到的后果。如果他通过连续渐进的变化方式进行决策，也就通过几种方式避免了持久严重的错误。
首先，最重要的是，政策措施的过去次序已经给予他采取进一步类似措施可能后果的知识。其次，他不必试图朝他的目标来个巨大飞跃，此目标本来需要超出他自己或别人知识的预测。因为，他从来不期望他的政策是一个问题的最终决定。他的决策只是一个步骤，一旦这一步取得成功，很快会跟上另一步骤。再次，他可以有效地在他下一步之前检验他以前的步骤。最后，他常常相当快地矫正他过去的错误——比通过巨大时间间隔形成更清晰步骤的政策更迅速。
对比这种运用比较分析的渐进变化方法，根方法渴望运用理论。人们不能想象没有分类，没有包含在更通用经验分类下一种经验。试图尽最大可能推进归类和找到可以应用于特定情形的一般建议，这就是我所指的理论这个词的意思。根方法对理论的严重依赖是把相关理论集中起来瞄准一个特定问题最有体系和最简便的方法。假设是这样的，不幸的事实是我们并没有精确的理论应用于任何政策领域的问题，尽管在某些领域——例如货币政策——理论比较准确。根方法中所应用的比较分析法有时是理论方法的系统化替代方法。
设想一个行政官必须在彼此和与现有政策区别都微小的一组政策中做出选择。他可能渴望弄明白每一种替代政策——例如，面面俱到地知道每种政策的所有后果。如果真是那样，他确实需要理论。然而事实上，他常常会像上文所阐释的那样以决策为目的做出决定。他只需要知道相互区别政策的那些方面所产生的种种后果。对于这种更为适度的渴望，行政官不需要理论（尽管如果有此种理论，它可能有帮助），因为他能通过检验过去不同政策的不同后果筛选出可能的不同点，又因为他能从长期渐进变化的次序中获得观察，这样他便能形成一项可行性的政策。
例如，如果没有一项比学者们已经制造出的关于青少年不良行为的理论更综合的社会理论，人们可能没法理解各种各样的公共政策——比如关于教育、住房、维持治安的政策——可能会助长和限制不良行为。如果采取根方法模式中提供的对问题的全盘性综合考察，一个人就需要这样的理解。可是，如果一个人只是想运用足够知识以支持在小组相似的政策中做出选择——例如青少年法院审判程序的替代政策——他可以通过比较分析过去相似政策行动的结果做出选择。
二、理论者和实践者
至少是在一些情形中，这些区别说明为什么政府官员常常有时觉得局外专家和解决问题的学者对他并无帮助而又反过来为什么常常渴望这些专家和学者给他更多的理论支持。它也能解释为什么一个政府官员常常在随飞机减速一起离地时感到更加自信。这种自信比依照理论家的指示行动来得更强烈。理论家常常要求行政官员按他的问题解决办法行事，实际上他是在要求行政官员依照充满科学方法的经典著作行事。这时行政官员才知道可以利用的理论远比适度渐进比较方法产生更少作用。理论家意识不到实际上行政官员常常实践一个体系的方法。把这种解释深入是不明智的，因为实践的决策者既不寻找一种理论的方法，不寻找渐进比较，也不寻找其他的体系方法。
值得强调的是，至少在以下两种原因下理论在政策制定时的帮助常常是极端有限的。理论渴求事实，它只能通过大量的调查被建立起来。它一个突出的特点是，在行动变化微小时，它的准确性不足。与之相反，比较方法不但有效地利用事实而且指导分析者只注意那些政策制定者面临的最好决策的相关事实。
对于理论的准确性，经济理论是一个例子。经济理论预测没有货币或价格的经济必定会在某些方面对资源分配不均，但是这些成果非常适用于行政官员需要帮助的从此类政策中找出替代政策。另一方面，理论在预测限制公司兼并政策的后果时不够准确，在这样的问题上行政官员需要帮助。只有在相对较小的领域中经济理论在解决政策问题时获得足够的准确性；它在政策制定时的作用常常是非常有限的，它需要通过比较分析加以补充。
三、作为系统的连续比较
連续有限比较方法确实是一种体系或方法；它不是哪个行政官员需要辩白的一种失败的方法。尽管如此，它还有许多在论文中不曾提到的不足。例如，这种方法并没有针对所有相关价值的固定安全措施，它还会引导决策者忽视极好的政策，只是因为导致当前政策的一连串连续政策步骤没有被建议。因此，应当这样说，这种方法同根方法下最复杂的众多变量一样，例如运筹学，政策会被不断认为同那些所谓的明智方法一样愚蠢，并无二致。
那为什么我不厌其烦地在前文中描述这种方法的细节呢？因为实际上这种方法是政策形成的通常方法；对于复杂问题，同需要其他政策分析家一样，政策的形成对行政官员的依赖是首要的①。因为在许多情况下它比其他可以利用的决策方法更出色，当然，它比综合的、无用企图更出色。毫无疑问，行政官员对方法的说明反映与其说是发现一种新方法不如说是对一种旧方法的更好认识。但是随着对这种方法更加无意识的运用，在拓展和限制它的运用时，行政官员以更多的技巧和知识实践它。（行政官员们有时有效地运用它，有时不会指望“渐进调试”的方法解释极端意见，这种方法不但在解决复杂形式问题时得到盛赞，也被诋毁根本不是方法。因为我猜想这种被称作“渐进调试”的方法是一个体系。）
对方法归类附带的一个显著结果是它引起行政官对方法的猜疑。事实上当所有普通客观事实证明咨询者或顾问不是中肯和负责地讲话时，有时行政官也接受他的建议。麻烦存在这样的事实中：我们大多数人在结构内处理政策问题。这个结构由我们接近于现状的一系列连续政策选择给定。例如，一个行政官员针对控制市内交通考虑适当政策，他的考虑受到逐渐增多的知识强烈影响。一个行政官拥有“外行”不拥有的过去次序的第一手知识，因此，他的思考与“外行”的思考会有让他们彼此迷惑不解的不同。他们看起来都竭力想说服别人，然而，每一个人会发现对方不令自己满意。比如，当一个美国人与一个瑞士人想要讨论反托拉斯政策时，一系列连续政策的相关性就更明显了。由于两个国家的一系列政策明显不同，因此这两个政府官员以非常不同的方式安排他们的知识。
在这种现象中，有一个交流的障碍。理解了它就产生了政策制定时知识分子的广泛交流。一旦分歧的来源得到理解，行政官员有时也会被激励去寻找一个其现在经验与他本人政策链不同的政策分析专家。
这又提出了在上文简单讨论过的行政官员中具有相似价值取向的价值。尽管大多数组织理论认为共同价值和一致组织目标有优势，但由于复杂问题根方法不适用，政府机构会希望他们的人员中有两种人：一种是行政官的思考是参考一系列政策组织起来的而不是与组织其他大多成员相似的思考；更普遍的是，职业或个人价值或利益不同的行政官产生不同观点（可能来源于不同的专业、社会阶层、地缘区域）。因此，甚至在一个单独的机构，政策制定是可被分割的；机构的某些部门可以充当其他另一些部门的监督者。
责任编辑；陈文杰