设立防空识别区的多重意义

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  2013年11月23日,中国政府发布划设东海防空识别区的声明,引发了个别国家的强烈反应。东海防空识别区公布划设后,中国空军进行了首次空中巡逻。中国空军出动两架大型侦察机执行空中巡逻任务,同时还出动了预警机和多型战斗机,实施支援掩护和指挥保障。
  防空识别区是现代各国空战力量发展的产物,指的是一国为了国家安全之需,从一国的陆地或水域表面向上延伸而划定的区域。进入该区域的航空器必须向地面国报告其身份,以便地面国即时识别、定位从而进行管制。
  中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则为:位于中华人民共和国东海防空识别区飞行的航空器,必须遵守本规则。规则自2013年11月23日10时起施行。位于东海防空识别区飞行的航空器,必须提供:1.飞行计划识别。位于东海防空识别区飞行的航空器,应当向中华人民共和国外交部或民用航空局通报飞行计划。2.无线电识别。位于东海防空识别区飞行的航空器,必须开启并保持双向无线电通信联系,及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。3.应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器,配有二次雷达应答机的应当全程开启。4.标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器,必须按照有关国际公约规定,明晰标示国籍和登记识别标志。位于东海防空识别区飞行的航空器,应当服从东海防空识别区管理机构或其授权单位的指令。对不配合识别或者拒不服从指令的航空器,中国武装力量将采取防御性紧急处置措施。东海防空识别区的管理机构是中华人民共和国国防部。
  维护国家主权的合法举措
  主权是国家的根本属性。维护国家主权与安全,不受外来侵犯,是国家的固有权利。《联合国宪章》第51条也确认,国家享有“自卫之自然权利”。在航空领域,《国际民用航空公约》第1条规定,每一国家对其领空享有完全的和排他的主权。航空器在一国领空内飞行,完全置于该国主权支配之下。具体体现为自保权、管辖权、管理权和支配权等主权权利。其中,自保权是首位的,即指任何国家都有保卫其领空安全、不受外来侵犯的固有权利。根据这一权利,任何外国航空器未经他国允许,不得进入该国领空,该国且有权对外国航空器进入其领空设定必要的条件和程序。随着现代航空技术的发展,各种高空、高速、低空、隐身航空器广泛运用。如当外国航空器抵近一国领空时才开始实施航空管制,难以及时判明突发情况,采取有效应对措施。处置不及时或者应对不当,将对国家空防安全造成严重威胁。我国划设东海防空识别区,目的就是在外国航空器进入我国领空前,采取适当的防范性措施,这完全符合国际法有关国家主权和自保权的原则和精神。
  与有关国际公约的规定一致,《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》明确规定了国家领空主权原则,并要求外国航空器飞入或者飞出我国领空时,必须提前向我国空管部门报告,取得相应许可。《中华人民共和国国防法》第26条也规定,国家加强边防、海防和空防建设,可以采取有效的防卫和管理措施,保卫领陆、内水、领海、领空的安全,维护国家海洋权益。我国划设东海防空识别区,预先对空中目标进行识别、监控,并在必要时采取防御性紧急处置措施,有充分的法理依据。
  多个国家设立防空识别区
  中国政府划设东海防空识别区既有充分法律依据,也符合国际通行做法。
  20世纪50年代以来,包括一些大国和中国周边部分国家在内的20多个国家先后设立了防空识别区。中方的有关做法符合《联合国宪章》等国际法和国际惯例。中国《国防法》《民用航空法》《飞行基本规则》等国内法规对维护国家领土领空安全和空中飞行秩序作出了明确规定。
  从以“高空高速”为特点的第二代战斗机发展到具有高机动性、超音速巡航和良好隐身性能的第四代战斗机,传统的防空概念已无法保证预警和拦截时间。因此,自上世纪五十年代以来,世界上多个国家相继在本国领空区域之外的公空划设防空识别区,扩大预警范围、保证充分的反应和拦截时间,最大程度地保障国家安全。
  美国是世界上最早划设防空识别区的国家。“二战”以后,为了对越境飞行的外国飞机进行限制,美国总统于1950年12月22日颁布第10197号行政命令,要求无论是在美国领土还是公海上空飞行,只要在划界区内以美国为目的地并且被地面识别的外国飞机,都应该将自己的身份通过无线电告诉地面、告知飞行计划以及持续报告其所处位置。
  1988年,美国《联邦航空条例》(《联邦条例》第十四卷)第九十九节以法律的形式对防空识别区正式进行了定义,规定任何人不得驾驶航空器进入防空识别区或从防空识别区内的任何一点起飞,除非能通过飞行设备提供飞行计划或取得空中交通管制的授权。目前美国的防空识别区有5个:北美防空识别区、阿拉斯加防空识别区、关岛防空识别区、夏威夷防空识别区以及华盛顿特区防空识别区。
  1951年,加拿大紧随美国之后也划设了防空识别区,且识别区的规则比美国更为严厉:无论是以加拿大为飞行目的地的航空器还是途经的航空器,只要进入防空识别区,必须向地面告知身份和飞行计划,且该限制适用于所有类型的航空器(包括军用航空器)。1958年,为了防范来自苏联方面的威胁,美国和加拿大联合建立北美防空司令部,建立了跨越加拿大、毗邻北极洲和阿拉斯加海岸的北美防空识别区。
  目前,除了美国和加拿大,古巴、巴拿马、澳大利亚、英国、法国、德国、挪威、芬兰、希腊、冰岛、意大利、日本、印度、巴基斯坦、韩国、越南、缅甸、菲律宾、泰国、土耳其等国家都拥有防空识别区或类似的空中预警机制。但是在防空识别区的划设范围大小、受管制航空器的类型以及管制措施等方面,各国的具体做法各有不同。而至今国际上还没有任何国际条约或协定来规范和约束各国划设防空识别区的行为,也没有任何国际法规则禁止各国划设防空识别区。
  防空识别区内预警模式各不同
  需要强调的是,划设防空识别区并不意味着扩大一国的领空范围。因为划设防空识别区的目的在于给一国在对外来航空器接近其领空之前对其进行识别、询问,确认其身份,为可能潜在的侵犯领空主权和安全的危险预留充分的预警反应时间。   鉴于防空识别区的这一特点,对于进入了防空识别区的航空器,地面国可以作出的反应是要求其报告飞行计划、劝告其离开、对其进行跟踪飞行以及对其进行拦截等相对较为温和的措施。
  具体来说,在无法确认闯入识别区的航空器身份和飞行计划的情况下,最通常的做法是跟踪飞行。地面国可以起飞战斗机,跟踪该航空器直至其离开防空识别区范围。例如,2006年9月,俄罗斯的两架战斗机进入了美国的防空识别区,北美防空司令部派遣6架战斗机对其实施近距离跟踪伴飞,直至俄罗斯的战机在进入美加两国的领空之前掉头飞离;又如2010年3月,俄罗斯的两架超音速轰炸机进入英国航空识别区,英国皇家空军派出两架战机紧急起飞跟踪向北爱尔兰飞行的俄罗斯轰炸机,直到俄罗斯轰炸机掉头飞离。
  除了跟踪飞行、拦截等较为温和的措施之外,地面国不能在防空识别区内对目标采取击落或其他武力措施,否则将违反国际法。即使在防空识别区内,地面国从闯入的航空器的机型、飞行方向和姿态等判定航空器的闯入具有威胁性,也不能采取武力措施。只有在该航空器无视警告进入地面国的领空时,地面国才可以根据国际法采取迫降或攻击手段,维护其领土主权和安全。
  防空识别区具有多重作用
  防空识别区是濒海国家为防范可能面临的空中威胁,在领空外划设的空域范围,用于及时识别、监视、管制和处置进入该空域的航空器,留出预警时间,保卫空防安全。“就好比一个缓冲区或是防火墙,对于来自海上方向的空中威胁和不明飞行物,根据不同情况,及时采取识别、监视、管制和处置等相应措施加以应对。”中国战略文化促进会常务副会长罗援说。
  军事专家尹卓说,我国东海防空识别区的划设,正是基于国家安全形势发展的要求,可以完善我国海洋方向的防御体系。“我国公布划设东海防空识别区的详细情况,是增加军事透明度的一个重要步骤。”
  军事专家张军社说,任何国家在重要海上战略方向上,都会采取一定的预警监视和应对措施,从空防的角度对外国飞行器进行识别和处置。他表示,东海防空识别区划设后,不仅可以提高我国防空预警能力,而且能够避免发生军事误判。比如,当他国飞机进入这一空域时,需向我国进行通报,这对我国及时准确掌握海空情况有重要作用。
  专家认为,防空识别区划设后,可通过及时有效的空中管制,维护这一空域的飞行秩序,保障民用航空器的飞行安全。此外,划设防空识别区可以提高为航空器提供服务的能力,更好地为其提供气象、通信、导航等方面的服务。
  “划设防空识别区的作用远远超越了军事需求,比单纯军事用途大得多。”尹卓说,“我国东海航空识别区划设后,可以更好地维护地区安全与保证飞越自由。”
  尹卓表示,像黄海、南海这些相关海域,今后都会划设防空识别区。
  新中国共击落多少外国入侵飞机
  自中国设立东海防空识别区受到高度关注,就不乏有心者提及中国曾数百次警告入侵领空的美国飞机及1954年为击落英国客机道歉等事,语间颇有深意。其实重温历史便知,空中安全往往都是真刀真枪干出来的。
  建国初期无奈美军飞机入侵领空
  建国伊始,中国军队防空力量非常薄弱,可升空作战飞机仅113架,其中还包括运输机、通讯机和教练机等,就作战能力而言,这些飞机仅够勉强保卫北京。防空高炮部队也少得可怜,无法对入侵飞机造成威胁。不要说威慑美军飞机,就连对付已经退往台湾的国军飞机也常常力不从心。仅以朝鲜战争爆发前后为例,美机在东北可谓如入无人之境,从1950年8月27日到12月31日,短短三个月时间里,美机即侵入中国东北领空328次以上,侵入飞机总数1406架次以上。据不完全统计,从1950年朝鲜战争爆发,至1953年7月底,三年时间里,美军机先后侵犯我东北领空达7139批,31816架次。
  此一时期,中方虽不断提出抗议或警告,但防空无威慑力量,喊破嗓子也无人在意。因中方发表抗议次数过多且无多大作用,其后,毛泽东不得不向苏联求助,请其派出空军到上海和东北等地帮助中方保护领空安全。
  靠苏援武器初步建立防空能力
  因新中国奉行“一边倒”外交政策,及朝鲜战争爆发,苏联开始大力援助中国,其中即包括为中国提供大量防空装备。可以说,在苏联的援助下,中国军队初步具备了防空能力。
  由此,自1951年始,中方开始尝试对入侵美机进行反击。如1951年7月21日,美国8架F-94型喷气式战斗机侵入中国东北地区领空,被中方空军部队击落7架。1953年1月12日,美国空军RB-29型飞机1架,夜间侵入中国东北安东上空,当即被中国空军部队击落,机上人员11人被生俘,3人摔死。1953年2月15日,中国空军和防空部队击落侵犯中国东北领空的美国军用飞机5架……中方防空战力的提升,终于让美机有所收敛,到朝鲜战争结束前夕,美机已很少随意出入中国东北领空。
  不独东北局面有所改观,华东防空也有起色。1952年9月20日,空2师6团飞行员何中道、李永年击落美B-29型轰炸机1架,这是解放军在华东击落的第一架美机。从1951年到1953年,为抗击美机对华东沿海地区的侦察袭扰,中方共出动空军航空兵539批3419架次,击落敌机5架,击伤3架。
  1956年以后,高性能雷达和萨姆-2导弹的配置让美国高空侦察机不敢再深入中国内陆。
  越战升级后中国防空部队再次亮剑
  中方对入侵飞机的强力打击,使美机一度有所收敛。但随着1960年代越战升级,中国再度成为美机侦察、袭扰的重要对象。为还以颜色,中国防空部队集中精力打了两场仗:
  一是打击侵入我领空的美军无人侦察机。据统计,从1964年8月到1969年底,美军无人驾驶高空侦察机共入侵中国领空97架次,平均每年19架次。面对这种状况,中方防空部队精心布置,从1964年8月到1969年底,共击落20架美军无人驾驶高空侦察机,其中被空军航空兵击落14架,地空导弹部队击落3架,被海军航空兵在海南岛击落3架。
  二是反美国飞机“擦边”战。因高空无人侦察机连遭击落,美军改变战术,派出战斗机在海南岛陆地外沿忽进忽出,引诱中方飞机入海作战,此即“擦边”战术。为对付入侵美机,中方采用“空中待战,侍机快打”战术,取得较好战绩。据统计,在“反擦边”斗争中,中国空军共计击落美机16架,击伤3架,最终迫使美空军逐渐停止了对中国边境的骚扰。
  改革开放后,虽周边局势有所缓和,但中国军队对入侵领空的外国飞机仍不手软。比如,1987年10月5日下午,空军地空导弹部队在广西龙州县一举击落了入侵中国领空的越南米格-21P型侦察机1架,并活捉飞行员陈尊。
  建国后中国共击落了多少入侵飞机?
  建国以后,中国一共击落了多少入侵的外国飞机?全面的统计数据至今尚无法查实。不过,原中国人民解放军空军副司令员林虎给出的数据有很高的参考价值:
  “自1949年9月5日至1969年底,人民空军在担负防空作战任务中,共击落敌机95架,击伤200架。1954年2月至1968年2月,人民海军航空兵和高射炮兵在担负防空作战任务中,共击落敌机4架,击伤38架……在20年保卫祖国领空的防空作战中,我空、海军总计击落141架、击伤238架各型敌机。”
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