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2009年11月7日,教育部部长袁贵仁在全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会闭幕会上强调指出:“义务教育均衡发展关乎教育公平,关乎教育质量,关乎我们千家万户的切身利益。”而在贫困县,如何立足于自身条件,统筹城乡、统筹学科,合理配置优质教育资源,成为实现教育均衡发展的主要课题和难题。濮阳县是河南省定贫困县,近年来对此进行了一些有益的探索和实践。
一、贫困县实施义务教育均衡发展的特点和难度
(一)“以县为主”的教育投资体制很不利于贫困地区教育发展
发达地区地方政府基本上有实力负担地方教育,贫困地区主要得依靠中央和省级政府的资金支持。但是在实际上,尽管中西部地区县级政府财力薄弱,特别是贫困县,县级政府财政基本上是“吃饭财政”,仍承担着比市级政府高数倍的学校教育投资责任。以濮阳县校舍安全工程为例,根据测算,我县校舍安全工程共需投资5.7亿元,其中D级危房推倒重建需4.3亿元,C、B级危房加固需1.4亿元。《河南省中小学校舍安全工程实施方案》规定,国家、省级资金主要用于D级危房改造,C、B级危房加固维修资金重点由县级政府筹备。我县据此制订了校舍安全工程规划,加固资金由县级财政安排,而1.4亿元对于年一般预算收入只有3.4亿元的濮阳县而言无疑是一个天文数字。
(二)贫困县因财力薄弱衍生出的一些突出问题
一是办学条件改善缓慢。2002年取消农村教育费附加后,教育投入2003～2005年出现了“空挡”,即没有了资金来源,而新的投入机制还未能及时建立起来。2007年国家建立了校舍维修改造长效机制,但改造的只是D级危房,没有安排C、B级危房加固维修资金。2007～2009年3年我县仅改造了D级危房8.1万m2,至今仍有19万m2D级危房尚未改造,C、B级危房维修经费则没有着落。另外,国家、省没有建立图书更新补充机制,我县80%以上的学校图书量少且陈旧。二是师资力量薄弱。教师缺编,或缺编不愿补,特别是农村学校体音美教师严重不足。又因财政困难,教师培训经费往往很难纳入预算,对教师培训少,导致教师量少质差。三是教育负债沉重。四是城乡之间、乡镇之间、校际间的办学条件、师资力量、教学管理、教育质量差距明显,学生择校、师生流失现象突出。五是办学行为难以规范。
二、濮阳县推进义务教育均衡发展的实践
近几年,濮阳县教育局以科学发展观为指导,以推进教育均衡、促进教育公平、创办人民满意的教育为目标,整合教育资源,改革教育体制,创新管理机制,各级各类学校教育教学质量和综合管理水平不断提升,促进了教育均衡发展。初中和小学入学率均达到100%,辍学率分别为0.88%和0,残疾儿童入学率达到85%;进城务工农民子女享受和城内孩子一样的政策,实行免费就近入学;教学质量实现了整体提高,2009年小学教学质量抽测及格率、优秀率分别为95%和78%,较2008年分别提高了5个百分点和8个百分点;素质教育成效显著,2009年全县572名中小学生在县、市、省等各级学科竞赛中取得优异成绩,郎中乡中心小学常振阳等12名学生荣获河南省青少年科技创新大赛大奖,常振阳同学被濮阳市政府授予“濮阳市青少年科技创新市长奖”;2009年高考再创佳绩,职业教育就业率达100%,对口升学连续16年位居濮阳市第一。
(一)强化政府行为,加大教育投入,出台发展政策
濮阳县委、县政府一直以来对教育事业都非常重视,河南省教育厅提出创建教育均衡发展先进县活动后,濮阳县先后出台了《中共濮阳县委、濮阳县人民政府关于进一步加快教育改革和发展的决定》《濮阳县人民政府关于创建教育均衡发展先进乡镇的实施意见》,建立了教育工作联席会议制度,成立了教育督导团,县政府同各乡镇政府签订了教育均衡发展目标责任书。对于教育投入,县财政该列入预算的全额列入预算,该配套的足额配套,城市教育费附加则做到应征尽征。2007年以来,全县义务教育用于改善办学条件投入4120万元,新建校舍45600m2。2009年投资2000多万元完成了濮阳县教育网络工程,全县20个乡镇均实现了网络教育双视频,通过网络实现优质教育资源共享。为激发全县教职工和各单位干事创业的积极性,加快教育均衡发展步伐,县政府设立了每年100万元的教育奖励基金,对在教育工作中作出突出贡献的单位和个人在物质和精神方面大力表彰。县政府对在黄河滩区学校执教3年以上的在编在岗教师每月奖励100元,极大地调动了广大教师扎根基层、服务农村教育的热情。同时,县委、县政府还出台了优化教育教学环境、加强教师队伍管理等一系列措施,实行了学校“五天安静日”和“入校检查许可”制度,规范了教师流动程序。尤其是柳屯、庆祖等乡镇实施的教师安居工程,解决了农村教师关心的住房问题。
(二)整合教育资源,优化学校布局,集约资金建校
2007年,县政府出台了《关于进一步搞好农村中小学布局结构调整工作的意见》,规划将初中由2007年的54所到2011年调整为27所,小学由2007年的541所到2011年合并到332所,每乡建中心小学6～8所。我县在布局调整中坚持做到与城镇化、新农村建设相结合,与薄弱学校危房改造相结合,与建设寄宿制小学相结合,与课程改革相结合。通过布局调整,整合了校舍、师资资源,扩大了办学规模,提高了办学效益。原来每乡镇都有2～3所初中,通过整合每乡镇只留1所初中,其余的办成小学高年级寄宿制学校。经过整合,初中校舍、师资得到了充分利用,寄宿制小学上了档次,成了规模,教学质量实现了大幅度攀升。在调整布局、建设新校舍中,我县始终坚持稳定、适度超前、资金集中使用、先中学后中心小学最后教学点的原则,围绕全面实施素质教育的目标,一次性规划,分步实施,做到建设一所达标一所,保证10年乃至20年不落后,做到既讲究规模效益,又讲究办学效益。校舍建设等教育工程一律公开招标,实行代建制,代建单位负责校舍使用期内的质量问题,杜绝教育腐败和“豆腐渣”工程。同时,濮阳县对教育经费实行校财局管,建立内部审计制度,2008年、2009年两年,全县节约生均公用经费1856万元,各乡镇集中使用这些资金建设花园式规范化小学72所。
(三)创新管理机制,盘活教师资源,激发内部活力
1.创新学校管理机制,取消乡镇教育行政管理层级。依托乡镇初中成立中心校,形成县教育局管理乡镇中心校、中心校管理中心小学、中心小学管理教学点的机制。通过改革,316名乡镇教育行政管理人员被充实到了教学第一线,减少了管理层级,强化了校长的责任,提高了工作效率。
2.实行上挂下派,提高校长的管理水平。上挂是指选派乡镇学校特别是薄弱学校的校长、副校长脱离本职工作到市里学校或县城学校挂职学习锻炼,亲身体验先进学校的管理理念和管理方法,期限为半年。下派是指选派城区学校的副校长、中层骨干和教育局的股级干部、中层后备干部到乡镇薄弱学校挂职,具体指导基层学校更新教育理念,改进管理方法,期限为一年。3年来,濮阳县安排基层校长上挂学习56人次,下派机关干部、城区学校校长78人次,使得基层学校的管理水平得到明显提高。
3.实行城乡联合办学。城区学校在农村学校设分校,进行联合办学,两校统一制订教学计划,城区学校派教师到分校区担任班主任、跟班升级。目前,县一实小、二实小、三实小、实验中学等11所学校在农村设立了分校,庆祖镇西辛庄小学、县四中还分别与市一实小、市一高开展了联合办学,城乡教育差距正逐步缩小。
4.开展城区教师轮流下乡支教活动。每年安排约五分之一的城区教师到乡下学校任教,对下乡支教教师工作实行严格的考核与评估,以保证支教质量。教师下乡支教及其质量与晋升职称、职务挂钩,凡是未下乡支教或考核不合格者不得晋升职称、职务。3年来城区学校下派支教教师586名,架起了城乡之间互相沟通的桥梁,促进了农村学校的发展。
5.实行教师走教。针对乡镇学校教学点体音美和英语等学科教师严重不足、课程开设困难等问题,2008年开始实行教师走教,即乡镇内中学体音美、英语、计算机等学科教师在保证完成本校教学任务的基础上,到本乡镇小学、教学点任课,帮助教学点开足开齐课程。全县20个乡镇510名教师参与走教,保证了小学和教学点的课程开设。
(四)注重教师成长,深化教学教研,提高授课能力
1.搭建教师成长阶梯。建立健全激励教师专业发展新机制,构建了“合格教师—骨干教师—学科带头人—教学名师—教育教学专家”的教师专业化成长阶梯,为教师铺设和搭建了一条看得见、摸得着的专业化成长平台。经过逐级推荐、组织考察、专家评审、确定人选、公示公告等多个环节,两年来选拔认定了濮阳县首批20名教学名师、80名学科带头人、479名县级骨干教师。为充分发挥名师在教学、科研方面的辐射、带动作用,开展了“名师课堂”带动、“捆绑式”带动活动,让每名教学名师、学科带头人、骨干教师各带动不同梯次的徒弟8名,师徒双方自行“捆绑”,明确双方职责,签订师徒团队协议,建立师徒成长档案,实行师徒“捆绑式”考核和评价,确保被带动教师在3年内向高一级发展,形成“培养名师—名师带徒—再出名师”的教师工作机制。同时,在白罡、习城、梁庄等10个乡镇成立了名师工作室,让名师手把手、面对面地帮带农村教师,帮助农村学校形成自己的“造血功能”,促进广大农村教师的专业化成长。
2.推行“四步探究”教学法。经过近几年对新课改的研究与实践,我县总结出了具有自己特色的“四步探究”教学法,即阅读质疑、自主探究,多元互动、合作探究,训练检测、目标探究,迁移应用、拓展探究。四个步骤搭建了课堂教学的基本框架,倡导了自主、合作、探究的基本理念。按照“四步探究”教学法理念,教育局对3000多名教师进行了系统培训,筛选了1000名教师编写的“四步探究”教学法教案,最终评选出332名教师的794篇优秀教案,涵盖了初中和小学各学科。这些教案印制成册后在全县统一推广使用,农村教师不出门就能分享县内最优质的教育资源,为实现全县教育质量的整体提高奠定了坚实基础。
3.实施“研训赛”一体化工程。即围绕教研下工夫,研究学情,分析校情,反思教情,不断调节教学指导与教学节奏;围绕培训下工夫,以学习先进教学法更新教育观念为主题,用本地名师培训一线教师,组织全县学校推荐的优秀教师进行集中研训,提升教师业务素质;围绕竞赛下工夫,通过每月赛课、业务竞赛、优质课评选等,提升教师教学水平。“研训赛”一体化工程的实施,充分调动了广大教师的积极性、主动性和创造性,为其专业成长搭建了有效平台。
4.开展连片教研和校本教研活动。一是片内教研。各乡镇小学教师按地理区域划分片区,片区内中心小学为教研点,教研点负责组织片区内各学校教师定期开展教研活动,互相交流,以强带弱,整体提高。二是片间教研。乡镇中心校定期组织赛课活动,各片选派代表参加,赛课成绩作为表彰学校教研工作的主要依据。三是校本教研。教师进修学校、县教研室组织教研员和骨干教师深入乡镇中小学,采取说课、上观摩课、同课异构等形式开展教研活动。
(五)强化督导管理,规范办学行为
1.改革高中招生。根据初中毕业生人数、学校综合办学水平等因素把一定比例的高中招生指标分配到初中,促进各初中从“分数竞争”变为“办学水平竞赛”。实行初中生素质特长加分和技能选项加试等招生办法的改革,促进学生的个性和综合素质的提高。高中学校招生实行“四统一”,即由教育局组织统一报名、统一编排考场、统一判卷、统一录取,严格执行“三限”政策。
2.强化教育督导。坚持专项督导与综合督导、过程督导与结果督导相结合,建立健全教育督导评估机制。对办学行为、学校收费、贫困生救助、进城务工农民子女入学、是否占用休息日、是否有偿补课、留守儿童入学等社会关注的热点、难点问题进行专项督导;对学校办学方向、教育理念、实施素质教育、创造学校特色等方面进行综合督导,督导评估结果作为考核学校、校长和教师的主要依据,通过督导评估制度推进教育均衡发展。
(作者系濮阳县教育局党组书记、局长)
(责 编 流 水)
一、贫困县实施义务教育均衡发展的特点和难度
(一)“以县为主”的教育投资体制很不利于贫困地区教育发展
发达地区地方政府基本上有实力负担地方教育,贫困地区主要得依靠中央和省级政府的资金支持。但是在实际上,尽管中西部地区县级政府财力薄弱,特别是贫困县,县级政府财政基本上是“吃饭财政”,仍承担着比市级政府高数倍的学校教育投资责任。以濮阳县校舍安全工程为例,根据测算,我县校舍安全工程共需投资5.7亿元,其中D级危房推倒重建需4.3亿元,C、B级危房加固需1.4亿元。《河南省中小学校舍安全工程实施方案》规定,国家、省级资金主要用于D级危房改造,C、B级危房加固维修资金重点由县级政府筹备。我县据此制订了校舍安全工程规划,加固资金由县级财政安排,而1.4亿元对于年一般预算收入只有3.4亿元的濮阳县而言无疑是一个天文数字。
(二)贫困县因财力薄弱衍生出的一些突出问题
一是办学条件改善缓慢。2002年取消农村教育费附加后,教育投入2003～2005年出现了“空挡”,即没有了资金来源,而新的投入机制还未能及时建立起来。2007年国家建立了校舍维修改造长效机制,但改造的只是D级危房,没有安排C、B级危房加固维修资金。2007～2009年3年我县仅改造了D级危房8.1万m2,至今仍有19万m2D级危房尚未改造,C、B级危房维修经费则没有着落。另外,国家、省没有建立图书更新补充机制,我县80%以上的学校图书量少且陈旧。二是师资力量薄弱。教师缺编,或缺编不愿补,特别是农村学校体音美教师严重不足。又因财政困难,教师培训经费往往很难纳入预算,对教师培训少,导致教师量少质差。三是教育负债沉重。四是城乡之间、乡镇之间、校际间的办学条件、师资力量、教学管理、教育质量差距明显,学生择校、师生流失现象突出。五是办学行为难以规范。
二、濮阳县推进义务教育均衡发展的实践
近几年,濮阳县教育局以科学发展观为指导,以推进教育均衡、促进教育公平、创办人民满意的教育为目标,整合教育资源,改革教育体制,创新管理机制,各级各类学校教育教学质量和综合管理水平不断提升,促进了教育均衡发展。初中和小学入学率均达到100%,辍学率分别为0.88%和0,残疾儿童入学率达到85%;进城务工农民子女享受和城内孩子一样的政策,实行免费就近入学;教学质量实现了整体提高,2009年小学教学质量抽测及格率、优秀率分别为95%和78%,较2008年分别提高了5个百分点和8个百分点;素质教育成效显著,2009年全县572名中小学生在县、市、省等各级学科竞赛中取得优异成绩,郎中乡中心小学常振阳等12名学生荣获河南省青少年科技创新大赛大奖,常振阳同学被濮阳市政府授予“濮阳市青少年科技创新市长奖”;2009年高考再创佳绩,职业教育就业率达100%,对口升学连续16年位居濮阳市第一。
(一)强化政府行为,加大教育投入,出台发展政策
濮阳县委、县政府一直以来对教育事业都非常重视,河南省教育厅提出创建教育均衡发展先进县活动后,濮阳县先后出台了《中共濮阳县委、濮阳县人民政府关于进一步加快教育改革和发展的决定》《濮阳县人民政府关于创建教育均衡发展先进乡镇的实施意见》,建立了教育工作联席会议制度,成立了教育督导团,县政府同各乡镇政府签订了教育均衡发展目标责任书。对于教育投入,县财政该列入预算的全额列入预算,该配套的足额配套,城市教育费附加则做到应征尽征。2007年以来,全县义务教育用于改善办学条件投入4120万元,新建校舍45600m2。2009年投资2000多万元完成了濮阳县教育网络工程,全县20个乡镇均实现了网络教育双视频,通过网络实现优质教育资源共享。为激发全县教职工和各单位干事创业的积极性,加快教育均衡发展步伐,县政府设立了每年100万元的教育奖励基金,对在教育工作中作出突出贡献的单位和个人在物质和精神方面大力表彰。县政府对在黄河滩区学校执教3年以上的在编在岗教师每月奖励100元,极大地调动了广大教师扎根基层、服务农村教育的热情。同时,县委、县政府还出台了优化教育教学环境、加强教师队伍管理等一系列措施,实行了学校“五天安静日”和“入校检查许可”制度,规范了教师流动程序。尤其是柳屯、庆祖等乡镇实施的教师安居工程,解决了农村教师关心的住房问题。
(二)整合教育资源,优化学校布局,集约资金建校
2007年,县政府出台了《关于进一步搞好农村中小学布局结构调整工作的意见》,规划将初中由2007年的54所到2011年调整为27所,小学由2007年的541所到2011年合并到332所,每乡建中心小学6～8所。我县在布局调整中坚持做到与城镇化、新农村建设相结合,与薄弱学校危房改造相结合,与建设寄宿制小学相结合,与课程改革相结合。通过布局调整,整合了校舍、师资资源,扩大了办学规模,提高了办学效益。原来每乡镇都有2～3所初中,通过整合每乡镇只留1所初中,其余的办成小学高年级寄宿制学校。经过整合,初中校舍、师资得到了充分利用,寄宿制小学上了档次,成了规模,教学质量实现了大幅度攀升。在调整布局、建设新校舍中,我县始终坚持稳定、适度超前、资金集中使用、先中学后中心小学最后教学点的原则,围绕全面实施素质教育的目标,一次性规划,分步实施,做到建设一所达标一所,保证10年乃至20年不落后,做到既讲究规模效益,又讲究办学效益。校舍建设等教育工程一律公开招标,实行代建制,代建单位负责校舍使用期内的质量问题,杜绝教育腐败和“豆腐渣”工程。同时,濮阳县对教育经费实行校财局管,建立内部审计制度,2008年、2009年两年,全县节约生均公用经费1856万元,各乡镇集中使用这些资金建设花园式规范化小学72所。
(三)创新管理机制,盘活教师资源,激发内部活力
1.创新学校管理机制,取消乡镇教育行政管理层级。依托乡镇初中成立中心校,形成县教育局管理乡镇中心校、中心校管理中心小学、中心小学管理教学点的机制。通过改革,316名乡镇教育行政管理人员被充实到了教学第一线,减少了管理层级,强化了校长的责任,提高了工作效率。
2.实行上挂下派,提高校长的管理水平。上挂是指选派乡镇学校特别是薄弱学校的校长、副校长脱离本职工作到市里学校或县城学校挂职学习锻炼,亲身体验先进学校的管理理念和管理方法,期限为半年。下派是指选派城区学校的副校长、中层骨干和教育局的股级干部、中层后备干部到乡镇薄弱学校挂职,具体指导基层学校更新教育理念,改进管理方法,期限为一年。3年来,濮阳县安排基层校长上挂学习56人次,下派机关干部、城区学校校长78人次,使得基层学校的管理水平得到明显提高。
3.实行城乡联合办学。城区学校在农村学校设分校,进行联合办学,两校统一制订教学计划,城区学校派教师到分校区担任班主任、跟班升级。目前,县一实小、二实小、三实小、实验中学等11所学校在农村设立了分校,庆祖镇西辛庄小学、县四中还分别与市一实小、市一高开展了联合办学,城乡教育差距正逐步缩小。
4.开展城区教师轮流下乡支教活动。每年安排约五分之一的城区教师到乡下学校任教,对下乡支教教师工作实行严格的考核与评估,以保证支教质量。教师下乡支教及其质量与晋升职称、职务挂钩,凡是未下乡支教或考核不合格者不得晋升职称、职务。3年来城区学校下派支教教师586名,架起了城乡之间互相沟通的桥梁,促进了农村学校的发展。
5.实行教师走教。针对乡镇学校教学点体音美和英语等学科教师严重不足、课程开设困难等问题,2008年开始实行教师走教,即乡镇内中学体音美、英语、计算机等学科教师在保证完成本校教学任务的基础上,到本乡镇小学、教学点任课,帮助教学点开足开齐课程。全县20个乡镇510名教师参与走教,保证了小学和教学点的课程开设。
(四)注重教师成长,深化教学教研,提高授课能力
1.搭建教师成长阶梯。建立健全激励教师专业发展新机制,构建了“合格教师—骨干教师—学科带头人—教学名师—教育教学专家”的教师专业化成长阶梯,为教师铺设和搭建了一条看得见、摸得着的专业化成长平台。经过逐级推荐、组织考察、专家评审、确定人选、公示公告等多个环节,两年来选拔认定了濮阳县首批20名教学名师、80名学科带头人、479名县级骨干教师。为充分发挥名师在教学、科研方面的辐射、带动作用,开展了“名师课堂”带动、“捆绑式”带动活动,让每名教学名师、学科带头人、骨干教师各带动不同梯次的徒弟8名,师徒双方自行“捆绑”,明确双方职责,签订师徒团队协议,建立师徒成长档案,实行师徒“捆绑式”考核和评价,确保被带动教师在3年内向高一级发展,形成“培养名师—名师带徒—再出名师”的教师工作机制。同时,在白罡、习城、梁庄等10个乡镇成立了名师工作室,让名师手把手、面对面地帮带农村教师,帮助农村学校形成自己的“造血功能”,促进广大农村教师的专业化成长。
2.推行“四步探究”教学法。经过近几年对新课改的研究与实践,我县总结出了具有自己特色的“四步探究”教学法,即阅读质疑、自主探究,多元互动、合作探究,训练检测、目标探究,迁移应用、拓展探究。四个步骤搭建了课堂教学的基本框架,倡导了自主、合作、探究的基本理念。按照“四步探究”教学法理念,教育局对3000多名教师进行了系统培训,筛选了1000名教师编写的“四步探究”教学法教案,最终评选出332名教师的794篇优秀教案,涵盖了初中和小学各学科。这些教案印制成册后在全县统一推广使用,农村教师不出门就能分享县内最优质的教育资源,为实现全县教育质量的整体提高奠定了坚实基础。
3.实施“研训赛”一体化工程。即围绕教研下工夫,研究学情,分析校情,反思教情,不断调节教学指导与教学节奏;围绕培训下工夫,以学习先进教学法更新教育观念为主题,用本地名师培训一线教师,组织全县学校推荐的优秀教师进行集中研训,提升教师业务素质;围绕竞赛下工夫,通过每月赛课、业务竞赛、优质课评选等,提升教师教学水平。“研训赛”一体化工程的实施,充分调动了广大教师的积极性、主动性和创造性,为其专业成长搭建了有效平台。
4.开展连片教研和校本教研活动。一是片内教研。各乡镇小学教师按地理区域划分片区,片区内中心小学为教研点,教研点负责组织片区内各学校教师定期开展教研活动,互相交流,以强带弱,整体提高。二是片间教研。乡镇中心校定期组织赛课活动,各片选派代表参加,赛课成绩作为表彰学校教研工作的主要依据。三是校本教研。教师进修学校、县教研室组织教研员和骨干教师深入乡镇中小学,采取说课、上观摩课、同课异构等形式开展教研活动。
(五)强化督导管理,规范办学行为
1.改革高中招生。根据初中毕业生人数、学校综合办学水平等因素把一定比例的高中招生指标分配到初中,促进各初中从“分数竞争”变为“办学水平竞赛”。实行初中生素质特长加分和技能选项加试等招生办法的改革,促进学生的个性和综合素质的提高。高中学校招生实行“四统一”,即由教育局组织统一报名、统一编排考场、统一判卷、统一录取,严格执行“三限”政策。
2.强化教育督导。坚持专项督导与综合督导、过程督导与结果督导相结合,建立健全教育督导评估机制。对办学行为、学校收费、贫困生救助、进城务工农民子女入学、是否占用休息日、是否有偿补课、留守儿童入学等社会关注的热点、难点问题进行专项督导;对学校办学方向、教育理念、实施素质教育、创造学校特色等方面进行综合督导,督导评估结果作为考核学校、校长和教师的主要依据,通过督导评估制度推进教育均衡发展。
(作者系濮阳县教育局党组书记、局长)
(责 编 流 水)