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摘 要：集体所有制下家庭承包经营是改革开放以来中国农地的基本经营方式。然而这种经营方式始终是在市场经济的大潮中颠簸前行，问题不断，争讼颇多：小块土地经营，农民难以致富；集体土地所有权主体不明晰，农民承包经营权不稳定；土地流转后农地社会效益问题突出。
关键词：集体所有制；承包经营权；农民利益；社会效益
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0030-02
中国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这是当前中国农村土地的所有制度和基本经营制度。回顾新中国成立以来中国农村土地制度的变迁，土地从短暂的农民所有制下的“分”到农业合作化运动时期的“统”，再到如今土地集体所有制下的“统分结合”，中国土地制度经历了一个批判继承的过程，在实现了农户家庭经营的同时，土地的所有权仍然牢牢地掌握在集体手中。这样的制度安排实现了土地所有权和经营权的分离，使农户成为一个享有独立利益的经营主体，由此个体劳动力的生产效率明显提高，制度在实施初期释放出巨大的经济绩效。但之后中国土地制度不断遭遇难题。
一、小块土地经营，农民很难致富
中国虽然实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，但由于土地集体经营往往要依靠该集体非农产业对剩余劳动地的充分吸纳（这是很多农村地区难以做到的，集体经营只在一些经济较发达的地区获得成功），现实中分田到户、家庭经营仍是主流。在分配承包地的过程中，由于耕地面积少，不同地块土地的质量存在差异，地块与宅基地的距离又有远近之分，土地面积、土地质量、地块距离等等都要尽可能达到均衡分配，这导致了每户的土地实质上都是小块分散的，这种情况在偏远山区尤其明显。
在小块土地上，现代化的农业机械无法充分发挥功效，如大型联合收割机常常因为地块狭窄而难以扭转方向，无意收割到临近承包户的庄稼而造成纠纷的情况也时有发生，有限的机械化水平迫使农民不得不投入大量的人力进行精耕细作，劳动效率不高；农户个体无力、也无法建设大型农田水利设施，面对旱、涝等极端气候条件束手无策，农民可能因灾返贫的同时，地区的粮食产量也受到影响；个体农户不能科学把握市场预期，习惯以往年的市场价格来安排农作物种植，结果往往导致农产品供求失衡，辛辛苦苦的劳动付出无法获取相应的收入；在农村社会保障制度尚不健全的情况下，农民，尤其是年龄偏大者，即使无力耕种，也不愿意将承担着社会保障功能的“救命稻草”——承包地流转出去，他们的愿望只是自给自足。总之，小块分散的土地无力抵御来自自然和市场的风险，难以产生规模效益，决定了农民的相对贫困境地一时难以改变，他们“被束缚在土地上必须投入全部精力才能获得相当少的回报”[1]。“一朝踏过温饱槛，廿年不进富裕门”仍然是不少村庄实施家庭承包经营以来的经济状况。
二、集体土地所有权主体不明，农民承包经营权易遭剥夺
这可以说是中国农地集体所有制与生俱来的问题，广为诟病。《土地承包法》规定农村土地的所有权归集体，而现实中农村存在多个集体，如村民小组集体、村集体、乡镇集体，以及拥有土地终极所有权的“国家”。“集体”们出于各种目的都可能对土地的经营、管理甚至土地用途做出调整，农民则往往只能被动地接受来自多个集体的多重指挥，不顾及农民利益的“瞎指挥”仍时有发生，如为了响应县委号召，长势良好的麦苗被强行犁除栽苹果[2]；为了建设“绿色走廊”，在绿油油的小麦田和黄灿灿的油菜地中间栽植绿化树[3]等。如果说这只是干预了农民合理安排农作物种植的权力，那么以下两点则有可能彻底剥夺农民的承包经营权。
1.土地集体所有制下地方政府的“土地财政”。“1994年中国实行分税制以后，由于财权上收事权下放，地方收入满足不了地方的发展需求。于是地方通过各种途径寻找资金。”[4]建设用地的炙手可热使地方政府瞄准了土地。在传统城区建设用地供应量见底之后，地方政府逐渐把“圈地”的方向转向城郊，利用《宪法》“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定（这实际上使地方政府也成为影响农村土地使用的一合法分子），将集体土地变成国有土地用于城市建设。“土地财政”成为中国地方财政收入的一大特点，“2012年土地出让金占地方财政总收入的31%，比2011年降低了7个百分点，但依然处于历史较高位。从2002年开始，全国土地总收入占比就高于20%，一直在波动中上升，特别在2008年以后，其影响力逐步显现，对地方财政收入起着不可或缺的作用。”[5]不能说地方政府获取农村集体土地都是不合法的，但是全国耕地面积在没有遭遇较大范围自然灾害的情况下不断减少却是不争的事实，农地非农化“功不可没”。地方政府的这种短期行为还使得一部分农民失地又失业，还缺乏社会保障，最终沦落为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。《土地承包法》规定：土地流转要遵循平等协商、自愿、有偿的原则；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，任何组织和个人都不得强迫承包方进行土地流转；而且土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；《土地管理法》明确规定：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。相关法律的明确规定保护了农民的利益，但现实中农民的利益却一再受损，土地集体所有制发生“异化”，在部分地区逐渐沦为个别人谋利的工具，成为侵害农民利益的幌子。
2.土地流转中“集体”的“异化”倾向。由于农业比较收益低，农业生产吸引力不强，在农户可以自由择业的情况下，近年来农户兼业程度不断提高，对增加农业生产投资也越来越不积极。再加上年轻人不愿意留在农村务农，务农人口老龄化趋势明显，这些都自然地推动了土地承包经营权的转让越来越普遍。同时城市化进程不断加速、社会主义新农村建设不断推进，城乡建设用地需求量不断增加，资本下乡成为现实，土地流转合法化，在这样的背景下，集体不再简单地执行上级行政命令而是更加主动、更加频繁地参与市场经济活动。集体与资本的关系更加紧密，各类集体便会抢占所有权主体地位，争取在市场经济行为中发挥决策权。部分城市近郊地区的村集体在巨大利益的诱惑下不经村民大会同意强行流转村民承包地，然后将大片集体土地转租给企业或个人谋作他用，村民失去了赖以生存的承包地，又往往得不到合理补偿。通过“百度”搜索“村支书擅自流转土地”，会发现很多地区都有此类事件发生。这种罔顾农民利益，侵害农民合法权益的行为使“农村基层政权与农民阶层走向对立，不仅危及到党和政府与农民的关系，断送了宪法确立公有制的政治理想，还直接催生并加剧了农村社会矛盾”[6]。 三、农地经营的社会效益不稳定，粮食安全问题凸显
马克思说：“我们需要的是日益增长的生产，要是让一小撮人随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。”[1] 又说：“把土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会只听从一个生产者阶级摆布。”[1]土地作为一种最基本的生产资料，其社会效益远重要于土地为农业生产者带来的个人私利。中国当前集体所有制下农地承包经营权的流转在一定程度上就是使土地向少数人集中，而对土地的使用情况管控不到位，这不利于实现农业的社会产出最大化。
2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》显示了政府推动农村土地承包经营权流转的积极态度。据统计，截至2012年年底，农民承包地的流转面积已经达到2.7亿亩，占农民承包地的21.5%[7] 。土地流转有利于实现土地规模化经营，承包方承包流转土地也是为了获取规模收益，“他们的承包成本和他们从事其他行业所得到的机会成本之和要小于他们通过土地承包获得的收益”[8]。但是由于农业生产一般周期较长，而且农作物生长期间鲜有中间产品，这导致从事农业生产不能像工业生产那样快速获益。虽然国家免征农业税并发放种粮补贴，但是种粮比较收益依然很低。在无法改变土地农业用途的情况下，即使在规模化的土地上种植粮食作物会大大促进粮食生产、保障国家粮食安全，承包者也往往会根据市场的选择，减少甚至放弃种植小麦、水稻、棉花等传统作物，转种有机蔬菜、鲜花盆景、药材等特色经济作物，甚至发展所谓的观光休闲农业。有种形象的比喻说：“使用流转后的种粮地发展其他产业就像撑了一把大红伞，对土地违规有遮盖作用。”[9]
不难看出，当前集体所有制下的农地经营问题的核心，一个是农民利益，另一个则是社会利益。兼顾两种利益、协调两种利益是我们解决现存问题应坚持的原则。
参考文献：
[1] 马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：128-129.
[2] 当麦子遇到苹果[EB/OL].央视网新闻频道，http：//news.cntv.cn/china/20111127/105485.shtml.
[3] 农田里为何种树忙[EB/OL].央视网新闻频道，http：//news.cntv.cn/2013/04/20/VIDE1366412643076416.shtml.
[4] 方烨，张曙光.中国地权发展的未来是产权细分[N].经济参考报，2011-05-30.
[5] 2012年全国土地财政降温：房地产税收增长 土地出让金下跌[EB/OL].财经网，http：//estate.caijing.com.cn/2013-03-29/112633090.html.
[6] 刘云生.土地国有化的必要性与可能性探析[J].河北法学，2006，（5）：64.
[7] 陈晓华.2012年土地流转达2.7亿亩 尽快完善市场规范[EB/OL].中国青年网，http：//news.youth.cn/gn/201303/t20130311_2964107.htm.
[8] 贺振华.农村土地流转的效率：现实与理论[J].上海经济研究，2003，（3）：13.
[9] 吴银莲.警惕土地流转中的粮食安全问题[J].中国集体经济，2011，（6）：95.
[责任编辑 刘娇娇]
关键词：集体所有制；承包经营权；农民利益；社会效益
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0030-02
中国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这是当前中国农村土地的所有制度和基本经营制度。回顾新中国成立以来中国农村土地制度的变迁，土地从短暂的农民所有制下的“分”到农业合作化运动时期的“统”，再到如今土地集体所有制下的“统分结合”，中国土地制度经历了一个批判继承的过程，在实现了农户家庭经营的同时，土地的所有权仍然牢牢地掌握在集体手中。这样的制度安排实现了土地所有权和经营权的分离，使农户成为一个享有独立利益的经营主体，由此个体劳动力的生产效率明显提高，制度在实施初期释放出巨大的经济绩效。但之后中国土地制度不断遭遇难题。
一、小块土地经营，农民很难致富
中国虽然实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，但由于土地集体经营往往要依靠该集体非农产业对剩余劳动地的充分吸纳（这是很多农村地区难以做到的，集体经营只在一些经济较发达的地区获得成功），现实中分田到户、家庭经营仍是主流。在分配承包地的过程中，由于耕地面积少，不同地块土地的质量存在差异，地块与宅基地的距离又有远近之分，土地面积、土地质量、地块距离等等都要尽可能达到均衡分配，这导致了每户的土地实质上都是小块分散的，这种情况在偏远山区尤其明显。
在小块土地上，现代化的农业机械无法充分发挥功效，如大型联合收割机常常因为地块狭窄而难以扭转方向，无意收割到临近承包户的庄稼而造成纠纷的情况也时有发生，有限的机械化水平迫使农民不得不投入大量的人力进行精耕细作，劳动效率不高；农户个体无力、也无法建设大型农田水利设施，面对旱、涝等极端气候条件束手无策，农民可能因灾返贫的同时，地区的粮食产量也受到影响；个体农户不能科学把握市场预期，习惯以往年的市场价格来安排农作物种植，结果往往导致农产品供求失衡，辛辛苦苦的劳动付出无法获取相应的收入；在农村社会保障制度尚不健全的情况下，农民，尤其是年龄偏大者，即使无力耕种，也不愿意将承担着社会保障功能的“救命稻草”——承包地流转出去，他们的愿望只是自给自足。总之，小块分散的土地无力抵御来自自然和市场的风险，难以产生规模效益，决定了农民的相对贫困境地一时难以改变，他们“被束缚在土地上必须投入全部精力才能获得相当少的回报”[1]。“一朝踏过温饱槛，廿年不进富裕门”仍然是不少村庄实施家庭承包经营以来的经济状况。
二、集体土地所有权主体不明，农民承包经营权易遭剥夺
这可以说是中国农地集体所有制与生俱来的问题，广为诟病。《土地承包法》规定农村土地的所有权归集体，而现实中农村存在多个集体，如村民小组集体、村集体、乡镇集体，以及拥有土地终极所有权的“国家”。“集体”们出于各种目的都可能对土地的经营、管理甚至土地用途做出调整，农民则往往只能被动地接受来自多个集体的多重指挥，不顾及农民利益的“瞎指挥”仍时有发生，如为了响应县委号召，长势良好的麦苗被强行犁除栽苹果[2]；为了建设“绿色走廊”，在绿油油的小麦田和黄灿灿的油菜地中间栽植绿化树[3]等。如果说这只是干预了农民合理安排农作物种植的权力，那么以下两点则有可能彻底剥夺农民的承包经营权。
1.土地集体所有制下地方政府的“土地财政”。“1994年中国实行分税制以后，由于财权上收事权下放，地方收入满足不了地方的发展需求。于是地方通过各种途径寻找资金。”[4]建设用地的炙手可热使地方政府瞄准了土地。在传统城区建设用地供应量见底之后，地方政府逐渐把“圈地”的方向转向城郊，利用《宪法》“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定（这实际上使地方政府也成为影响农村土地使用的一合法分子），将集体土地变成国有土地用于城市建设。“土地财政”成为中国地方财政收入的一大特点，“2012年土地出让金占地方财政总收入的31%，比2011年降低了7个百分点，但依然处于历史较高位。从2002年开始，全国土地总收入占比就高于20%，一直在波动中上升，特别在2008年以后，其影响力逐步显现，对地方财政收入起着不可或缺的作用。”[5]不能说地方政府获取农村集体土地都是不合法的，但是全国耕地面积在没有遭遇较大范围自然灾害的情况下不断减少却是不争的事实，农地非农化“功不可没”。地方政府的这种短期行为还使得一部分农民失地又失业，还缺乏社会保障，最终沦落为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。《土地承包法》规定：土地流转要遵循平等协商、自愿、有偿的原则；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，任何组织和个人都不得强迫承包方进行土地流转；而且土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；《土地管理法》明确规定：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。相关法律的明确规定保护了农民的利益，但现实中农民的利益却一再受损，土地集体所有制发生“异化”，在部分地区逐渐沦为个别人谋利的工具，成为侵害农民利益的幌子。
2.土地流转中“集体”的“异化”倾向。由于农业比较收益低，农业生产吸引力不强，在农户可以自由择业的情况下，近年来农户兼业程度不断提高，对增加农业生产投资也越来越不积极。再加上年轻人不愿意留在农村务农，务农人口老龄化趋势明显，这些都自然地推动了土地承包经营权的转让越来越普遍。同时城市化进程不断加速、社会主义新农村建设不断推进，城乡建设用地需求量不断增加，资本下乡成为现实，土地流转合法化，在这样的背景下，集体不再简单地执行上级行政命令而是更加主动、更加频繁地参与市场经济活动。集体与资本的关系更加紧密，各类集体便会抢占所有权主体地位，争取在市场经济行为中发挥决策权。部分城市近郊地区的村集体在巨大利益的诱惑下不经村民大会同意强行流转村民承包地，然后将大片集体土地转租给企业或个人谋作他用，村民失去了赖以生存的承包地，又往往得不到合理补偿。通过“百度”搜索“村支书擅自流转土地”，会发现很多地区都有此类事件发生。这种罔顾农民利益，侵害农民合法权益的行为使“农村基层政权与农民阶层走向对立，不仅危及到党和政府与农民的关系，断送了宪法确立公有制的政治理想，还直接催生并加剧了农村社会矛盾”[6]。 三、农地经营的社会效益不稳定，粮食安全问题凸显
马克思说：“我们需要的是日益增长的生产，要是让一小撮人随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。”[1] 又说：“把土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会只听从一个生产者阶级摆布。”[1]土地作为一种最基本的生产资料，其社会效益远重要于土地为农业生产者带来的个人私利。中国当前集体所有制下农地承包经营权的流转在一定程度上就是使土地向少数人集中，而对土地的使用情况管控不到位，这不利于实现农业的社会产出最大化。
2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》显示了政府推动农村土地承包经营权流转的积极态度。据统计，截至2012年年底，农民承包地的流转面积已经达到2.7亿亩，占农民承包地的21.5%[7] 。土地流转有利于实现土地规模化经营，承包方承包流转土地也是为了获取规模收益，“他们的承包成本和他们从事其他行业所得到的机会成本之和要小于他们通过土地承包获得的收益”[8]。但是由于农业生产一般周期较长，而且农作物生长期间鲜有中间产品，这导致从事农业生产不能像工业生产那样快速获益。虽然国家免征农业税并发放种粮补贴，但是种粮比较收益依然很低。在无法改变土地农业用途的情况下，即使在规模化的土地上种植粮食作物会大大促进粮食生产、保障国家粮食安全，承包者也往往会根据市场的选择，减少甚至放弃种植小麦、水稻、棉花等传统作物，转种有机蔬菜、鲜花盆景、药材等特色经济作物，甚至发展所谓的观光休闲农业。有种形象的比喻说：“使用流转后的种粮地发展其他产业就像撑了一把大红伞，对土地违规有遮盖作用。”[9]
不难看出，当前集体所有制下的农地经营问题的核心，一个是农民利益，另一个则是社会利益。兼顾两种利益、协调两种利益是我们解决现存问题应坚持的原则。
参考文献：
[1] 马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：128-129.
[2] 当麦子遇到苹果[EB/OL].央视网新闻频道，http：//news.cntv.cn/china/20111127/105485.shtml.
[3] 农田里为何种树忙[EB/OL].央视网新闻频道，http：//news.cntv.cn/2013/04/20/VIDE1366412643076416.shtml.
[4] 方烨，张曙光.中国地权发展的未来是产权细分[N].经济参考报，2011-05-30.
[5] 2012年全国土地财政降温：房地产税收增长 土地出让金下跌[EB/OL].财经网，http：//estate.caijing.com.cn/2013-03-29/112633090.html.
[6] 刘云生.土地国有化的必要性与可能性探析[J].河北法学，2006，（5）：64.
[7] 陈晓华.2012年土地流转达2.7亿亩 尽快完善市场规范[EB/OL].中国青年网，http：//news.youth.cn/gn/201303/t20130311_2964107.htm.
[8] 贺振华.农村土地流转的效率：现实与理论[J].上海经济研究，2003，（3）：13.
[9] 吴银莲.警惕土地流转中的粮食安全问题[J].中国集体经济，2011，（6）：95.
[责任编辑 刘娇娇]