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南昌大学公共管理学院
20世纪以来，世界范围内的民营化改革已从新公共管理对市场的过度崇拜发展到后民营化的理性回归。而我国正处于市场化改革的高潮期，本文借美国亚特兰大水务服务改革及十堰公交民营化改革的失败，从购买机制出发分析城市公共事业民营化中政府购买的全过程。从中找寻利益、决策、责任等方面的问题，并总结对策，以期在利用公共事业民营化等市场机制来推进改革的过程中，提前总结后民营化經验教训，找出符合“中国化民营化”的发展方式，保证市场经济健康运行。
亚特兰大水务改革 十堰公交改革 公共事业 民营化 政府购买
引言
政府购买公共服务作为民营化最常用的工具，在新公共管理运动的浪潮下得到了前所未有的关注。但民营化失败所造成的危机又成为政府回购服务的直接动因，西方国家在经历了20世纪末的高峰后已逐渐步入后民营化时代，回归公民身份和政府责任本身。我国公共服务合同外包在中央的大力倡导下方兴未艾，十八届三中全会指出：“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。”然而，再炙热的改革热情终须回归改革的理性。
政府回购——公共事业民营化改革尴尬收场
国外不乏民营化改革失败的典型。1997年，美国亚特兰大市供水服务出现巨额财政亏损，为缓解财政危机，该市聘用了评估供水顾问并在短时间做出政府购买公共服务的决定。1998年三月，出价最低的联合水务公司竞标成功，但运营过程却不盡人意，在整个合同期内，水表安装不到位、水污染事件频频发生，最终，市政局决定收回特许经营权，亚特兰大市不到四年的市场化改革尴尬收场。2003年，十堰市政府与温州市五马汽车出租公司正式签订收购协议，将城市公交十八年的经营权交由其特许经营。至此，“全国首家”、具有“标本”意义的十堰市“城市公交整体民营化”改革正式开始，但在运行的五年中，公交停运、罢工事件屡屡发生。迫于形势压力，十堰市政府于2008年即收回了该市公交集团公司的城市公交特许经营权，曾计划18 年而推行了5年的十堰公交改革正式以“夭折”结局尴尬谢幕。国内外的民营化改革都在不同程度上出现了或多或少的问题，究其原因，大致如下：
（1）购买前——“拍脑袋”的准备不足和初衷偏差
快速决策的准备不足。不难看出，从城市公共事业提供出现问题到决定采用政府购买服务、再到企业的竞标和夺标，不论是亚特兰大市还是十堰市，其问题的出现到采取措施的时间间隔是非常短的。这或许可以“归功于”政府的办事效率，但实践却表明，这并不是一项十分成功的改革。问题出现后，不是从自身出发找寻解决问题的措施，而是快速草率地借助于外部力量，政府购买公共服务前的准备不足，既缺乏经验又急于求成，是导致运行过程失控的直接原因。上述两次改革都在城市公共服务提供出现严重财政亏损的情况下紧急开始，其初衷在于填补政府的财政缺口，急于甩掉“烫手山芋”，利用民营化来解决政府财政危机而不是提高公共服务的供应效率，这就不可避免地埋下祸患。
（2）购买时——“黑手”的暗箱操作和收支偏差
暗箱操作的私下交易。由于缺乏有效监督，行政力量过强，权钱交易、腐败、垄断等现象屡见不鲜。在十堰公交改革中，买方张朝荣始终没有缴纳签订合同时所承诺的每年800万的特许经营权出让费，当问及其中缘由，所有被访者都讳莫如深。这不禁使旁人打了一个冷颤，企业贿赂、官员腐败成为购买活动正常进行的阻碍。
招投标的收支偏差。政府购买主要涉及购买方（政府）、承包方（即企业或社会组织）和公众三方的利益，其购买标的是公共服务或公共职能。新公共管理学派认为政府跟市场经济中的个体一样，同样也是自利的。政府力图花少价钱来节省财政支出，在竞标者过多的情况下，企业为了夺标也自然愿意出最低的价格暂时牺牲。在购买服务缺乏审慎的比较，为改革埋下隐患。
（3）购买后——“拍屁股”的责任缺失、利益冲突和监评不足
放任不管的责任缺失。政府出售国有资产，将城市公共服务特许经营权外包，这其中所转移的仅是公共服务的生产权，并不意味着公共服务所有权和监督权的变更，政府仍然是公共服务的最终责任人。上述两个案例中的政府都在一定程度上契合了此项责任缺失，将公共服务给企业后，政府完全撒手不管，主动“丢舵”，应有的补偿减免等承诺没有兑现、对企业缺少基本的监管，由此导致民营化危机。
难以避免的利益冲突。民营化中不可避免地存在着两类利益纠葛，一是公共服务的公益性和企业逐利本性的矛盾。这就会导致企业在竞标成功后，想尽一切办法降低成本，由此带来市场化固有的自发性弊端，最终不利于公共利益的实现。二类冲突是公民与顾客间的定位偏差。前者存在于政治领域，是民主政治的参与者，旨在解决整个社会共同面临的公共问题；后者集中于经济领域，以追求自己福利的最大化为目的。
缺乏有效的监督与评估。当一项公共服务购买成功并运营后，有效的监督和评估不仅可以实时掌握此项决策的运行过程，检验其正确与否，还能在不断的错误中找寻改进绩效的方案。亚民营化改革“闹剧”、政府决策 “朝令夕改”，是政策缺乏稳定性和成熟性的表现，这不仅不利于社会公共利益的实现，也严重损害了政府的声誉和公信力。其主要原因，便在于缺乏对运行过程的监督和购买服务后的效果评估，从而一错再错，无法挽回。
后民营化时代中国政府如何购买公共服务
十堰公交改革尴尬收场虽然发生在我国民营化实践初期，却正巧与西方以政府回购为主要手段的后民营化时代契合，展示出高度的预警信息。因此，如何在国外后民营化大背景下，总结我国市场化改革的经验，成为新时期我国政府购买服务战略顺利实施的前提条件。
（1）加强理性认知，科学合理决策
引入争议解决机制，正确处理问题。虽然不能否认民营化在我国市场化改革中的理念正确性，但国外的经验表明，政府购买公共服务并不是改善政府绩效的万金油。在市场化改革中，既要克服市场化改革热情过度而带来的弊端，又要警惕借后民营化之名抵制民营化进程。问题发生后，正确高效地促进问题的解决，稳步推进购买进程，避免快速决策、快速收尾的政策尴尬循环。 以公共利益为导向，避免目标偏差。我国事业单位改革并不健全，应深化事业单位分类改革，根据公共服务的公益性程度明确什么需要向社会购买，应该怎样购买等问题。明确购买对象，牢固树立改革初衷。当某项公共活动出现问题特别是其原因出自政府本身时，更不应该借外部力量甩掉包袱，政府购买服务的初衷在于促进公共利益的提升，应时刻秉承公益至上观，预防机会主义倾向。
（2）规范购买机制，做“精明买家”
规范约束购买行为，设定严谨、完备的购买程序。从制度层面严格规定招投标流程，公开招标，公平竞标，使市场及社会明了整个招投标过程。引入充分的市场竞争，避免权力垄断和内部交易“潜规则”，克服企业“机会主义”倾向，在综合考量企业实力的基础上，预估企业绩效，严格“优胜劣汰”的市场准入标准。严惩暗箱操作、潜规则等不良购买作风，建立健全问责机制。
严格购买主体定位，平衡各方利益。一方面，政府作为公共服务的购买方，在决定某项服务应当投入市场购买后，购买的全过程应在慎重比较竞争者的前提下进行；另一方面，企业在追求经济效益最大化的同时，更应关注社会效益的提高。政府和企业双方在购买过程中应密切沟通，真诚交流思想及其经营理念，平衡公共利益与私人利益间的关系，二者协同发展，最终优化公共服务。
（3）树立服务意识，增进公共利益和顾客参与
树立责任意识，转变政府职能。政府将公共服务交由企业或社会提供，交出去的仅是经营权，而不是监督权和管理权。为了保证公共服务的长效提供，政府必须严格自身责任划分，构建起一套明确的监控机制，建立健全法律保障体系，加强制度设计和道德建设，确保承包者按照合同的规定行事。
健全社会治理，引入第三方评估。萨瓦斯指出：“民营化不仅是一个管理工具更是一个社会治理的基本战略。”① 市场化改革涉及到政府、企业、公众、社会等方方面面的利益，任何一方都难以不受其影响。因此，各方应协同一道，通过对企业与第三部门等社会力量的培养，让这些力量与政府一道参与公共产品与服务的生产与提供。由专业评估机构或专家组成第三方评估小组，站在客观的角度，公正判断服务绩效，从而有利于公共服务更好地提供。
结语
政府购买的初衷在于提供更好的公共服务，而政府回购在一定意义上又是对公民需求的理性回归。实践表明，市场有其天然的优越性，我国公共事业民营化改革取得了一定成效。但民营化也并非万能，作为其主要工具，政府购买公共服务同样也存在著些许偏差，在这一全过程中，购买前的准备不足和初衷偏差、购买时的暗箱操作和收支偏差以及购买后的责任缺失、利益冲突和监管、评估不足成为购买机制运行的主要问题。但我们不能因其缺陷而否定城市公用事业民营化的积极作用，而是要在总结国内外前期城市公用事业民营化基本经验教训的基础上，分析各种负面效应产生的原因，为下一轮改革造势。
作者简介：余颖（1996—），女，江西乐平人，南昌大学公共管理学院行政管理专业本科生；崔婷婷（1996—），女，江西赣州人，南昌大学公共管理学院行政管理专业本科生。
① 薩瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第350页。
[1] 詹国彬.民营化：公共事业改革的新路径[J].特区经济，2006，07：185-186.
[2] 詹国彬.中国公共事业民营化改革的障碍及其战略选择[J].宁波大学学报（人文科学版），2009，05：121-125.
20世纪以来，世界范围内的民营化改革已从新公共管理对市场的过度崇拜发展到后民营化的理性回归。而我国正处于市场化改革的高潮期，本文借美国亚特兰大水务服务改革及十堰公交民营化改革的失败，从购买机制出发分析城市公共事业民营化中政府购买的全过程。从中找寻利益、决策、责任等方面的问题，并总结对策，以期在利用公共事业民营化等市场机制来推进改革的过程中，提前总结后民营化經验教训，找出符合“中国化民营化”的发展方式，保证市场经济健康运行。
亚特兰大水务改革 十堰公交改革 公共事业 民营化 政府购买
引言
政府购买公共服务作为民营化最常用的工具，在新公共管理运动的浪潮下得到了前所未有的关注。但民营化失败所造成的危机又成为政府回购服务的直接动因，西方国家在经历了20世纪末的高峰后已逐渐步入后民营化时代，回归公民身份和政府责任本身。我国公共服务合同外包在中央的大力倡导下方兴未艾，十八届三中全会指出：“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。”然而，再炙热的改革热情终须回归改革的理性。
政府回购——公共事业民营化改革尴尬收场
国外不乏民营化改革失败的典型。1997年，美国亚特兰大市供水服务出现巨额财政亏损，为缓解财政危机，该市聘用了评估供水顾问并在短时间做出政府购买公共服务的决定。1998年三月，出价最低的联合水务公司竞标成功，但运营过程却不盡人意，在整个合同期内，水表安装不到位、水污染事件频频发生，最终，市政局决定收回特许经营权，亚特兰大市不到四年的市场化改革尴尬收场。2003年，十堰市政府与温州市五马汽车出租公司正式签订收购协议，将城市公交十八年的经营权交由其特许经营。至此，“全国首家”、具有“标本”意义的十堰市“城市公交整体民营化”改革正式开始，但在运行的五年中，公交停运、罢工事件屡屡发生。迫于形势压力，十堰市政府于2008年即收回了该市公交集团公司的城市公交特许经营权，曾计划18 年而推行了5年的十堰公交改革正式以“夭折”结局尴尬谢幕。国内外的民营化改革都在不同程度上出现了或多或少的问题，究其原因，大致如下：
（1）购买前——“拍脑袋”的准备不足和初衷偏差
快速决策的准备不足。不难看出，从城市公共事业提供出现问题到决定采用政府购买服务、再到企业的竞标和夺标，不论是亚特兰大市还是十堰市，其问题的出现到采取措施的时间间隔是非常短的。这或许可以“归功于”政府的办事效率，但实践却表明，这并不是一项十分成功的改革。问题出现后，不是从自身出发找寻解决问题的措施，而是快速草率地借助于外部力量，政府购买公共服务前的准备不足，既缺乏经验又急于求成，是导致运行过程失控的直接原因。上述两次改革都在城市公共服务提供出现严重财政亏损的情况下紧急开始，其初衷在于填补政府的财政缺口，急于甩掉“烫手山芋”，利用民营化来解决政府财政危机而不是提高公共服务的供应效率，这就不可避免地埋下祸患。
（2）购买时——“黑手”的暗箱操作和收支偏差
暗箱操作的私下交易。由于缺乏有效监督，行政力量过强，权钱交易、腐败、垄断等现象屡见不鲜。在十堰公交改革中，买方张朝荣始终没有缴纳签订合同时所承诺的每年800万的特许经营权出让费，当问及其中缘由，所有被访者都讳莫如深。这不禁使旁人打了一个冷颤，企业贿赂、官员腐败成为购买活动正常进行的阻碍。
招投标的收支偏差。政府购买主要涉及购买方（政府）、承包方（即企业或社会组织）和公众三方的利益，其购买标的是公共服务或公共职能。新公共管理学派认为政府跟市场经济中的个体一样，同样也是自利的。政府力图花少价钱来节省财政支出，在竞标者过多的情况下，企业为了夺标也自然愿意出最低的价格暂时牺牲。在购买服务缺乏审慎的比较，为改革埋下隐患。
（3）购买后——“拍屁股”的责任缺失、利益冲突和监评不足
放任不管的责任缺失。政府出售国有资产，将城市公共服务特许经营权外包，这其中所转移的仅是公共服务的生产权，并不意味着公共服务所有权和监督权的变更，政府仍然是公共服务的最终责任人。上述两个案例中的政府都在一定程度上契合了此项责任缺失，将公共服务给企业后，政府完全撒手不管，主动“丢舵”，应有的补偿减免等承诺没有兑现、对企业缺少基本的监管，由此导致民营化危机。
难以避免的利益冲突。民营化中不可避免地存在着两类利益纠葛，一是公共服务的公益性和企业逐利本性的矛盾。这就会导致企业在竞标成功后，想尽一切办法降低成本，由此带来市场化固有的自发性弊端，最终不利于公共利益的实现。二类冲突是公民与顾客间的定位偏差。前者存在于政治领域，是民主政治的参与者，旨在解决整个社会共同面临的公共问题；后者集中于经济领域，以追求自己福利的最大化为目的。
缺乏有效的监督与评估。当一项公共服务购买成功并运营后，有效的监督和评估不仅可以实时掌握此项决策的运行过程，检验其正确与否，还能在不断的错误中找寻改进绩效的方案。亚民营化改革“闹剧”、政府决策 “朝令夕改”，是政策缺乏稳定性和成熟性的表现，这不仅不利于社会公共利益的实现，也严重损害了政府的声誉和公信力。其主要原因，便在于缺乏对运行过程的监督和购买服务后的效果评估，从而一错再错，无法挽回。
后民营化时代中国政府如何购买公共服务
十堰公交改革尴尬收场虽然发生在我国民营化实践初期，却正巧与西方以政府回购为主要手段的后民营化时代契合，展示出高度的预警信息。因此，如何在国外后民营化大背景下，总结我国市场化改革的经验，成为新时期我国政府购买服务战略顺利实施的前提条件。
（1）加强理性认知，科学合理决策
引入争议解决机制，正确处理问题。虽然不能否认民营化在我国市场化改革中的理念正确性，但国外的经验表明，政府购买公共服务并不是改善政府绩效的万金油。在市场化改革中，既要克服市场化改革热情过度而带来的弊端，又要警惕借后民营化之名抵制民营化进程。问题发生后，正确高效地促进问题的解决，稳步推进购买进程，避免快速决策、快速收尾的政策尴尬循环。 以公共利益为导向，避免目标偏差。我国事业单位改革并不健全，应深化事业单位分类改革，根据公共服务的公益性程度明确什么需要向社会购买，应该怎样购买等问题。明确购买对象，牢固树立改革初衷。当某项公共活动出现问题特别是其原因出自政府本身时，更不应该借外部力量甩掉包袱，政府购买服务的初衷在于促进公共利益的提升，应时刻秉承公益至上观，预防机会主义倾向。
（2）规范购买机制，做“精明买家”
规范约束购买行为，设定严谨、完备的购买程序。从制度层面严格规定招投标流程，公开招标，公平竞标，使市场及社会明了整个招投标过程。引入充分的市场竞争，避免权力垄断和内部交易“潜规则”，克服企业“机会主义”倾向，在综合考量企业实力的基础上，预估企业绩效，严格“优胜劣汰”的市场准入标准。严惩暗箱操作、潜规则等不良购买作风，建立健全问责机制。
严格购买主体定位，平衡各方利益。一方面，政府作为公共服务的购买方，在决定某项服务应当投入市场购买后，购买的全过程应在慎重比较竞争者的前提下进行；另一方面，企业在追求经济效益最大化的同时，更应关注社会效益的提高。政府和企业双方在购买过程中应密切沟通，真诚交流思想及其经营理念，平衡公共利益与私人利益间的关系，二者协同发展，最终优化公共服务。
（3）树立服务意识，增进公共利益和顾客参与
树立责任意识，转变政府职能。政府将公共服务交由企业或社会提供，交出去的仅是经营权，而不是监督权和管理权。为了保证公共服务的长效提供，政府必须严格自身责任划分，构建起一套明确的监控机制，建立健全法律保障体系，加强制度设计和道德建设，确保承包者按照合同的规定行事。
健全社会治理，引入第三方评估。萨瓦斯指出：“民营化不仅是一个管理工具更是一个社会治理的基本战略。”① 市场化改革涉及到政府、企业、公众、社会等方方面面的利益，任何一方都难以不受其影响。因此，各方应协同一道，通过对企业与第三部门等社会力量的培养，让这些力量与政府一道参与公共产品与服务的生产与提供。由专业评估机构或专家组成第三方评估小组，站在客观的角度，公正判断服务绩效，从而有利于公共服务更好地提供。
结语
政府购买的初衷在于提供更好的公共服务，而政府回购在一定意义上又是对公民需求的理性回归。实践表明，市场有其天然的优越性，我国公共事业民营化改革取得了一定成效。但民营化也并非万能，作为其主要工具，政府购买公共服务同样也存在著些许偏差，在这一全过程中，购买前的准备不足和初衷偏差、购买时的暗箱操作和收支偏差以及购买后的责任缺失、利益冲突和监管、评估不足成为购买机制运行的主要问题。但我们不能因其缺陷而否定城市公用事业民营化的积极作用，而是要在总结国内外前期城市公用事业民营化基本经验教训的基础上，分析各种负面效应产生的原因，为下一轮改革造势。
作者简介：余颖（1996—），女，江西乐平人，南昌大学公共管理学院行政管理专业本科生；崔婷婷（1996—），女，江西赣州人，南昌大学公共管理学院行政管理专业本科生。
① 薩瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第350页。
[1] 詹国彬.民营化：公共事业改革的新路径[J].特区经济，2006，07：185-186.
[2] 詹国彬.中国公共事业民营化改革的障碍及其战略选择[J].宁波大学学报（人文科学版），2009，05：121-125.