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摘 要：经过多年以效率为导向的改革开放，我国经济呈现较高的增长率。然而这到底多大程度带来国民福利的普遍提高和基本公共服务的均等化，一直是学者研究的热点。
四川省基本公共服务均等化作为西部大开发、振兴中西部地区政策的重要部分，具有重大意义。本文从多方面对四川省城乡或地区基本公共服务均等化状况进行比较分析，研究影响四川省基本公共服务均等化的制约因素，建立其合理的实现途径。
关键词：基本公共服务；均等化
基本公共服务是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。公共服务均等化由“公共服务”和“均等化”组成，定义为“公共产品与服务平等供给的状态”，是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。公共服务均等化的实质就是通过公共服务的公平、合理配置，实现社会整体福利水平的提高。
一、四川省基本公共服务现状分析
（一）城乡之间基本公共服务均等化。改革开放后，四川省在城乡公共服务方面取得一定成绩，呈现总体向好趋势。但是，城乡公共服务整体水平较低，城乡发展差距扩大，尤其在生态环境、科技和社保等方面；城乡基本公共服务的结构严重失衡，在基础教育和社保就业方面差距尤为显著。
第一，就农业财政投入而言，农业增加值占全省GDP比重逐年下降，这是由城乡基本公共服务的不均等化供给造成，支农财政总支出比重不够，农业产业投入未因城乡基本公共服务均等化政策而得到公平的待遇。
第二，就基本社会保障而言，多年来城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的体系日臻完善，但农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。2000-2005年，城镇养老保险参保人数增加27.35%；而农村养老保险参保人数下降1.61%。2005年农村月平均保障标准为人均128.5元，低于城镇的223.0元；2015年全省城乡居民最低生活保障标准低限城市居民是370元/月，农村居民190元/月。可见10年后，城乡之间基本保障差距不仅没有缩小，反而越来越大。
第三，就城乡基础教育而言，农村基础教育面临较大困境，义务教育支出由于城乡经济发展水平和财源丰裕程度差异，与城市存在较大差距。在校舍、教学仪器设备、建网等教学硬件上，农村学校面临着规模小、校舍分散等问题；城乡师资的数量、质量差异巨大，数教师资源分布不均衡，农村师资学历普遍偏低，教师工作变动频繁。
（二）21市（州）间基本公共服务均等化。西部大开发以来，四川省经济快速发展，生活水平不断提高，但不同市州基本公共服务差距成为影响全省经济协调发展的主要瓶颈。
第一，就基本公共服务能力而言。成都市一城独大，大部分市州基本公共服务能力较弱，21市州基本公共服务能力不均等，均等化程度最低的是社会保障和公共卫生。
第二，选取全省各市州部分医疗卫生机构调查发现：从组织管理效果看，市（州）卫生局最好，县（区）卫生局其次，基层医疗卫生机构第三；18个市的卫生服务项目实施情况、实施效果、总体情况都明显好于三州，社区情况好于乡镇。部分经济落后的市州在卫生投入、医疗卫生资源分布等方面短缺，卫生服务的可获得性、质量和数量上与发达市存在明显差距。
（三）四川省与其他省份基本公共服务均等化。改革开放以来，我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。随着东部经济快速发展，四川省与全国部分省市存在不同程度的发展差异，基本公共服务差距呈逐年扩大趋势。四川省农村基本公共服务总体水平高于全国均值，甚至超过了东部地区；基础设施建设水平高于西部，但是弱于全国和东部；基本教育、社保就业水平高于全国和西部，但是低于东部；医疗卫生水平显著高于全国平均、西部及东部水平。可见，四川省农村基本公共服务还存在严重的结构失衡问题。
二、四川省基本公共服务均等化问题的制约因素
（一）制度因素。公共财政制度。它是指在市场经济条件下国家提供公共产品的分配关系。长期以来，由于各方面原因，公共财政制度在具体实施的过程中，有明显的倾斜，不同地区存在明显差剧，农村基本公共服务的供给没有基本物质基础保证，城乡基本公共服务差距拉大。
严格的户籍管理制度。限制城乡人口流动。城市户口可享受平价的粮油供应以及住房、就业、教育等优惠待遇，而农村户口却不能。四川省作为中西部的桥梁，农村人口较其他省份的基数大，比重高，基本公共服务的内容和质量上的差距，加剧了城乡不公平性。
自上而下的行政管理制度。中央到省、市、州、县，中央和省进行宏观的调控，地方按照中央的方针和指标具体实施，抑制了地方的主动性和积极性，从而造成办事效率低下。四川省多民族，多区域，各地社会、经济、文化环境以及居民消费偏好等存在根本性区别，一概而论会导致公共服务在一个地区存在过度供给，而在另一个地区出现供给不足，造成基本公共服务非均等。
（二）约束条件。自然地理环境。自然地理环境对一个地区基本公共服务的供给有很大影响，地理环境越优越，经济发展越快，政府才有为推动公共服务的足够资金；经济的落后会限制政府提供基本公共服务的能力。四川省偏南比如阿坝地区，地形崎岖，交通条件差，经济发展明显不如东部，地方政府没有实现基本公共服务均等化的物质基础。
文化观念。不同的文化观、价值观影响对基本公共服务的需求。公共服务有非排他性和非竞争性，高素质居民会遵守公共规则更好保证公共服务的长久性和有效性；城市居民公众参与意识更强，农村居民的安于现状，社会参与意识欠缺导致了改善基本公共服务的外在推动力不足。
三、四川省基本公共服务均等化的实现途径
（一）保证财政制度的有效公平。财政制度的有效公平，要求基本公共服务在不同人群、不同地区间的相对均衡供给。公平地分配地方政府转移支付，完善公共财政政策，促进部门经费开支透明化，保证居民参与决策的知情权、监督权。
（二）改革城乡二元体制。长期以来，城乡有别的二元经济体制，阻碍了农村居民福利权利的实现。基本公共服务均等化必须打破这种二元区别，将重点放在增加农民地区的基础教育、基本医疗保健、最低生活保障等方面。
（三）提高效率，完善监管体系。首先，严格规范各基层单位工作人员的考核制度，提高其公共服务能力和素质，提高公共产品资源配置和使用效率，加强监管力度。其次，对村级基层干部进行再教育培训，形成一套有效和科学的办事流程。
（四）循序渐进。实现公共服务均等化是一个渐进的、长期的过程。一个国家或地区总会面临从非均衡发展到均衡发展的过程。公共服务均等化是社会均等化的重要内容，其均等化过程也不是一朝一夕之事。促进公共服务均等化的各项制度安排，是随着社会经济形势的发展与体制制度的完善而逐步完善的。
总之，基本公共服务均等化是当今大多数国家社会政策的发展趋势和与民生密切相关的重要政策。四川省基本公共服务均等化的实现是政府长期工作的目标，需要不断从四川省各地入手，把握实际情况，因地适宜更快更好促进发展。
（作者单位：四川师范大学经济与管理学院）
参考文献：
[1] 同春芬.转型期中国农民的不平等待遇透析[M].北京：社会科学文献出版社，2006.
[2] 许云霄.农村公共物品提供的分析[J].财政研究，2006，（3）.
[3] 邓子基.财政理论专题研究[M].北京：中国经济出版社，1998.
[4] 常修泽.逐步实现基本公共服务均等化[N].人民日报，2007-01-31.
[5] 贾康.公共服务的均等化应积极推进，但不能急于求成[J].统计研究，2008，（4）.
[6] 马国贤.基本公共服务均等化的公共财政政策研究[J].财政研究，2007，（10）.
四川省基本公共服务均等化作为西部大开发、振兴中西部地区政策的重要部分，具有重大意义。本文从多方面对四川省城乡或地区基本公共服务均等化状况进行比较分析，研究影响四川省基本公共服务均等化的制约因素，建立其合理的实现途径。
关键词：基本公共服务；均等化
基本公共服务是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。公共服务均等化由“公共服务”和“均等化”组成，定义为“公共产品与服务平等供给的状态”，是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。公共服务均等化的实质就是通过公共服务的公平、合理配置，实现社会整体福利水平的提高。
一、四川省基本公共服务现状分析
（一）城乡之间基本公共服务均等化。改革开放后，四川省在城乡公共服务方面取得一定成绩，呈现总体向好趋势。但是，城乡公共服务整体水平较低，城乡发展差距扩大，尤其在生态环境、科技和社保等方面；城乡基本公共服务的结构严重失衡，在基础教育和社保就业方面差距尤为显著。
第一，就农业财政投入而言，农业增加值占全省GDP比重逐年下降，这是由城乡基本公共服务的不均等化供给造成，支农财政总支出比重不够，农业产业投入未因城乡基本公共服务均等化政策而得到公平的待遇。
第二，就基本社会保障而言，多年来城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的体系日臻完善，但农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。2000-2005年，城镇养老保险参保人数增加27.35%；而农村养老保险参保人数下降1.61%。2005年农村月平均保障标准为人均128.5元，低于城镇的223.0元；2015年全省城乡居民最低生活保障标准低限城市居民是370元/月，农村居民190元/月。可见10年后，城乡之间基本保障差距不仅没有缩小，反而越来越大。
第三，就城乡基础教育而言，农村基础教育面临较大困境，义务教育支出由于城乡经济发展水平和财源丰裕程度差异，与城市存在较大差距。在校舍、教学仪器设备、建网等教学硬件上，农村学校面临着规模小、校舍分散等问题；城乡师资的数量、质量差异巨大，数教师资源分布不均衡，农村师资学历普遍偏低，教师工作变动频繁。
（二）21市（州）间基本公共服务均等化。西部大开发以来，四川省经济快速发展，生活水平不断提高，但不同市州基本公共服务差距成为影响全省经济协调发展的主要瓶颈。
第一，就基本公共服务能力而言。成都市一城独大，大部分市州基本公共服务能力较弱，21市州基本公共服务能力不均等，均等化程度最低的是社会保障和公共卫生。
第二，选取全省各市州部分医疗卫生机构调查发现：从组织管理效果看，市（州）卫生局最好，县（区）卫生局其次，基层医疗卫生机构第三；18个市的卫生服务项目实施情况、实施效果、总体情况都明显好于三州，社区情况好于乡镇。部分经济落后的市州在卫生投入、医疗卫生资源分布等方面短缺，卫生服务的可获得性、质量和数量上与发达市存在明显差距。
（三）四川省与其他省份基本公共服务均等化。改革开放以来，我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。随着东部经济快速发展，四川省与全国部分省市存在不同程度的发展差异，基本公共服务差距呈逐年扩大趋势。四川省农村基本公共服务总体水平高于全国均值，甚至超过了东部地区；基础设施建设水平高于西部，但是弱于全国和东部；基本教育、社保就业水平高于全国和西部，但是低于东部；医疗卫生水平显著高于全国平均、西部及东部水平。可见，四川省农村基本公共服务还存在严重的结构失衡问题。
二、四川省基本公共服务均等化问题的制约因素
（一）制度因素。公共财政制度。它是指在市场经济条件下国家提供公共产品的分配关系。长期以来，由于各方面原因，公共财政制度在具体实施的过程中，有明显的倾斜，不同地区存在明显差剧，农村基本公共服务的供给没有基本物质基础保证，城乡基本公共服务差距拉大。
严格的户籍管理制度。限制城乡人口流动。城市户口可享受平价的粮油供应以及住房、就业、教育等优惠待遇，而农村户口却不能。四川省作为中西部的桥梁，农村人口较其他省份的基数大，比重高，基本公共服务的内容和质量上的差距，加剧了城乡不公平性。
自上而下的行政管理制度。中央到省、市、州、县，中央和省进行宏观的调控，地方按照中央的方针和指标具体实施，抑制了地方的主动性和积极性，从而造成办事效率低下。四川省多民族，多区域，各地社会、经济、文化环境以及居民消费偏好等存在根本性区别，一概而论会导致公共服务在一个地区存在过度供给，而在另一个地区出现供给不足，造成基本公共服务非均等。
（二）约束条件。自然地理环境。自然地理环境对一个地区基本公共服务的供给有很大影响，地理环境越优越，经济发展越快，政府才有为推动公共服务的足够资金；经济的落后会限制政府提供基本公共服务的能力。四川省偏南比如阿坝地区，地形崎岖，交通条件差，经济发展明显不如东部，地方政府没有实现基本公共服务均等化的物质基础。
文化观念。不同的文化观、价值观影响对基本公共服务的需求。公共服务有非排他性和非竞争性，高素质居民会遵守公共规则更好保证公共服务的长久性和有效性；城市居民公众参与意识更强，农村居民的安于现状，社会参与意识欠缺导致了改善基本公共服务的外在推动力不足。
三、四川省基本公共服务均等化的实现途径
（一）保证财政制度的有效公平。财政制度的有效公平，要求基本公共服务在不同人群、不同地区间的相对均衡供给。公平地分配地方政府转移支付，完善公共财政政策，促进部门经费开支透明化，保证居民参与决策的知情权、监督权。
（二）改革城乡二元体制。长期以来，城乡有别的二元经济体制，阻碍了农村居民福利权利的实现。基本公共服务均等化必须打破这种二元区别，将重点放在增加农民地区的基础教育、基本医疗保健、最低生活保障等方面。
（三）提高效率，完善监管体系。首先，严格规范各基层单位工作人员的考核制度，提高其公共服务能力和素质，提高公共产品资源配置和使用效率，加强监管力度。其次，对村级基层干部进行再教育培训，形成一套有效和科学的办事流程。
（四）循序渐进。实现公共服务均等化是一个渐进的、长期的过程。一个国家或地区总会面临从非均衡发展到均衡发展的过程。公共服务均等化是社会均等化的重要内容，其均等化过程也不是一朝一夕之事。促进公共服务均等化的各项制度安排，是随着社会经济形势的发展与体制制度的完善而逐步完善的。
总之，基本公共服务均等化是当今大多数国家社会政策的发展趋势和与民生密切相关的重要政策。四川省基本公共服务均等化的实现是政府长期工作的目标，需要不断从四川省各地入手，把握实际情况，因地适宜更快更好促进发展。
（作者单位：四川师范大学经济与管理学院）
参考文献：
[1] 同春芬.转型期中国农民的不平等待遇透析[M].北京：社会科学文献出版社，2006.
[2] 许云霄.农村公共物品提供的分析[J].财政研究，2006，（3）.
[3] 邓子基.财政理论专题研究[M].北京：中国经济出版社，1998.
[4] 常修泽.逐步实现基本公共服务均等化[N].人民日报，2007-01-31.
[5] 贾康.公共服务的均等化应积极推进，但不能急于求成[J].统计研究，2008，（4）.
[6] 马国贤.基本公共服务均等化的公共财政政策研究[J].财政研究，2007，（10）.