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摘要：现阶段，农村宅基地使用权的抵押因农村经济的发展要求等原因而具有现实需求。十八届三中全会和2015年中央一号文件均明确提出要改革农村宅基地制度，在政策上表现了对农村宅基地使用权抵押的积极态度。目前理论界对于农村宅基地抵押问题仍存在较大争议，主要有禁止抵押、自由抵押、限制抵押三种观点。禁止抵押和自由抵押两者观点都存在较大的局限，限制抵押说具有合理性，但存在不足，对于目前的限制条件应当予以修正或完善。
关键词：宅基地使用权；宅基地使用权抵押；限制抵押
一、问题的提出
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，它是指城乡居民在依法取得国家所有或农村集体经济组织所有的宅基地上建造住宅及其居住使用的有关权利的总称。现实中，农村宅基地原本是供农民建立住宅所用，但目前我国产业结构由于经济的高速发展产生了巨大变化，大量农村人口迁移到城市，农村宅基地多被闲置，而同时，宅基地的非商业化也使得农村经济的发展面临资金难的尴尬。宅基地制度改革具有现实意义和迫切性。十八届三中全会和2015年中央一号文件明确提出要改革完善农村宅基地制度改革，中央政府也已经积极推出相关政策，鼓励金融机构开展或扩大农村宅基地使用权抵押贷款业务，从政策上表明对农村宅基地抵押的积极态度。但目前理论界对于农村宅基地抵押问题仍然存在较大争议，本文拟从理论角度出发，对我国农村宅基地使用权抵押的相关问题进行探讨，明确我国对宅基地使用权抵押的应然态度。
二、农村宅基地使用权抵押诸说
1.禁止抵押说及评析
此种观点认为应禁止任何形式的宅基地使用权抵押。这主要有两方面的理由。一方面，从权利的性质和功能分析，宅基地使用权是一种具有福利性质的用益物权，具有社会保障的功能。宅基地使用权的福利性质主要体现在农民能够廉价地取得宅基地以获取基本的生活条件。这种福利是国家基于农村经济发展相对滞后，而只针对农村居民的特殊关怀，其他非农村居民不可能享有。若具有福利性质的宅基地使用权可以自由抵押，那么对于不能享受此项福利的社会成员来说是极为不公平的。另一方面，从宅基地抵押的后果和影响分析，如果宅基地使用权被允许自由抵押，那么當抵押权实现之时，农民将会失去住所。我国目前的社会保障制度还并不完善，宅基地成为社会保障的补充。宅基地使用权的自由抵押容易造成大量农民流离失所的情况，届时社会问题也会加重，影响和谐社会的构建。
笔者认为，这种观点考虑了社会公平和稳定，但是也存在诸多不足。首先，宅基地使用权的确具有福利性质，但这并不意味着农民因此丧失抵押的权利。抵押宅基地使用权，只是导致农民所获福利的形式发生了改变。因为，农民抵押宅基地使用权之后，虽然丧失了宅基地使用权，却必然获得与宅基地使用权相当的其他权利，农民的福利不会减少也并未增加，并不必然导致社会不公。其次，宅基地及在其上的住所是农民栖息之地，如果没有充分的理由或把握，农民不会随意抵押宅基地使用权，让自己承受流离失所的风险。而即便农民存在考虑不周，计算失误而失去土地的情况，这也是在市场经济体制正常运行下的经济活动，遵循市场经济的客观规律，亦维护了交易公平。允许宅基地使用权的抵押，从本质上看只是扩展了农民融资的渠道。因此，禁止宅基地使用权的抵押并无充分之理由，却忽视了农民能利用宅基地使用权抵押的方式获取改善生产和生活所需资金的迫切性和优势。
2.自由抵押说及评析
此种观点认为财产应当具有可流转功能，从而主张农村宅基地使用权可以自由抵押。持此观点的学者主要是从经济效益方面来分析的。我国经济高速发展，产业结构产生了巨大的变化，农村人口大量迁移到城市，且人数持续增多，使得大量农村宅基地闲置，其集约利用水平低。而同时，宅基地的非商业化和非资本化，又使得宅基地无法正常流通，农民的财产因而受到损失，宅基地的社会福利作用也因此降低。允许宅基地使用权的自由抵押，使得空置宅基地发挥其价值，土地的集约利用水平和利用效率得以提高，亦推动我国城市化建设，而且对扩充农民融资渠道有重要的作用。其次，是从宅基地使用权的性质分析。宅基地使用权是一种用益物权，这意味着农民享有对宅基地的使用、收益、处分之权利，可以对宅基地使用权进行抵押、转让等，且方式和范围都不应受到限制，否则即与其用益物权的性质相悖。因此，应允许宅基地使用权的自由抵押。
笔者认为，自由抵押说看到了宅基地使用权财产属性的本质，考虑到了宅基地使用权自由抵押后带来经济效益最大化的好处，但却忽视了宅基地使用权自由抵押后可能产生的诸多不利影响。我国城乡二元结构发展几十年，农村居民与城市居民在收入水平上存在很大差距。这种差距必然导致双方对于价格的心理预期差异。而目前，我国农村土地使用权市场尚未完全形成，缺乏科学、完善的市场交易制度，现阶段完全放开对宅基地使用权抵押的限制，城市居民很有可能凭借其经济优势地位，以极低的价格获取宅基地使用权，农民很难获得抵押宅基地使用权的相当利益。长此以往，社会问题极易产生。因此，现阶段允许自由抵押农村宅基地使用权并不可行。
3.限制抵押说及评析
此种观点是一种折衷的主张。此种主张一方面认为，农村宅基地使用权可以抵押；但另一方面认为，农村宅基地使用权的抵押必须受到一定的限制。从学者观点和实践来看，限制的条件主要包括三方面。首先，主体上的限制，即限于本集体经济组织成员；其次，范围上的限制，即限于本村集体；最后，方式上的限制，即遵循“地随房走”，且须经本集体同意。
相对于禁止抵押说和自由抵押说，限制抵押说兼顾了各方利益，具有其合理性，但是三方面都予以限制条件未免太过苛刻。宅基地使用权在住房转让时一并转让可以防止宅基地使用权的炒卖，以实现宅基地仅限于建筑住所的功能，此项限制是合理的。从理论角度分析，宅基地使用权的主体是特定的，仅限于集体经济组织的成员，但这种主体的限定只相对宅基地使用权的取得而言。当农民获得宅基地使用权后，理论上是可以向任何人转让的，以此获得收益，转让须经本集体同意并无合理依据。而现实中，就本集体内的成员而言，成员本可以极低的价格甚至是无偿获得宅基地，无需通过转让获得宅基地使用权。将转让的范围限于本村集体，主体限于本村集体经济组织成员，并不有利于交易市场中有效竞争的形成，不具有太大的现实意义，而这也忽视了集体经济组织外的成员获得宅基地使用权的需求。因此，限制抵押说应当予以支持，但目前的限制条件应当予以修正，受让对象并不应该局限于本村集体经济组织成员，但可赋予本村集体经济组织成员优先购买之权利。
三、农村宅基地使用权抵押的应然态度
通过对以上三种学说的分析，禁止抵押说忽视了宅基地使用权抵押应取得的经济效益，自由抵押说则完全忽视了全面放开宅基地使用权抵押的限制的不利后果。
首先，修正主体和范围的限制条件。不管是从理论还是现实层面，农村宅基地使用权抵押的主体都不应该限于本集体经济组织成员，将范围限于本村集体未免过于狭窄，会导致抵押过程难以形成有效的竞争，降低房产价值的转化率。因此可以放开此限制条件。但考虑到本集体经济组织成员的利益，可规定成员享有优先购买之权利。其次，修正抵押方式的限制条件。一方面，考虑到现阶段宅基地使用权完全进入市场的巨大风险，应当坚持宅基地使用权与房屋结合才能作为抵押标的物的限制，但另一方面，宅基地使用权的抵押无需通过本村集体的同意，但为了对权利人进行必要的限制，本村集体可享有一定的审查权，符合抵押条件的授予审查通过，作为申请抵押的文件材料。
关键词：宅基地使用权；宅基地使用权抵押；限制抵押
一、问题的提出
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，它是指城乡居民在依法取得国家所有或农村集体经济组织所有的宅基地上建造住宅及其居住使用的有关权利的总称。现实中，农村宅基地原本是供农民建立住宅所用，但目前我国产业结构由于经济的高速发展产生了巨大变化，大量农村人口迁移到城市，农村宅基地多被闲置，而同时，宅基地的非商业化也使得农村经济的发展面临资金难的尴尬。宅基地制度改革具有现实意义和迫切性。十八届三中全会和2015年中央一号文件明确提出要改革完善农村宅基地制度改革，中央政府也已经积极推出相关政策，鼓励金融机构开展或扩大农村宅基地使用权抵押贷款业务，从政策上表明对农村宅基地抵押的积极态度。但目前理论界对于农村宅基地抵押问题仍然存在较大争议，本文拟从理论角度出发，对我国农村宅基地使用权抵押的相关问题进行探讨，明确我国对宅基地使用权抵押的应然态度。
二、农村宅基地使用权抵押诸说
1.禁止抵押说及评析
此种观点认为应禁止任何形式的宅基地使用权抵押。这主要有两方面的理由。一方面，从权利的性质和功能分析，宅基地使用权是一种具有福利性质的用益物权，具有社会保障的功能。宅基地使用权的福利性质主要体现在农民能够廉价地取得宅基地以获取基本的生活条件。这种福利是国家基于农村经济发展相对滞后，而只针对农村居民的特殊关怀，其他非农村居民不可能享有。若具有福利性质的宅基地使用权可以自由抵押，那么对于不能享受此项福利的社会成员来说是极为不公平的。另一方面，从宅基地抵押的后果和影响分析，如果宅基地使用权被允许自由抵押，那么當抵押权实现之时，农民将会失去住所。我国目前的社会保障制度还并不完善，宅基地成为社会保障的补充。宅基地使用权的自由抵押容易造成大量农民流离失所的情况，届时社会问题也会加重，影响和谐社会的构建。
笔者认为，这种观点考虑了社会公平和稳定，但是也存在诸多不足。首先，宅基地使用权的确具有福利性质，但这并不意味着农民因此丧失抵押的权利。抵押宅基地使用权，只是导致农民所获福利的形式发生了改变。因为，农民抵押宅基地使用权之后，虽然丧失了宅基地使用权，却必然获得与宅基地使用权相当的其他权利，农民的福利不会减少也并未增加，并不必然导致社会不公。其次，宅基地及在其上的住所是农民栖息之地，如果没有充分的理由或把握，农民不会随意抵押宅基地使用权，让自己承受流离失所的风险。而即便农民存在考虑不周，计算失误而失去土地的情况，这也是在市场经济体制正常运行下的经济活动，遵循市场经济的客观规律，亦维护了交易公平。允许宅基地使用权的抵押，从本质上看只是扩展了农民融资的渠道。因此，禁止宅基地使用权的抵押并无充分之理由，却忽视了农民能利用宅基地使用权抵押的方式获取改善生产和生活所需资金的迫切性和优势。
2.自由抵押说及评析
此种观点认为财产应当具有可流转功能，从而主张农村宅基地使用权可以自由抵押。持此观点的学者主要是从经济效益方面来分析的。我国经济高速发展，产业结构产生了巨大的变化，农村人口大量迁移到城市，且人数持续增多，使得大量农村宅基地闲置，其集约利用水平低。而同时，宅基地的非商业化和非资本化，又使得宅基地无法正常流通，农民的财产因而受到损失，宅基地的社会福利作用也因此降低。允许宅基地使用权的自由抵押，使得空置宅基地发挥其价值，土地的集约利用水平和利用效率得以提高，亦推动我国城市化建设，而且对扩充农民融资渠道有重要的作用。其次，是从宅基地使用权的性质分析。宅基地使用权是一种用益物权，这意味着农民享有对宅基地的使用、收益、处分之权利，可以对宅基地使用权进行抵押、转让等，且方式和范围都不应受到限制，否则即与其用益物权的性质相悖。因此，应允许宅基地使用权的自由抵押。
笔者认为，自由抵押说看到了宅基地使用权财产属性的本质，考虑到了宅基地使用权自由抵押后带来经济效益最大化的好处，但却忽视了宅基地使用权自由抵押后可能产生的诸多不利影响。我国城乡二元结构发展几十年，农村居民与城市居民在收入水平上存在很大差距。这种差距必然导致双方对于价格的心理预期差异。而目前，我国农村土地使用权市场尚未完全形成，缺乏科学、完善的市场交易制度，现阶段完全放开对宅基地使用权抵押的限制，城市居民很有可能凭借其经济优势地位，以极低的价格获取宅基地使用权，农民很难获得抵押宅基地使用权的相当利益。长此以往，社会问题极易产生。因此，现阶段允许自由抵押农村宅基地使用权并不可行。
3.限制抵押说及评析
此种观点是一种折衷的主张。此种主张一方面认为，农村宅基地使用权可以抵押；但另一方面认为，农村宅基地使用权的抵押必须受到一定的限制。从学者观点和实践来看，限制的条件主要包括三方面。首先，主体上的限制，即限于本集体经济组织成员；其次，范围上的限制，即限于本村集体；最后，方式上的限制，即遵循“地随房走”，且须经本集体同意。
相对于禁止抵押说和自由抵押说，限制抵押说兼顾了各方利益，具有其合理性，但是三方面都予以限制条件未免太过苛刻。宅基地使用权在住房转让时一并转让可以防止宅基地使用权的炒卖，以实现宅基地仅限于建筑住所的功能，此项限制是合理的。从理论角度分析，宅基地使用权的主体是特定的，仅限于集体经济组织的成员，但这种主体的限定只相对宅基地使用权的取得而言。当农民获得宅基地使用权后，理论上是可以向任何人转让的，以此获得收益，转让须经本集体同意并无合理依据。而现实中，就本集体内的成员而言，成员本可以极低的价格甚至是无偿获得宅基地，无需通过转让获得宅基地使用权。将转让的范围限于本村集体，主体限于本村集体经济组织成员，并不有利于交易市场中有效竞争的形成，不具有太大的现实意义，而这也忽视了集体经济组织外的成员获得宅基地使用权的需求。因此，限制抵押说应当予以支持，但目前的限制条件应当予以修正，受让对象并不应该局限于本村集体经济组织成员，但可赋予本村集体经济组织成员优先购买之权利。
三、农村宅基地使用权抵押的应然态度
通过对以上三种学说的分析，禁止抵押说忽视了宅基地使用权抵押应取得的经济效益，自由抵押说则完全忽视了全面放开宅基地使用权抵押的限制的不利后果。
首先，修正主体和范围的限制条件。不管是从理论还是现实层面，农村宅基地使用权抵押的主体都不应该限于本集体经济组织成员，将范围限于本村集体未免过于狭窄，会导致抵押过程难以形成有效的竞争，降低房产价值的转化率。因此可以放开此限制条件。但考虑到本集体经济组织成员的利益，可规定成员享有优先购买之权利。其次，修正抵押方式的限制条件。一方面，考虑到现阶段宅基地使用权完全进入市场的巨大风险，应当坚持宅基地使用权与房屋结合才能作为抵押标的物的限制，但另一方面，宅基地使用权的抵押无需通过本村集体的同意，但为了对权利人进行必要的限制，本村集体可享有一定的审查权，符合抵押条件的授予审查通过，作为申请抵押的文件材料。