1938年底，经历了淞沪、武汉等投入兵力近百万的大会战后，国民政府损失了大量的人员与装备，陆军兵员不及原编制的一半，海军和空军则几乎伤亡殆尽。此时，受共产党部队敌后游击战的启发和鼓励，蒋介石考虑执行新的抗战策略——游击战与正规战配合。
　　蒋介石1938年11月底明确提出：“游击战重于正规战” 1938年11月底，国民政府军事委员会在湖南南岳召开军事会议。会上，蒋介石明确提出：“政治重于军事，游击战重于正规战。”并要求：全国部队三分之一兵力配备在游击区域——在敌军的后方打游击；三分之一布置在前方，对敌抗战；三分之一到后方整训。此外，还在敌后专门设立了冀察、鲁苏两个游击战区。
　　1939年1月24日，国民政府成立南岳游击干部训练班，蒋介石亲自担任主任，白崇禧、陈诚担任副主任。学员来自各战区部队营长以上军官和高级司令部的中级参谋人员，结业后回原部队办班训练连、排长等基层军事骨干，编组游击队，到敌人的侧面和后方去开展游击战争。由于共产党是公认的游击战专家，所以训练班专门邀请共产党员来讲解游击战术。当时，叶剑英担任了训练班的副教育长，带领共产党干部30多人参加筹建和教学工作，编写教材、备课、试讲。
　　国民党部队建立了一些敌后抗日根据地，但战绩却十分糟糕 在蒋介石对“游击战”的重视之下，最高峰时，敌后战场的国民党部队达到了近60个师，再加上大量地方武装，兵力接近100万。据不完全统计，国民党军在敌后战场的主要抗日根据地包括：太行山东南部根据地，中条山根据地，吕梁山根据地，五台山根据地，恒山根据地，鲁东南与沂蒙山、日照山根据地，大别山根据地，浙西根据地，皖东、皖北和鄂东根据地，海南根据地等。
　　然而，国民党部队的这些敌后抗日根据地，战绩却十分糟糕，在日军的进攻下连连败退、损兵折将。比如，中条山战役。1941年5月上旬至6月上旬，日军进攻中条山根据地，只用35个小时便完成了外侧包围圈，只用40个小时完成了内侧包围圈，实现了对近20万国民党军队的双重合围。前后不过30天的时间，中条山根据地陷落。据日方统计，中国军队此役被俘3.5万人，遗弃尸体约4.2万具，日军战死仅679人，负伤2292人。蒋介石称此役为“抗战史上最大之耻辱”。到1943年左右，国民党在华北的敌后根据地基本上都丢掉了。
　　中共领导的抗日根据地与国民党领导的何以如此大相径庭 相反，中共领导下的敌后根据地，却从只有不过150万人口的陕甘宁边区迅速扩展到十多个省；武装力量也从最初的数万人，发展到近百万。同样是开展敌后游击战，同样是经营敌后抗日根据地，何以如此大相径庭？
　　对于打好游击战，共产党、国民党的高级将领都有过论述。朱德在抗战初期的《论抗日游击战争》一文中指出：“抗日游击战争主要的是政治战争。”“政治战争的要点，第一，在整顿内部，除去内部队员中不正确的观念和坏的习惯行为，求得游击队本身钢铁一般的团结，无论如何不会瓦解，任何的风浪都能经得住，吃得起……政治战争的第二个要点，是以群众为堡垒，把群众团结在自己周围……政治战争的第三个要点，是瓦解敌军。”白崇禧也曾经说过这样一段话：“有人认为打游击乃保存实力之作法，殊不知敌后游击，任务极为艰巨，因补给困难，且多半以寡抵众，以弱抵强，故必须官兵加倍淬厉奋发，机警勇敢，绝非保存实力者所能胜任。”
　　日军有一份评估报告称，国民党游击队有五大弱点：“（一）各游击队常互争地盘，自相火拼；（二）缺乏大员统率，彼此不能密切联系，易于各个击破；（三）缺乏优良武器，不能作阵地战；（四）正规游击队虽破坏力强，但对人民滥施权威，致不得民众之信仰；（五）非正规之游击队分子复杂，大多为土匪散兵结构而成，战斗力既不强且领导者俱是匪首流氓，甚少有国家观念，易以利相诱。”而对共产党的评价却是：“中共是有铁的纪律的党组织，以党为核心团结军、政、民进行所谓四位一体的活动……它以‘七分政治，三分军事’的方针，将抗日战变为政治战，在建设解放区的同时，鼓动民众广泛开展‘游击队’活动……至1941年，方面军（才）觉察到中共存在的可怕。”摘自《北京日报》