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摘 要：本文剖析了我国现行外债管理的现状、风险及问题，建议以宏观审慎监测分析、宏观审慎管理工具和政策安排三个方面来加强我国外债宏观审慎管理，规避和减小系统性风险。
关键词：外债；宏观审慎；系统性风险
中图分类号：F832.6 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2016）06-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.11
外债是一把“双刃剑”，它既是一种外部资源，又是一种潜在负担，驾驭得好，可以借鸡生蛋，处理不好，则可能引火烧身。改革开放后，我国逐步重视利用国外资金，开始举借外债发展经济，外债规模逐年增加，2015年末，我国外债余额达7595亿美元，是1979年的348倍（见表1）。外债在促进我国经济发展，引进国外先进技术和管理经验方面起到了积极的推动作用。但同时，1982—1985年全球性债务危机、1994—1995年墨西哥金融危机、1997年东南亚金融危机、1998年俄罗斯金融危机、2008年冰岛破产危机，给世人敲响了外债系统性风险的警钟，并引发了理论界对以防范系统性风险为目标的宏观审慎管理的思考与探索。
一、宏观审慎管理的内涵
宏观审慎管理理论源于金融监管实践。20世纪70年代的国际债务问题和80年代金融自由化催生了“宏观审慎”思想，巴塞尔委员会的前身库克委员会于1979年首次提出“宏观审慎”一词。1997年亚洲金融危机后奠定了“宏观审慎监管”的理论框架和主要研究内容。2007年美国金融危机推动了“宏观审慎管理”从基础理论探索走向实践研究。宏观审慎管理是着眼于整个金融体系，是为维护金融体系稳定，防止金融系统对经济体系负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式，其核心是从宏观、逆周期的视角采取措施，防范金融体系市场行为顺周期波动和跨部门传染导致系统性风险，维护货币和金融体系稳定[1]。在时间维度上，宏观审慎管理关注风险如何随时间的推移而不断演变。在空间维度上，宏观审慎管理关注风险在任何时点的分布问题[2]。
具体到外债管理领域，宏观审慎外债管理是外债管理机构通过运用外债宏观审慎工具，合理调控外债规模、优化外债结构以防范由外债引发或通过外债渠道引发的系统性风险。
二、我国外债管理现状及问题
（一）现状
1.多部门联合监管的管理体制
从上世纪80年代起，我国就确立了在国务院领导下跨部门合作监管的外债管理模式。财政部门负责主权外债的签约和使用；非主权外债中，国家发展改革委员会负责核定中资机构（含金融机构）中长期外债指标，外汇局负责核定中资机构（含金融机构）短期外债指标及全口径外债汇兑管理和统计。商务部门虽不是外债的监管机构，但外商投资企业的可借外债规模由其间接核定。
2.以规模管控和汇兑管理为监管手段
当前，我国外债管理的行政审批色彩明显，以规模管控和汇兑管理为手段。在规模管控方面，境内机构借用外债需有外债指标或额度。外商投资企业借用外债需满足“投注差”（投资总额与注册资本的差额），即短期外债余额和中长期外债发生额不得超过“投注差”；中资机构（含金融机构）借用中长期外债需向发改委申请发生额指标，借用短期外债需向外汇局申请余额指标。在汇兑管理方面，外债需在有真实资金需求时才允许结汇，由债务人向银行提出结汇申请，银行依据“展业三原则”办理外债结汇。并且，外债结汇仅限于外商投资企业外债及政策性外债转贷款，其他类型的外债均不允许结汇使用。
（二）存在的问题
1. 重分割，不重关联
（1）本外币外债管理分割
过去，外债仅被定义为境内机构对非居民承担的以外币表示的债务，人民币外债并不纳入外债管理范畴。当前，随着跨境人民币业务的推出和不断深入，人民币“走出去”步伐日益加大，人民币外债作为新生事物对我国现行的外债管理提出了挑战：人民币外债是否应纳入外债、人民币外债应归口哪个部门管理及如何管理。人民币外债作为本币外债，不涉及外汇收支，且身处我国推进人民币区域化并逐步国际化的特殊时期，目前是由人民银行负责其具体政策的制定与管理，外汇局则负责统计与监测。本外币外债的管理分割，给外债全口径宏观审慎管理带来不便。
（2）中外资机构外债管理分割
过去，我国积极实施“引进来”政策，以弥补我国建设资金不足和发展经济。因此，我国对外商投资企业实行较为宽松的外债管理政策，外商投资企业只需有“投注差”，即可在“投注差”内借用外债，并且外债可结汇使用。相对外商投资企业，中资机构借用外债较为严格，中资机构举借中长期外债，须经发改委核定发生额指标，举借短期外债，须经外汇局核定余额指标，且不可结汇使用。中外资机构外债的管理分割，中资机构外债的多头管理，不利于我国外债的市场化及宏观审慎管理。
（3）显性与隐性外债管理分割
外债在我国是实行登记制，境内机构借用外债需在相关监管部门办理登记。显然，所有的登记外债是显性的，监管部门可以对其进行有效统计与监测。相对显性外债，那些在形式上不表现为外债，但具有外债性质的隐性外债，如已分配未汇出利润、未汇出转股所得、具有固定投资回报的外商直接投资、对外担保等，它们或表现为经常项下投资收益、或表现为直接投资项下的撤资、减资或投资收益，但其实质均为境外投资者的境内债权，它们并未在相关监管部门办理外债登记。再如，境内机构对外担保，形式上它不是境外借款，但它具有或有外债性质，一旦债务人违约，境内担保人需承担履约责任，形成事实外债。隐性外债游离于监管部门的统计监测之外，使我国的各项风险指标（负债率、偿债率、债务率、短期外债与外汇储备比率、外汇储备与外债余额的比率等）均与实际有偏差，并相对偏小。
（4）境内银行境外非法人分支机构管理分割 我国的外债是以居民原则进行划分的，外债被定义为居民对非居民的负债。但在具体管理上，又不尽如此。当前，我国境内银行在境外设立的非法人分支机构从境外机构或个人借款，是不纳入外债规模管理和统计监测的。亚洲金融危机教训表明，一国金融机构海外分支机构的债务最终是要由母行来承担。境内银行境外非法人分支机构的管理分割，总体上低估了我国外债规模。
2.重微观，不重宏观
我国当前对外债的管理倾向于对单个机构外债风险的管理，而对宏观的、系统性风险关注度仍然不够。准入环节，境内机构借用外债，均需到相关监管部门办理外债登记。汇兑环节，债务人办理外债账户开立与注销、提款、结汇及还款，由银行依据“展业三原则”对业务真实、合规性进行把控。监管环节，外债监管部门通过非现场核查、现场核查方式对资本项目外汇业务进行事中及事后监管。从制度设计上讲，我国的外债管理是以防范个体清偿风险为主，对系统性以及结构性风险关注不够。
3.重顺周期，不重逆周期
“投注差”模式具有管理简单、容易操作等优点，但同时具有易于调整规模、没有区别管理等缺陷，企业只要有“投注差”，不论其行业、规模、财务状况，均可借外债，“投注差”若不能满足借款需求，企业可根据需要到商务部门办理投资总额或注册资本变更，进而调整其借款规模。“投注差”模式下，企业举借外债的行为带有明显的顺周期特征，在经济增长期，企业由于业务扩张而积极举借外债，当经济下滑时，企业由于业务萎缩而大规模偿还外债，从而增大外债对我国经济波动的推波助澜作用。
三、基于宏观审慎视角下的我国外债管理
宏观审慎视角下的外债管理包括宏观审慎监测分析、宏观审慎管理工具、宏观审慎政策安排三大要素。
（一）宏观审慎监测分析
宏观审慎监测分析是对外债系统性风险进行检测和评估，发现系统性风险来源，发出风险预警，为监管部门采取宏观审慎管理措施提供依据。
1.完善外债界定，夯实系统性风险识别的数据基础
对外债的不准确界定，必然会导致外债相关统计数据不全面、不准确，进而影响宏观决策。外债，顾名思义是居民对非居民的负债，即居民在将来某一时间需承担对非居民支付特定款项责任的所有事项和行为均为外债，应全口径地将所有登记外债及隐性外债纳入外债统计与监测。对外担保，它不是登记外债，也不是隐性外债，但它是或有外债，它随时可能会变为事实外债，尽管它不纳入外债管理，但监管机构应将其纳入防范外债系统性风险的重要要素。
2.权责清晰，明确外债宏观审慎管理主导部门
当前，外债的监管部门涉及多个部门，包括人民银行、外汇局、财政部、发改委和商务部等，但外债宏观审慎管理的主导部门并未明确。宏观审慎管理是一个系统工程，多头管理会导致政出多门、权责不清和管理混乱与低效。只有明确外债宏观审慎管理的主导部门，正确处理好各监管部门的关系，才能确保政令统一、全局把控，更好地防范和化解外债风险。由于人民银行本身就具有宏观调控、防范和化解系统性金融风险、维护国家金融稳定和安全的职能，掌握着货币政策、汇率政策等多种手段，因此，人民银行在外债监管中具有先天优势，应明确其在外债宏观审慎监管中的主导作用，负责制定外债宏观审慎监管的政策框架，并和其他监管部门建立协调、合作机制。
3.建立预警体系，适时对系统性风险进行评估
预警指标的建立可借鉴国际上在指标选取、预警临界值确定等方面的经验，并结合我国实际，在设置债务率、偿债率、负债率及短期外债与外汇储备之比等国际通用的债务指标以衡量整体债务风险的基础上，探索采用压力测试等方法，及早发现风险源头及其发展趋势，提出相对应的政策措施，从而有效地防范系统性风险。
（二）宏观审慎管理工具
1.实行比例自律管理
放开境内机构境外融资限制，改变现行的外资企业“投注差”管理模式及中资机构额度审批模式，对不同的借债主体（企业、非银行金融机构和银行）、不同的借款期限（短期、中长期）、不同的债务币种（人民币、外币）实行统一的管理办法，改以净资产为基础实施比例自律管理。对外债额度实行逆周期的阶梯设置，根据企业规模设置不同的净资产比例，企业规模越大，可借外债规模的净资产比例越小，从而实现逆周期外债规模调控。
2.杠杆率控制
外债监管部门应具有相机抉择权，可以根据国际国内经济金融形势、国际收支形势的变化，通过杠杆率对境内机构可借外债规模进行控制，以便监管部门把握调控外债风险的主动性。
一是期限风险系数。短期外债，期限短，流动性强，风险较高。中长期外债，期限长，流动性弱，风险较低。因此，在借款额度上，对不同期限的借款设定不同的风险变量系数，以控制期限错配风险。
二是币种风险系数。外币外债，借外币，还外币，而债务人收入大多是人民币，较易引发债务人的货币错配风险。而人民币外债是本币外债，不存在货币错配风险。因此，在借款额度上，对人民币外债和外币外债设定不同的风险变量系数，以控制货币错配风险。
三是行业风险系数。不同历史时期，我国从宏观调控及防范风险考虑，会对某些特定行业予以重点调控，当前如房地产业。这些行业往往具有高敏感、高风险性。因此，在借款额度上，根据行业类型设定行业风险变量系数，从而在监管导向上提高此类企业的抗风险能力，促进经济结构的调整和改善。
3.建立外债存款准备金制度
借鉴国际上采用的无息准备金、资本流动税等工具，建立对系统性风险的应急治理预案，提升危机治理能力。如在外债流入规模过大时，对借入的外债按照借款金额的一定比例征收无息存款准备金，既增加投机资金的流入成本，又可增强我国防御外债风险的能力。
（三）宏观审慎政策安排
宏观审慎政策安排是外债监管政策与宏观调控政策的协调。外债不发生系统性风险需要人民银行、外汇局、发改委、财政部、商务部等部门的共同努力和相互配合。因此，宏观审慎政策安排必须建立多方合作的制度框架，明确各方在宏观审慎管理中的地位和职责。外债监管政策和宏观调控政策应根据宏观审慎分析结论和风险预警提示及时调整，统一协调，防范系统性风险的发生。同时，为有效开展宏观审慎管理工作，应建立各部门信息共享机制，促进外债监管信息及时、全面的共享和流动。
（特约编辑：苗启虎）
参考文献：
[1]周小川.金融政策对金融危机的响应—宏观审慎政策框架的形成背景[J].金融研究，2011（1）.
[2]Andrew Crockell.Marrying the Micro-and-Macroprudential Dimensions of Financial Stability[M].BIS Speeches，Se-
ptember，2000.
关键词：外债；宏观审慎；系统性风险
中图分类号：F832.6 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2016）06-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.11
外债是一把“双刃剑”，它既是一种外部资源，又是一种潜在负担，驾驭得好，可以借鸡生蛋，处理不好，则可能引火烧身。改革开放后，我国逐步重视利用国外资金，开始举借外债发展经济，外债规模逐年增加，2015年末，我国外债余额达7595亿美元，是1979年的348倍（见表1）。外债在促进我国经济发展，引进国外先进技术和管理经验方面起到了积极的推动作用。但同时，1982—1985年全球性债务危机、1994—1995年墨西哥金融危机、1997年东南亚金融危机、1998年俄罗斯金融危机、2008年冰岛破产危机，给世人敲响了外债系统性风险的警钟，并引发了理论界对以防范系统性风险为目标的宏观审慎管理的思考与探索。
一、宏观审慎管理的内涵
宏观审慎管理理论源于金融监管实践。20世纪70年代的国际债务问题和80年代金融自由化催生了“宏观审慎”思想，巴塞尔委员会的前身库克委员会于1979年首次提出“宏观审慎”一词。1997年亚洲金融危机后奠定了“宏观审慎监管”的理论框架和主要研究内容。2007年美国金融危机推动了“宏观审慎管理”从基础理论探索走向实践研究。宏观审慎管理是着眼于整个金融体系，是为维护金融体系稳定，防止金融系统对经济体系负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式，其核心是从宏观、逆周期的视角采取措施，防范金融体系市场行为顺周期波动和跨部门传染导致系统性风险，维护货币和金融体系稳定[1]。在时间维度上，宏观审慎管理关注风险如何随时间的推移而不断演变。在空间维度上，宏观审慎管理关注风险在任何时点的分布问题[2]。
具体到外债管理领域，宏观审慎外债管理是外债管理机构通过运用外债宏观审慎工具，合理调控外债规模、优化外债结构以防范由外债引发或通过外债渠道引发的系统性风险。
二、我国外债管理现状及问题
（一）现状
1.多部门联合监管的管理体制
从上世纪80年代起，我国就确立了在国务院领导下跨部门合作监管的外债管理模式。财政部门负责主权外债的签约和使用；非主权外债中，国家发展改革委员会负责核定中资机构（含金融机构）中长期外债指标，外汇局负责核定中资机构（含金融机构）短期外债指标及全口径外债汇兑管理和统计。商务部门虽不是外债的监管机构，但外商投资企业的可借外债规模由其间接核定。
2.以规模管控和汇兑管理为监管手段
当前，我国外债管理的行政审批色彩明显，以规模管控和汇兑管理为手段。在规模管控方面，境内机构借用外债需有外债指标或额度。外商投资企业借用外债需满足“投注差”（投资总额与注册资本的差额），即短期外债余额和中长期外债发生额不得超过“投注差”；中资机构（含金融机构）借用中长期外债需向发改委申请发生额指标，借用短期外债需向外汇局申请余额指标。在汇兑管理方面，外债需在有真实资金需求时才允许结汇，由债务人向银行提出结汇申请，银行依据“展业三原则”办理外债结汇。并且，外债结汇仅限于外商投资企业外债及政策性外债转贷款，其他类型的外债均不允许结汇使用。
（二）存在的问题
1. 重分割，不重关联
（1）本外币外债管理分割
过去，外债仅被定义为境内机构对非居民承担的以外币表示的债务，人民币外债并不纳入外债管理范畴。当前，随着跨境人民币业务的推出和不断深入，人民币“走出去”步伐日益加大，人民币外债作为新生事物对我国现行的外债管理提出了挑战：人民币外债是否应纳入外债、人民币外债应归口哪个部门管理及如何管理。人民币外债作为本币外债，不涉及外汇收支，且身处我国推进人民币区域化并逐步国际化的特殊时期，目前是由人民银行负责其具体政策的制定与管理，外汇局则负责统计与监测。本外币外债的管理分割，给外债全口径宏观审慎管理带来不便。
（2）中外资机构外债管理分割
过去，我国积极实施“引进来”政策，以弥补我国建设资金不足和发展经济。因此，我国对外商投资企业实行较为宽松的外债管理政策，外商投资企业只需有“投注差”，即可在“投注差”内借用外债，并且外债可结汇使用。相对外商投资企业，中资机构借用外债较为严格，中资机构举借中长期外债，须经发改委核定发生额指标，举借短期外债，须经外汇局核定余额指标，且不可结汇使用。中外资机构外债的管理分割，中资机构外债的多头管理，不利于我国外债的市场化及宏观审慎管理。
（3）显性与隐性外债管理分割
外债在我国是实行登记制，境内机构借用外债需在相关监管部门办理登记。显然，所有的登记外债是显性的，监管部门可以对其进行有效统计与监测。相对显性外债，那些在形式上不表现为外债，但具有外债性质的隐性外债，如已分配未汇出利润、未汇出转股所得、具有固定投资回报的外商直接投资、对外担保等，它们或表现为经常项下投资收益、或表现为直接投资项下的撤资、减资或投资收益，但其实质均为境外投资者的境内债权，它们并未在相关监管部门办理外债登记。再如，境内机构对外担保，形式上它不是境外借款，但它具有或有外债性质，一旦债务人违约，境内担保人需承担履约责任，形成事实外债。隐性外债游离于监管部门的统计监测之外，使我国的各项风险指标（负债率、偿债率、债务率、短期外债与外汇储备比率、外汇储备与外债余额的比率等）均与实际有偏差，并相对偏小。
（4）境内银行境外非法人分支机构管理分割 我国的外债是以居民原则进行划分的，外债被定义为居民对非居民的负债。但在具体管理上，又不尽如此。当前，我国境内银行在境外设立的非法人分支机构从境外机构或个人借款，是不纳入外债规模管理和统计监测的。亚洲金融危机教训表明，一国金融机构海外分支机构的债务最终是要由母行来承担。境内银行境外非法人分支机构的管理分割，总体上低估了我国外债规模。
2.重微观，不重宏观
我国当前对外债的管理倾向于对单个机构外债风险的管理，而对宏观的、系统性风险关注度仍然不够。准入环节，境内机构借用外债，均需到相关监管部门办理外债登记。汇兑环节，债务人办理外债账户开立与注销、提款、结汇及还款，由银行依据“展业三原则”对业务真实、合规性进行把控。监管环节，外债监管部门通过非现场核查、现场核查方式对资本项目外汇业务进行事中及事后监管。从制度设计上讲，我国的外债管理是以防范个体清偿风险为主，对系统性以及结构性风险关注不够。
3.重顺周期，不重逆周期
“投注差”模式具有管理简单、容易操作等优点，但同时具有易于调整规模、没有区别管理等缺陷，企业只要有“投注差”，不论其行业、规模、财务状况，均可借外债，“投注差”若不能满足借款需求，企业可根据需要到商务部门办理投资总额或注册资本变更，进而调整其借款规模。“投注差”模式下，企业举借外债的行为带有明显的顺周期特征，在经济增长期，企业由于业务扩张而积极举借外债，当经济下滑时，企业由于业务萎缩而大规模偿还外债，从而增大外债对我国经济波动的推波助澜作用。
三、基于宏观审慎视角下的我国外债管理
宏观审慎视角下的外债管理包括宏观审慎监测分析、宏观审慎管理工具、宏观审慎政策安排三大要素。
（一）宏观审慎监测分析
宏观审慎监测分析是对外债系统性风险进行检测和评估，发现系统性风险来源，发出风险预警，为监管部门采取宏观审慎管理措施提供依据。
1.完善外债界定，夯实系统性风险识别的数据基础
对外债的不准确界定，必然会导致外债相关统计数据不全面、不准确，进而影响宏观决策。外债，顾名思义是居民对非居民的负债，即居民在将来某一时间需承担对非居民支付特定款项责任的所有事项和行为均为外债，应全口径地将所有登记外债及隐性外债纳入外债统计与监测。对外担保，它不是登记外债，也不是隐性外债，但它是或有外债，它随时可能会变为事实外债，尽管它不纳入外债管理，但监管机构应将其纳入防范外债系统性风险的重要要素。
2.权责清晰，明确外债宏观审慎管理主导部门
当前，外债的监管部门涉及多个部门，包括人民银行、外汇局、财政部、发改委和商务部等，但外债宏观审慎管理的主导部门并未明确。宏观审慎管理是一个系统工程，多头管理会导致政出多门、权责不清和管理混乱与低效。只有明确外债宏观审慎管理的主导部门，正确处理好各监管部门的关系，才能确保政令统一、全局把控，更好地防范和化解外债风险。由于人民银行本身就具有宏观调控、防范和化解系统性金融风险、维护国家金融稳定和安全的职能，掌握着货币政策、汇率政策等多种手段，因此，人民银行在外债监管中具有先天优势，应明确其在外债宏观审慎监管中的主导作用，负责制定外债宏观审慎监管的政策框架，并和其他监管部门建立协调、合作机制。
3.建立预警体系，适时对系统性风险进行评估
预警指标的建立可借鉴国际上在指标选取、预警临界值确定等方面的经验，并结合我国实际，在设置债务率、偿债率、负债率及短期外债与外汇储备之比等国际通用的债务指标以衡量整体债务风险的基础上，探索采用压力测试等方法，及早发现风险源头及其发展趋势，提出相对应的政策措施，从而有效地防范系统性风险。
（二）宏观审慎管理工具
1.实行比例自律管理
放开境内机构境外融资限制，改变现行的外资企业“投注差”管理模式及中资机构额度审批模式，对不同的借债主体（企业、非银行金融机构和银行）、不同的借款期限（短期、中长期）、不同的债务币种（人民币、外币）实行统一的管理办法，改以净资产为基础实施比例自律管理。对外债额度实行逆周期的阶梯设置，根据企业规模设置不同的净资产比例，企业规模越大，可借外债规模的净资产比例越小，从而实现逆周期外债规模调控。
2.杠杆率控制
外债监管部门应具有相机抉择权，可以根据国际国内经济金融形势、国际收支形势的变化，通过杠杆率对境内机构可借外债规模进行控制，以便监管部门把握调控外债风险的主动性。
一是期限风险系数。短期外债，期限短，流动性强，风险较高。中长期外债，期限长，流动性弱，风险较低。因此，在借款额度上，对不同期限的借款设定不同的风险变量系数，以控制期限错配风险。
二是币种风险系数。外币外债，借外币，还外币，而债务人收入大多是人民币，较易引发债务人的货币错配风险。而人民币外债是本币外债，不存在货币错配风险。因此，在借款额度上，对人民币外债和外币外债设定不同的风险变量系数，以控制货币错配风险。
三是行业风险系数。不同历史时期，我国从宏观调控及防范风险考虑，会对某些特定行业予以重点调控，当前如房地产业。这些行业往往具有高敏感、高风险性。因此，在借款额度上，根据行业类型设定行业风险变量系数，从而在监管导向上提高此类企业的抗风险能力，促进经济结构的调整和改善。
3.建立外债存款准备金制度
借鉴国际上采用的无息准备金、资本流动税等工具，建立对系统性风险的应急治理预案，提升危机治理能力。如在外债流入规模过大时，对借入的外债按照借款金额的一定比例征收无息存款准备金，既增加投机资金的流入成本，又可增强我国防御外债风险的能力。
（三）宏观审慎政策安排
宏观审慎政策安排是外债监管政策与宏观调控政策的协调。外债不发生系统性风险需要人民银行、外汇局、发改委、财政部、商务部等部门的共同努力和相互配合。因此，宏观审慎政策安排必须建立多方合作的制度框架，明确各方在宏观审慎管理中的地位和职责。外债监管政策和宏观调控政策应根据宏观审慎分析结论和风险预警提示及时调整，统一协调，防范系统性风险的发生。同时，为有效开展宏观审慎管理工作，应建立各部门信息共享机制，促进外债监管信息及时、全面的共享和流动。
（特约编辑：苗启虎）
参考文献：
[1]周小川.金融政策对金融危机的响应—宏观审慎政策框架的形成背景[J].金融研究，2011（1）.
[2]Andrew Crockell.Marrying the Micro-and-Macroprudential Dimensions of Financial Stability[M].BIS Speeches，Se-
ptember，2000.