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摘要：加强高校学生管理法治化建设对于实现高校法治化建设具有非常重要的意义，针对目前高校学生管理法治化建设存在的主要问题，宜从建立健全学生管理法律制度体系、理清高校管理过程中与学生之间的法律关系、完善学生管理工作程序法治化建设、提高学生管理者法治化意识、健全学生权利救济制度等方面予以完善，实现高校学生管理工作的法治化、民主化、规范化和科学化，以切实推动高校法治化建设进程。
关键词：高校学生管理；法治化建设；主要问题；完善措施
高校学生管理工作是通过对学生的日常管理达到育人的目的，其管理理念和模式本身对学生的成长起着至关重要的作用， [1]实现高校学生管理工作的法治化，培养具有法治观念的新时代大学生，以使其毕业后适应时代的发展，是高校学生管理工作法治化建设的努力方向。笔者认为，高校学生管理法治化是一个动态的概念，是依法治国，依法治校的具体体现，是指高校学生管理机构以国家的相关法律法规为基础，建立健全高校学生管理规章制度体系，用以调整学生管理法律关系主体之间的权利义务关系，以法治的观念，构建合理的学生管理工作的权利结构形式和制约机制，在限制和正确运用学生管理权力的基础上，逐步实现高校学生管理工作的法治化、民主化、规范化和科学化的动态实施过程。
一、高校学生管理法治化建设的主要问题
高校学生管理制度法治化程度不够。我国的《教育法》和《高等教育法》比较详细地规定了学生的权利种类，但是保障学生具体权利的法律缺位。目前高校的管理制度至少存在两个方面的问题，一是内容不符合相关法律的规定，比如有些高校的图书馆抓住偷书学生后，便依据该馆的规章制度，对学生进行罚款并张榜公布的处理，这样的规章制度显然违背了《行政处罚法》执法主体的规定[2]；二是对学生权利的规定重视不够，打开高校的学生管理制度，设定学生义务和责任的内容多，关于学生权利的规定较少。近年来不断出现的学生因其权利受到影响和限制而将将学校上诉到法院的现象，从侧面反映出高校管理制度法治化程度的欠缺。
高校学生管理过程中与学生之间的法律关系比较模糊。高校与学生之管理与被管理的关系，一方面表现为教育管理，另一方面表现为日常管理。虽然表面上同是管理与被管理，但二者的法律性质截然不同。[3]高校在实施学生管理过程中与学生之间发生的法律关系如何定位，看法不一，比较模糊，从目前已有的研究来看，主要存在两种法律关系说[4]。一是行政法律关系说。二是民事法律关系说。以上两种法律关系学说虽然自有其理，但是具体说来，笔者认为在法律关系的概念、主体、客体、内容等方面还是缺少明确具体的界定，总体上说还是比较笼统、模糊的。
学生管理工作程序法治化欠佳。按照高校学生管理工作法治化的要求，高校学生管理中管理者与被管理者是双方主体，管理者具有优益权。因此，如果没有制度化的管理程序，就可能导致管理权不受约束，从而造成某些管理者最大限度地扩张自己的权利，这显然有违法治原则。学生管理过程中不遵循合理的程序做出的各种处罚是没有法律效力的。目前，各种法律法规仅对学生权利保护进行原则性的规定，缺乏操作性，高校重实体、轻程序，忽视对运作程序的配套规定，使管理显得过于主观化、随意性。
学生管理者法治化意识欠佳。对大学生权利的侵害和限制，没有引起学生管理工作者的高度重视，究其原因是学校管理工作价值导向和学生管理工作者法治意识比较淡薄的问题。[5]计划经济体制思想的惯性，使高校不少学生管理工作者过分强调有效的规范和维护正常的学校教育秩序，把学生作为管理的客体，视学校规章制度为管理学生的工具，而对如何维护学生的权益重视不够，没有认识到有效的规范和维护正常的学校教育秩序的目的是为了维护和实现人的权益。
学生权利救济缺乏有效的法治化途径。高校学生管理过程中，学生权利受到侵害时，可能的救济途径一般是申诉、行政复议和行政诉讼，但实际上由于制度设计和贯彻问题，申诉和行政复议很难发挥应有的作用，在当前高校管理实践中尤其是高校与学生之间的管理法律关系中，有关对学生进行权利救济的规则较少且模糊不清。[6]因此，多数救济只能向法院提起行政诉讼。由于在受案范围上还存在着争议，大量案件还不能得到司法救济。
二、完善高校学生管理法治化建设的措施构想
1．加强规章制度建设，建立健全学生管理法律制度体系。高校在制定规章时应当遵循合法性、合理性、正当程序、法律本位、民主公开等原则。[7]建章立制应严而有度，多用倡导性条款、少用禁止性条款、慎用惩罚性条款，在规章制度中明确相应的程序和惩罚主体，并规定具体的救济措施。同时要建立健全专家咨询论证、公众参与、合法性评估等制度，完善规章制度等规范性文件的制定程序，建立健全跟踪反馈和责任追究制度。首先，要建立和完善高校法制部门，高校应设立专业法制部门并聘请法律专业人士担任成员或者顾问，积极参与有关学生管理政策的修改和审订工作或批评意见，并进行监督；开展法律服务，为学生提供法律咨询以及规避法律风险。[8]其次，要清理与现行的法律法规相抵触的的规章制度，完善现行规章制度中不符合或者违背法律法规的部分，使之适应法律法规规定。第三，要重点修改与大学生管理有关的教育法规，如《学位条例》、《普通高校学生管理规定》等，在明确高校的立法权限基础上，明确国家对大学生管理的具体要求，以使高校制定的规章制度具有法律赋予的权威性。
2．准确认识高校管理过程中与学生之间的法律关系。高校与大学生之间既有民事法律关系的内容又有行政法律关系的内容，对于高校与大学生之间作为民事法律主体的权利保护，我国《民法通则》及其相关法律法规已经有了比较明确而具体的规定；但是高校与学生之间作为行政法律关系主体的权利保护，还需要制定相应的法律法规予以明确，以形成一个完整的高校与学生之间法律关系的法律体系。目前高校与学生之间的法律关系，法律意义上主要包含两层内容：其一，具有行政法律关系的性质。高校按照国家的相关法律法规，受国家的委托对大学生的有关事项进行管理。其二，大学生与高校之间存在民事法律关系。在确定两种法律关系时要注意不管是行政还是民事法律关系，学生均处于弱者地位，在确定法律关系时，如何保护学生的合法权益，是学生管理法治化要注意的一个关键问题。同时在确定高校管理过程中学校与学生之间的法律关系时，要注意到大学生的身份的双重性，其一是国家公民，其二他们是正在学校接受高等教育的学生。高校一方面有权依法对学生进行管理；另一方面有义务尊重和保护学生的权利。“学生管理必须有利于每个学生的全面发展，必须具有教育性，为此必须做到有管有放，有宽有严，必须体现民主、平等的精神，重在培养与疏导。”[9]
3．加强和完善学生管理工作程序法治化建设。具体说来，高校学生管理程序化法治建设应包含以下内容：首先，重视送达与告知。确保学生的知情权不受侵犯。其次，重视说明理由。高校在对学生作出某项剥夺权利的行为时，必须在执行前向当事学生说明理由。第三，完善听证制度。听政制度制度是行政程序法律制度的核心，其功能是使相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去，使权力与权利相制衡[10]。具体操作过程中，高校听证程序应注意处理好听证主持人、参与人的选定及听证结果的效力等问题。第四，推进校务制度。校务公开是加强民主管理和民主监督，保证和维护广大学生合法权益的有效途径，也是保障广大学生最大限度行使知情权的最有效方式之一[11]。
4．努力提高学生管理者法治化意识。首先，高校学生管理者要确立学生权利至上的管理理念。权利至上要求高校管理者尊重被管理者的基本权利。在设定大学生义务时，还必须考虑与该义务相对应的权利是否得到保障，重视用权利至上的理念对一些传统行为方式进行重新审视。其次，高校学生工作管理者要提高法律意识。一是高校要通过举办教育法制讲座、敦促鼓励自学等方式，培养管理者的民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念等法律意识。[12]二是高校学生管理者要养成严格执行法律及依法管理的自觉性。高校学生管理必须遵守行政法治要求，按照权限法定的原则行事，防止权力的滥用和乱用。第三，高校学生管理者应确立以学生为本的服务意识。学校应以学生的利益和成长需求为出发点，以尊重学生的主体选择为前提，按照权利和责任相平衡的原则，为学生提供周全的服务，正确认识和处理服务和被服务的关系。
5．建立健全学生权利救济制度。建立和完善学生权利救济制度是高校学生管理法治化的重要内容，也是推进依法治校，保障学生合法权益，实现高校学生管理法治化的重要举措。具体而言，笔者认为高校应从以下方面着手建立健全学生权利救济制度：建立和完善学生申诉制度；建立健全校内仲裁制度；建立健全教育行政复议制度；建立健全教育行政诉讼制度。
作者单位:长江师范学院
参考文献：
[1]刘念．我国高校学生管理法治化探讨[J].高等函授学报，2007，（3）：73．
[2]路景山．谈高校依法治校与防范学生管理法律风险[J].教育探索，2007，（4）：82.
[3]刘晓华，熊瑛．论高校学生管理之法治化[J].咸宁学院学报，2006，（5）：170．
[4]张泉．沿着法治化方向改进高校学生管理[J]，教学研究，2005，（3）：216.
[5]齐元军，刘晓莉．高校学生管理法治化探析[J].山东理工大学学报，2005，（4）：89．
[6]张学亮．关于高校校规的合法性思考[J].高教探索，2004，（1）：29．
[7]劳凯声．高等教育法规概论（第2版）[M]．北京：北京师范大学出版社，2000.
关键词：高校学生管理；法治化建设；主要问题；完善措施
高校学生管理工作是通过对学生的日常管理达到育人的目的，其管理理念和模式本身对学生的成长起着至关重要的作用， [1]实现高校学生管理工作的法治化，培养具有法治观念的新时代大学生，以使其毕业后适应时代的发展，是高校学生管理工作法治化建设的努力方向。笔者认为，高校学生管理法治化是一个动态的概念，是依法治国，依法治校的具体体现，是指高校学生管理机构以国家的相关法律法规为基础，建立健全高校学生管理规章制度体系，用以调整学生管理法律关系主体之间的权利义务关系，以法治的观念，构建合理的学生管理工作的权利结构形式和制约机制，在限制和正确运用学生管理权力的基础上，逐步实现高校学生管理工作的法治化、民主化、规范化和科学化的动态实施过程。
一、高校学生管理法治化建设的主要问题
高校学生管理制度法治化程度不够。我国的《教育法》和《高等教育法》比较详细地规定了学生的权利种类，但是保障学生具体权利的法律缺位。目前高校的管理制度至少存在两个方面的问题，一是内容不符合相关法律的规定，比如有些高校的图书馆抓住偷书学生后，便依据该馆的规章制度，对学生进行罚款并张榜公布的处理，这样的规章制度显然违背了《行政处罚法》执法主体的规定[2]；二是对学生权利的规定重视不够，打开高校的学生管理制度，设定学生义务和责任的内容多，关于学生权利的规定较少。近年来不断出现的学生因其权利受到影响和限制而将将学校上诉到法院的现象，从侧面反映出高校管理制度法治化程度的欠缺。
高校学生管理过程中与学生之间的法律关系比较模糊。高校与学生之管理与被管理的关系，一方面表现为教育管理，另一方面表现为日常管理。虽然表面上同是管理与被管理，但二者的法律性质截然不同。[3]高校在实施学生管理过程中与学生之间发生的法律关系如何定位，看法不一，比较模糊，从目前已有的研究来看，主要存在两种法律关系说[4]。一是行政法律关系说。二是民事法律关系说。以上两种法律关系学说虽然自有其理，但是具体说来，笔者认为在法律关系的概念、主体、客体、内容等方面还是缺少明确具体的界定，总体上说还是比较笼统、模糊的。
学生管理工作程序法治化欠佳。按照高校学生管理工作法治化的要求，高校学生管理中管理者与被管理者是双方主体，管理者具有优益权。因此，如果没有制度化的管理程序，就可能导致管理权不受约束，从而造成某些管理者最大限度地扩张自己的权利，这显然有违法治原则。学生管理过程中不遵循合理的程序做出的各种处罚是没有法律效力的。目前，各种法律法规仅对学生权利保护进行原则性的规定，缺乏操作性，高校重实体、轻程序，忽视对运作程序的配套规定，使管理显得过于主观化、随意性。
学生管理者法治化意识欠佳。对大学生权利的侵害和限制，没有引起学生管理工作者的高度重视，究其原因是学校管理工作价值导向和学生管理工作者法治意识比较淡薄的问题。[5]计划经济体制思想的惯性，使高校不少学生管理工作者过分强调有效的规范和维护正常的学校教育秩序，把学生作为管理的客体，视学校规章制度为管理学生的工具，而对如何维护学生的权益重视不够，没有认识到有效的规范和维护正常的学校教育秩序的目的是为了维护和实现人的权益。
学生权利救济缺乏有效的法治化途径。高校学生管理过程中，学生权利受到侵害时，可能的救济途径一般是申诉、行政复议和行政诉讼，但实际上由于制度设计和贯彻问题，申诉和行政复议很难发挥应有的作用，在当前高校管理实践中尤其是高校与学生之间的管理法律关系中，有关对学生进行权利救济的规则较少且模糊不清。[6]因此，多数救济只能向法院提起行政诉讼。由于在受案范围上还存在着争议，大量案件还不能得到司法救济。
二、完善高校学生管理法治化建设的措施构想
1．加强规章制度建设，建立健全学生管理法律制度体系。高校在制定规章时应当遵循合法性、合理性、正当程序、法律本位、民主公开等原则。[7]建章立制应严而有度，多用倡导性条款、少用禁止性条款、慎用惩罚性条款，在规章制度中明确相应的程序和惩罚主体，并规定具体的救济措施。同时要建立健全专家咨询论证、公众参与、合法性评估等制度，完善规章制度等规范性文件的制定程序，建立健全跟踪反馈和责任追究制度。首先，要建立和完善高校法制部门，高校应设立专业法制部门并聘请法律专业人士担任成员或者顾问，积极参与有关学生管理政策的修改和审订工作或批评意见，并进行监督；开展法律服务，为学生提供法律咨询以及规避法律风险。[8]其次，要清理与现行的法律法规相抵触的的规章制度，完善现行规章制度中不符合或者违背法律法规的部分，使之适应法律法规规定。第三，要重点修改与大学生管理有关的教育法规，如《学位条例》、《普通高校学生管理规定》等，在明确高校的立法权限基础上，明确国家对大学生管理的具体要求，以使高校制定的规章制度具有法律赋予的权威性。
2．准确认识高校管理过程中与学生之间的法律关系。高校与大学生之间既有民事法律关系的内容又有行政法律关系的内容，对于高校与大学生之间作为民事法律主体的权利保护，我国《民法通则》及其相关法律法规已经有了比较明确而具体的规定；但是高校与学生之间作为行政法律关系主体的权利保护，还需要制定相应的法律法规予以明确，以形成一个完整的高校与学生之间法律关系的法律体系。目前高校与学生之间的法律关系，法律意义上主要包含两层内容：其一，具有行政法律关系的性质。高校按照国家的相关法律法规，受国家的委托对大学生的有关事项进行管理。其二，大学生与高校之间存在民事法律关系。在确定两种法律关系时要注意不管是行政还是民事法律关系，学生均处于弱者地位，在确定法律关系时，如何保护学生的合法权益，是学生管理法治化要注意的一个关键问题。同时在确定高校管理过程中学校与学生之间的法律关系时，要注意到大学生的身份的双重性，其一是国家公民，其二他们是正在学校接受高等教育的学生。高校一方面有权依法对学生进行管理；另一方面有义务尊重和保护学生的权利。“学生管理必须有利于每个学生的全面发展，必须具有教育性，为此必须做到有管有放，有宽有严，必须体现民主、平等的精神，重在培养与疏导。”[9]
3．加强和完善学生管理工作程序法治化建设。具体说来，高校学生管理程序化法治建设应包含以下内容：首先，重视送达与告知。确保学生的知情权不受侵犯。其次，重视说明理由。高校在对学生作出某项剥夺权利的行为时，必须在执行前向当事学生说明理由。第三，完善听证制度。听政制度制度是行政程序法律制度的核心，其功能是使相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去，使权力与权利相制衡[10]。具体操作过程中，高校听证程序应注意处理好听证主持人、参与人的选定及听证结果的效力等问题。第四，推进校务制度。校务公开是加强民主管理和民主监督，保证和维护广大学生合法权益的有效途径，也是保障广大学生最大限度行使知情权的最有效方式之一[11]。
4．努力提高学生管理者法治化意识。首先，高校学生管理者要确立学生权利至上的管理理念。权利至上要求高校管理者尊重被管理者的基本权利。在设定大学生义务时，还必须考虑与该义务相对应的权利是否得到保障，重视用权利至上的理念对一些传统行为方式进行重新审视。其次，高校学生工作管理者要提高法律意识。一是高校要通过举办教育法制讲座、敦促鼓励自学等方式，培养管理者的民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念等法律意识。[12]二是高校学生管理者要养成严格执行法律及依法管理的自觉性。高校学生管理必须遵守行政法治要求，按照权限法定的原则行事，防止权力的滥用和乱用。第三，高校学生管理者应确立以学生为本的服务意识。学校应以学生的利益和成长需求为出发点，以尊重学生的主体选择为前提，按照权利和责任相平衡的原则，为学生提供周全的服务，正确认识和处理服务和被服务的关系。
5．建立健全学生权利救济制度。建立和完善学生权利救济制度是高校学生管理法治化的重要内容，也是推进依法治校，保障学生合法权益，实现高校学生管理法治化的重要举措。具体而言，笔者认为高校应从以下方面着手建立健全学生权利救济制度：建立和完善学生申诉制度；建立健全校内仲裁制度；建立健全教育行政复议制度；建立健全教育行政诉讼制度。
作者单位:长江师范学院
参考文献：
[1]刘念．我国高校学生管理法治化探讨[J].高等函授学报，2007，（3）：73．
[2]路景山．谈高校依法治校与防范学生管理法律风险[J].教育探索，2007，（4）：82.
[3]刘晓华，熊瑛．论高校学生管理之法治化[J].咸宁学院学报，2006，（5）：170．
[4]张泉．沿着法治化方向改进高校学生管理[J]，教学研究，2005，（3）：216.
[5]齐元军，刘晓莉．高校学生管理法治化探析[J].山东理工大学学报，2005，（4）：89．
[6]张学亮．关于高校校规的合法性思考[J].高教探索，2004，（1）：29．
[7]劳凯声．高等教育法规概论（第2版）[M]．北京：北京师范大学出版社，2000.