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本轮国企改革可以分为三大块，以建立现代企业制度为核心的公司制改革、以混合所有制为核心的产权改革和以管资本为主的监管体制改革。
其中，“以管资本为主”的监管体制改革，是重中之重。
首先要廓清的是，“以管资本为主”，其执行主体对象是国资委等国资国企监管部门。这是与十六大所讲的“管人管事管资产”相对应而提出。
何为“资产”？何为“资本”？资产（Asset），指企业拥有或控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。资本（Capital），是指投资者对企业的投入。简而言之，资产为企业所拥有，资本为投资者所拥有。
在1978年以前，政府部门和国有企业密不可分，甚至是合而为一。1978年以后，放权让利成为时代主旋律。沿着这一思路，国企改革开始探索企业所有权和经营权相分离，通过放权让利、利改税、拨改贷等举措，力求使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。政府部门作为受委托的资产所有者，转变为国有资产的监管者。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中曾指出，“改革开放以来，国有资产管理体制改革稳步推进。国有资产出资人代表制度基本建立。”但是因为各种原因，并非所有国企都在获得了独立经营权之后走上康庄大道，有的甚至在少了政府部门的支持之后，竞争力大大下降。
20世纪90年代初，计划与市场的关系逐步廓清，建立现代企业制度成为这一时期国企改革的主要思路。这时候出现一个监管上的问题：国有资产不但在资产权属上归属于各个政府部门，而且对国有企业的人、财、物的管理权，也分割在各个职能部门手上。这不仅导致严重的政企不分、政资不分，而且导致多头管理、出资人权利分散，而无人承担最终责任的现象。进入新世纪，国企改革的步调侧重点转向国有资产管理体制改革。
2002年11月，在党的十六大报告中，提出“管人管事管资产”。报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”
国务院国资委于2003年挂牌成立，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革，由国资委统一行使国有企业监督管理职权，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下等问题。
国资委成立之初，对产权关系、隶属关系、人员关系极其复杂的国有资产实行有效的监管，就是抓住了“管资产和管人、管事相结合”这个工作核心。有了这个工作核心，才能有效地使之与原来的主管部门脱钩，才能有效地实行清产核资、划转重组、考核监管。
经过十多年的经营，国企的盈利能力大幅提升。据2019年年初财政部发布的数据，2018年全国国有企业经济运行继续保持较好态势。全年国有企业利润总额33877.7亿元，同比增长12.9%。其中央企20399.1亿元，同比增长12.7%。地方国企13478.6亿元，同比增长13.2%。
虽然成绩卓著，但是正如《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中指出的那样：“政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。”
正是在这一时代要求背景下，“以管资本为主”应声提出。2013年11月，黨的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对如何加强国有资产监管重新加以定义，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
这是适应经济市场化改革不断深入的新形势完善国有资产监管体制的重大举措。
从“管资产”到“管资本”，一字之差，但所涉及的国资管理内容、对象、行为方式等将发生很大的变化。自此之后，国企改革正式进入以管资本为主的新时代。
经过一年多的酝酿，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》于2015年9月印发，对深化国有企业改革作出重大部署，提出要抓好六项重点任务。其中任务之三是“完善国有资产管理体制。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管。”
在“1+N”政策文件体系中，以“管资本”为主推进国资委职能转变是其中的重要内容。
之后，围绕管资本，国务院和国务院国资委、财政部等部委陆续出台了相应的文件来加以规范和指导：
“以管资本为主”有助于真正确立国有企业的市场主体地位
——国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》于2015年11月印发。《意见》作为《关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。
《意见》提出，改革和完善国有资产管理体制，要坚持“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”的基本原则，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。 ——国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》是在2017年4月份发布。2016年12月5日中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了此文件。会上，习近平总书记强调，要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，依法依规建立和完善出资人监管权力和责任清单，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
——中共中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》于2018年7月印发。对国有金融资本的管理进行了权责界定，财政部将以管资本为主，积极履行国有金融资本出资人职责。
——国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》于2018年7月印发。明确国有资本运营公司以“基金投资等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。”基金已经成为深化国企改革，以管资本为主完善监管体制改革的重要抓手。
放权授权，是“以管资本为主”改革实践的主旋律
——国务院国资委《出资人监管权力和责任清单（试行）》于2018年起草后，已经上报中央全面深化改革领导小组。据称，文件明确了9大类36项权责事项。
——国务院《改革国有资本授权经营体制方案》于2019年4月印发。国务院国资委副主任翁杰明在解读中用“一个明确、四个确保”来概括方案涵盖的五方面重点改革举措。一个明确是指方案首先确定了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，明确了“谁来授权、授权给谁”。四个确保则指分类开展授权放权，确保“授得准”、确保“接得住”、确保“管得好”、确保“党建强”。
——国务院国资委《授权放权清单（2019年版）》在2019年6月出炉，标志着落实国有资本授权经营体制改革迈出了重要步伐。按照权责对等原则，加大授权放权，意味着赋予央企、国企更大的责任，这对企业加强行权能力建设、自我约束、规范运行提出了新的更高要求。不仅如此，国务院国资委随后又发出通知，要求各中央企业结合实际贯彻落实《清单》，各地国资委结合实际积极推进本地区国有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单。
2013年年末开始的“以管资本为主，加强国有资产监管”的改革实践中，放权授权成为主旋律。
国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》明确了精简的国资监管事项共43项。其中取消26项，国资委将不再直接规范上市公司国有股东行为，取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案等事项审批，由企业依法自主决策。
下放9项，今后延伸到中央企业子企业的管理事项原则上归位于企业集团，中央企业子企业股权激励方案等审批权限也都交给企业集团。
授权8项，包括经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理、职工工资总额审批等企业呼吁多年的事项。这些国资委取消、下放、授权的职能，相当一部分将由国有资本投资、运营公司来承担。
国务院《改革国有资本授权经营体制方案》明确了国资委、财政部或其他部门机构根据国务院委托作为授权主体，依法科学界定职责，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
今年6月国务院国资委发布的《授权放权清单（2019年版）》中，重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。
也就是说从1978年开始的放权，到再次放权给企业，这种授权放权是在另一个更高的台阶上授权放权，呈现了一种螺旋式上升。
国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中强调：“推进国有资产监管机构职能转变，准确把握国有资产监管机构的职责定位，明确国有资产监管重点，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位，改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。”
时任国务院國资委主任肖亚庆曾在《深化国有企业改革》一文中说，改革国有资本授权经营体制，加快推进经营性国有资产集中统一监管。以管资本为主深化国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资本所有权和经营权边界，建立监管权力清单和责任清单。创新监管方式和手段，改变行政化监管方式，改进考核体系和办法，落实保值增值责任，提高监管的及时性、针对性、有效性。
可以说，这场刀刃向内的改革，国务院国资委做到了，而且完成得很好。
授权放权的对象，是“以管资本为主”的另一个执行主体。
“要加强国有资产监督，把强化出资人监管同落实管党治党责任结合起来，把精简监管事项同完善企业法人治理结构结合起来。”习近平总书记曾于2016年12月5日主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议时强调。
国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》中称，国务院国资委要“牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作”。之后，翁杰明曾表示，这明确了未来中央企业将分为三类：实体产业集团、国有资本投资公司和运营公司。
国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中明确了改革和完善国有资产管理体制三方面的改革举措，其中一项举措就是“改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。”
这份文件中还表示，“提高国有资本配置和运营效率，建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度。”
国有资本投资、运营公司成为国有资本放权授权之后的重中之重。
在此，国务院国资委将不再直接开展资本运作，而是以牵头改组组建国有资本投资、运营公司的方式，采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金，实施资本运作。国有资本投资、运营公司试点也就承担了探索形成国有资本运作机制的任务。国有资本投资、运营公司成为“以管资本为主”这一改革体系中的一个重要支点。
为此，国务院国资委也给自己布置了“任务”，那就是：
——分类开展授权放权，确保“授得准”。对国有资本投资运营公司在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项等方面，一企一策有侧重分先后地向符合条件的企业赋予更多的自主权。对其他商业类企业和公益类企业要充分落实企业的经营自主权，逐步落实董事会的职权。
——加强企业行权能力建设，确保“接得住”。完善公司治理，让企业有能力接得住这些权力，而且充分行使好。
——完善监督监管体系，确保“管得好”。搭建连通出资代表机构和企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。统筹协同各类监督力量，增强监督工作合力，形成监督管理闭环等。
——坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。
其中，“以管资本为主”的监管体制改革，是重中之重。
为啥要改
首先要廓清的是，“以管资本为主”，其执行主体对象是国资委等国资国企监管部门。这是与十六大所讲的“管人管事管资产”相对应而提出。
何为“资产”？何为“资本”？资产（Asset），指企业拥有或控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。资本（Capital），是指投资者对企业的投入。简而言之，资产为企业所拥有，资本为投资者所拥有。
在1978年以前，政府部门和国有企业密不可分，甚至是合而为一。1978年以后，放权让利成为时代主旋律。沿着这一思路，国企改革开始探索企业所有权和经营权相分离，通过放权让利、利改税、拨改贷等举措，力求使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。政府部门作为受委托的资产所有者，转变为国有资产的监管者。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中曾指出，“改革开放以来，国有资产管理体制改革稳步推进。国有资产出资人代表制度基本建立。”但是因为各种原因，并非所有国企都在获得了独立经营权之后走上康庄大道，有的甚至在少了政府部门的支持之后，竞争力大大下降。
20世纪90年代初，计划与市场的关系逐步廓清，建立现代企业制度成为这一时期国企改革的主要思路。这时候出现一个监管上的问题：国有资产不但在资产权属上归属于各个政府部门，而且对国有企业的人、财、物的管理权，也分割在各个职能部门手上。这不仅导致严重的政企不分、政资不分，而且导致多头管理、出资人权利分散，而无人承担最终责任的现象。进入新世纪，国企改革的步调侧重点转向国有资产管理体制改革。
2002年11月，在党的十六大报告中，提出“管人管事管资产”。报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”
国务院国资委于2003年挂牌成立，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革，由国资委统一行使国有企业监督管理职权，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下等问题。
国资委成立之初，对产权关系、隶属关系、人员关系极其复杂的国有资产实行有效的监管，就是抓住了“管资产和管人、管事相结合”这个工作核心。有了这个工作核心，才能有效地使之与原来的主管部门脱钩，才能有效地实行清产核资、划转重组、考核监管。
经过十多年的经营，国企的盈利能力大幅提升。据2019年年初财政部发布的数据，2018年全国国有企业经济运行继续保持较好态势。全年国有企业利润总额33877.7亿元，同比增长12.9%。其中央企20399.1亿元，同比增长12.7%。地方国企13478.6亿元，同比增长13.2%。
虽然成绩卓著，但是正如《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中指出的那样：“政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。”
正是在这一时代要求背景下，“以管资本为主”应声提出。2013年11月，黨的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对如何加强国有资产监管重新加以定义，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
这是适应经济市场化改革不断深入的新形势完善国有资产监管体制的重大举措。
怎样去改
从“管资产”到“管资本”，一字之差，但所涉及的国资管理内容、对象、行为方式等将发生很大的变化。自此之后，国企改革正式进入以管资本为主的新时代。
经过一年多的酝酿，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》于2015年9月印发，对深化国有企业改革作出重大部署，提出要抓好六项重点任务。其中任务之三是“完善国有资产管理体制。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管。”
在“1+N”政策文件体系中，以“管资本”为主推进国资委职能转变是其中的重要内容。
之后，围绕管资本，国务院和国务院国资委、财政部等部委陆续出台了相应的文件来加以规范和指导：
——国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》于2015年11月印发。《意见》作为《关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。
《意见》提出，改革和完善国有资产管理体制，要坚持“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”的基本原则，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。 ——国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》是在2017年4月份发布。2016年12月5日中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了此文件。会上，习近平总书记强调，要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，依法依规建立和完善出资人监管权力和责任清单，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
——中共中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》于2018年7月印发。对国有金融资本的管理进行了权责界定，财政部将以管资本为主，积极履行国有金融资本出资人职责。
——国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》于2018年7月印发。明确国有资本运营公司以“基金投资等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。”基金已经成为深化国企改革，以管资本为主完善监管体制改革的重要抓手。
——国务院国资委《出资人监管权力和责任清单（试行）》于2018年起草后，已经上报中央全面深化改革领导小组。据称，文件明确了9大类36项权责事项。
——国务院《改革国有资本授权经营体制方案》于2019年4月印发。国务院国资委副主任翁杰明在解读中用“一个明确、四个确保”来概括方案涵盖的五方面重点改革举措。一个明确是指方案首先确定了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，明确了“谁来授权、授权给谁”。四个确保则指分类开展授权放权，确保“授得准”、确保“接得住”、确保“管得好”、确保“党建强”。
——国务院国资委《授权放权清单（2019年版）》在2019年6月出炉，标志着落实国有资本授权经营体制改革迈出了重要步伐。按照权责对等原则，加大授权放权，意味着赋予央企、国企更大的责任，这对企业加强行权能力建设、自我约束、规范运行提出了新的更高要求。不仅如此，国务院国资委随后又发出通知，要求各中央企业结合实际贯彻落实《清单》，各地国资委结合实际积极推进本地区国有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单。
从哪儿改
2013年年末开始的“以管资本为主，加强国有资产监管”的改革实践中，放权授权成为主旋律。
国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》明确了精简的国资监管事项共43项。其中取消26项，国资委将不再直接规范上市公司国有股东行为，取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案等事项审批，由企业依法自主决策。
下放9项，今后延伸到中央企业子企业的管理事项原则上归位于企业集团，中央企业子企业股权激励方案等审批权限也都交给企业集团。
授权8项，包括经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理、职工工资总额审批等企业呼吁多年的事项。这些国资委取消、下放、授权的职能，相当一部分将由国有资本投资、运营公司来承担。
国务院《改革国有资本授权经营体制方案》明确了国资委、财政部或其他部门机构根据国务院委托作为授权主体，依法科学界定职责，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
今年6月国务院国资委发布的《授权放权清单（2019年版）》中，重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。
也就是说从1978年开始的放权，到再次放权给企业，这种授权放权是在另一个更高的台阶上授权放权，呈现了一种螺旋式上升。
国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中强调：“推进国有资产监管机构职能转变，准确把握国有资产监管机构的职责定位，明确国有资产监管重点，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位，改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。”
时任国务院國资委主任肖亚庆曾在《深化国有企业改革》一文中说，改革国有资本授权经营体制，加快推进经营性国有资产集中统一监管。以管资本为主深化国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资本所有权和经营权边界，建立监管权力清单和责任清单。创新监管方式和手段，改变行政化监管方式，改进考核体系和办法，落实保值增值责任，提高监管的及时性、针对性、有效性。
可以说，这场刀刃向内的改革，国务院国资委做到了，而且完成得很好。
授权放权的对象，是“以管资本为主”的另一个执行主体。
“要加强国有资产监督，把强化出资人监管同落实管党治党责任结合起来，把精简监管事项同完善企业法人治理结构结合起来。”习近平总书记曾于2016年12月5日主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议时强调。
国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》中称，国务院国资委要“牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作”。之后，翁杰明曾表示，这明确了未来中央企业将分为三类：实体产业集团、国有资本投资公司和运营公司。
国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中明确了改革和完善国有资产管理体制三方面的改革举措，其中一项举措就是“改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。”
这份文件中还表示，“提高国有资本配置和运营效率，建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度。”
国有资本投资、运营公司成为国有资本放权授权之后的重中之重。
在此，国务院国资委将不再直接开展资本运作，而是以牵头改组组建国有资本投资、运营公司的方式，采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金，实施资本运作。国有资本投资、运营公司试点也就承担了探索形成国有资本运作机制的任务。国有资本投资、运营公司成为“以管资本为主”这一改革体系中的一个重要支点。
为此，国务院国资委也给自己布置了“任务”，那就是：
——分类开展授权放权，确保“授得准”。对国有资本投资运营公司在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项等方面，一企一策有侧重分先后地向符合条件的企业赋予更多的自主权。对其他商业类企业和公益类企业要充分落实企业的经营自主权，逐步落实董事会的职权。
——加强企业行权能力建设，确保“接得住”。完善公司治理，让企业有能力接得住这些权力，而且充分行使好。
——完善监督监管体系，确保“管得好”。搭建连通出资代表机构和企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。统筹协同各类监督力量，增强监督工作合力，形成监督管理闭环等。
——坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。