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据国务院《中国儿童发展纲要（2001－2010年）》实施情况显示，2005年中国流动人口约1.5亿，18岁以下留守在农村的儿童已达2000万，并呈继续增长的趋势。在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占的比例已高达18％至22％。他们能否健康成长、发展成才，既涉及这些儿童的权益保护，更牵动着千万家长的心，关系到千家万户的幸福，关系到社会安定。本文从农村留守儿童引发的社会问题入手，分析其产生的主要原因，并提出保障留守儿童权益的法律和政策建议。
一、农村留守儿童引发的社会问题及其原因
“留守儿童”，是指父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。自20世纪80年代中期我国流动人口开始大规模出现以来，留守儿童就产生了。但作为一个突出问题而引起社会广泛关注，则是在2002年特别是进入2004年以后。
儿童应该和父母在一起生活，这种共同生活能够为儿童的健康成长和发育提供比较理想的环境。而留守儿童的父母双方或至少一方恰恰不能与这些儿童共同生活，传统的双亲教养模式发生了变化，出现了多种形式的家庭教养结构：家庭结构不完整、隔代教养、寄养。子女与父母聚少离多，亲子互动减少，由此亲子关系也会不同程度地疏远。这种社会转型期特有的家庭教养结构使留守儿童的亲子教育严重缺失，并给留守儿童的安全、心理、学习、生活、行为等方面带来一系列问题。它使得留守儿童权利的实现状况令人堪忧，并对社会稳定产生不良影响。
留守儿童由于得不到父母的监护，极易受到他人的人身侵害，如留守儿童易成为被拐卖的目标、留守女童遭受性侵犯或面临性交易的危险增大；留守儿童无法得到父母在思想认识和价值观念上的引导和帮助，成长中缺少父母感情上的关注和呵护，极易产生认识、价值上的偏离，个性、心理发展中的扭曲和变形，久而久之形成不同程度的心理问题，严重影响他们正常的社会化过程；调查显示：留守儿童的学习成绩一般都不容乐观，他们中的成绩优秀者很少，大多数留守儿童的成绩都处于中等偏下；此外，因监护权的缺失和不到位，留守儿童违法犯罪现象时有发生。
农村留守儿童社会问题产生的原因是多方面的，从大的层面上说，经济、户籍与教育体制的不合理是造成农村留守儿童社会问题产生的主要原因。而贫困是造成留守儿童最重要的原因。由贫困而产生留守儿童监护权的缺失或不到位，并带来一系列的社会问题。
根据《中华人民共和国义务教育法》规定，我国义务教育实行户籍所在地就近入学的原则，适龄儿童少年只有在其户籍所在地才能享受国家所规定的义务教育。目前还有多数城市规定，外出务工者如果带孩子进城就读，要缴纳一定的借读费和学杂费，许多无力负担的农民工只好把孩子送回农村。尽管许多城市建了不少民工子弟学校，专门解决进城务工人员的子女就读问题，但相比大量随父母来到城市的农村孩子而言，民工子弟学校的数量还远远不够，远不能满足民工子女教育的需求。
教育的省际不衔接，也导致许多孩子不得不当“留守儿童”。绝大多数的农民工子弟最多在打工城市读到初中毕业就回到老家。这是因为新课程改革和高考改革之后，各省教材和高考命题不再统一，因此，孩子就读地与户籍所在地使用的教材和高考题可能是不一样的。为了孩子未来能顺利地在户籍地考上大学，许多家长不得不忍痛把孩子送回户籍所在地使其成为留守儿童。
二、对农村留守儿童权益保障的法律和制度建议
我国于1990年8月29日签署《儿童权利公约》，1991年12月29日获批准加入，同时声明：中华人民共和国将在符合宪法第二十五条关于计划生育规定的前提下，根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二条的规定履行公约第六条所规定的义务。公约于1992年4月2日对我国生效。该公约的要旨是：儿童应成为其权利的主体，儿童和成年人具有同等的价值，儿童的尊严必须得到尊重，应以通常尊重人权的方式尊重儿童的权利，并赋予儿童以任何人都可以要求享有的人权，承认儿童的人权并将儿童的人权置于国际人权保护的核心。
儿童人权是普遍性人权的组成部分。儿童人权具有特殊性，其特殊性表现在：权利的主体易受伤害；权利的享有需由成人加以保护；行使权利的能力受年龄的限制,等等。儿童与成人的最大不同就在于他们是弱小的，是需要成人社会从各个方面给予充分帮助的，尤其是在幼年时期，儿童需要特殊的照顾才能完全享有自己的权利。
儿童权利大体包括生存的权利和发展的权利两个方面。前者包括生命权、健康权、相当生活水准权、安全生存环境权等；后者包括教育权、参与权以及基本自由权等。
儿童权利保护的基本原则是最大利益原则、平等（无歧视）原则、尊重儿童原则和多重保护原则。这几项原则共同构成《儿童权利公约》的价值基础。《儿童权利公约》为我们树立了国际儿童权利保护的最高标准。
2001年5月，我国政府制定并公布了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，从更广泛的领域及高度提出了中国儿童的发展目标和具体措施。中国2001—2010年儿童发展纲要的总目标是：坚持“儿童优先”原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展。儿童健康的主要指标达到发展中国家的先进水平；儿童教育在基本普及九年义务教育的基础上，大中城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童权益；优化儿童成长环境，使困难儿童受到特殊保护。该纲要已于2003年5月22日正式实施。
目前，针对我国农村留守儿童所产生的社会问题，为了保障儿童的权益，应采取以下对策。
1.加快户籍制度改革，保障劳动力的合理流动
这是解决农村留守儿童的根本所在。和父母生活在一起，是每一个儿童的基本权利和健康成长的基本条件。由于现行体制的限制，目前，数以万计的年轻父母在外打工，不得不做出与自己孩子相分离而将孩子交给年迈的父母和亲戚朋友照管的选择。要从根本上解决留守儿童问题，必须从户籍制度以及其他相关体制的改革入手。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力的合理流动，为解决农村“留守儿童”问题创造良好的政策环境。
2.建立有偿的“代管家长制”
学校可建立有偿的“代管家长制”，即由有监护资格的父母负担抚养费用，教师与留守儿童结对，教师代行家长职责，从学习到生活全程负责。这既是学校对留守儿童的帮扶、教育和管理，也为外出务工农民解决了后顾之忧。“代管家长”在一定程度上扮演家长的角色，使远离父母的留守儿童在生活上多了一些温暖，在学习上多了一些帮助辅导，在感情上多了一些交流慰籍，使监护权缺位的留守儿童有了较好的补偿，为留守儿童的健康成长营造了一个和谐的空间。
3.在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构
父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护和发展的最大负面因素。建议在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构，如儿童保护局，对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童，由国家担任监护人履行监护职责。
4.国家义务教育应体现福利性
2006年6月29日修订、同年9月1日施行的《义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实行的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保障义务教育制度实施。”国家非常有必要利用公共资源来维护义务教育的公平性与福利性，增加对农村基础教育的投入，进一步改善农村学校教育条件，加强师资力量，提高管理和教育水平。惟有如此，才能解除国民尤其是农村贫困家庭子女受教育的后顾之忧，并促使教育这一民生之基不断得到巩固。
5.尽快研究并制定《慈善事业法》
我国目前仍然处于社会主义初级阶段，我国的政治、经济、社会制度等的发展，不可能超越这个时代的规范，我国目前所面临的许多社会问题（包括农民工及其农村留守儿童的问题）仍将是未来客观存在的社会问题，经济发展和社会进步所带来的只是这些问题的逐步缓解。因此，我国在新世纪不仅需要慈善事业，并且需要有发达的慈善事业。慈善事业是社会进步和发展的途径之一，制定《慈善事业法》，可以推进全社会的慈善意识，加强慈善捐赠活动，建立慈善事业的有效法律监督机制，建立真正的和谐社会。《义务教育法》第四十八条规定：“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”笔者认为，制定《慈善事业法》可以为农村义务教育筹措资金，一方面，善款可用于农村寄宿学校建设，建立有利于留守儿童健康成长的社会环境；另一方面，在城市教育资源紧张的情况下，善款也可以用于城市中农民工子弟学校的建设，为义务教育阶段的儿童随务工的父母一起进城，提供最基本的受教育的条件。
6.建立“教育助学凭证”制度
“教育助学凭证”制度，即“教育券”制度，是美国当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼于1995年首先提出的。他主张将政府有限的教育经费以有价证券的方式经过折算后发给学生，以此增加对学校的选择权和激发学校之间展开竞争，促进教育教学质量的整体提高。建议教育部应当将“教育助学凭证”直接发到农村每一个学生手中；学生持“凭证”可在全国任何地方学校借读，充抵学杂费；被借读的学校最后持“凭证”向国家兑换经费。这样一来，国家、学校、学生“三赢”，义务教育法可真正落到实处，可实现义务教育经费的有效转移和教育资源配置的最优化。
7.加强农村未成年人的法制教育
目前，农村留守儿童权益受侵害、农村未成年人犯罪问题不容忽视。据2004年公安部的调查显示，有两个“大多数”，即全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中大多数又是“留守儿童”。农村法治环境建设滞后，仍是一个比较薄弱的环节，跟不上新形势的发展。应将《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》编入规范教材，配备专职教师，将法制教育深入浅出地融入课堂教学中。从学校到家庭都要有意识地增强未成年人知法、守法的法律观念。
8.开设未成年人维权求助热线与咨询热线
对于父母不在身边的农村留守儿童，更需要政府的高度重视和精心保护。同时，还应尊重儿童意见，即儿童具有参与权。开设未成年人维权求助热线与咨询热线，可为未成年人提供应急求助与维权咨询服务。热线接听人员面对处于暴力侵害状态中的来电者，应及时判断其危机程度，快速运用报警系统和相应的社会资源，果断地进行应急处理，力求使未成年人得到最及时有效的救助。热线应该由法官、律师、教师、公安民警、专家学者与少儿工作志愿者以及共青团干部共同为未成年人提供在线服务。热线应急救助应提供全天候服务，维权咨询可以规定服务的日期与时间。
（作者单位：新疆警官专科学校法律系）
（责任编辑：王哲先）
一、农村留守儿童引发的社会问题及其原因
“留守儿童”，是指父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。自20世纪80年代中期我国流动人口开始大规模出现以来，留守儿童就产生了。但作为一个突出问题而引起社会广泛关注，则是在2002年特别是进入2004年以后。
儿童应该和父母在一起生活，这种共同生活能够为儿童的健康成长和发育提供比较理想的环境。而留守儿童的父母双方或至少一方恰恰不能与这些儿童共同生活，传统的双亲教养模式发生了变化，出现了多种形式的家庭教养结构：家庭结构不完整、隔代教养、寄养。子女与父母聚少离多，亲子互动减少，由此亲子关系也会不同程度地疏远。这种社会转型期特有的家庭教养结构使留守儿童的亲子教育严重缺失，并给留守儿童的安全、心理、学习、生活、行为等方面带来一系列问题。它使得留守儿童权利的实现状况令人堪忧，并对社会稳定产生不良影响。
留守儿童由于得不到父母的监护，极易受到他人的人身侵害，如留守儿童易成为被拐卖的目标、留守女童遭受性侵犯或面临性交易的危险增大；留守儿童无法得到父母在思想认识和价值观念上的引导和帮助，成长中缺少父母感情上的关注和呵护，极易产生认识、价值上的偏离，个性、心理发展中的扭曲和变形，久而久之形成不同程度的心理问题，严重影响他们正常的社会化过程；调查显示：留守儿童的学习成绩一般都不容乐观，他们中的成绩优秀者很少，大多数留守儿童的成绩都处于中等偏下；此外，因监护权的缺失和不到位，留守儿童违法犯罪现象时有发生。
农村留守儿童社会问题产生的原因是多方面的，从大的层面上说，经济、户籍与教育体制的不合理是造成农村留守儿童社会问题产生的主要原因。而贫困是造成留守儿童最重要的原因。由贫困而产生留守儿童监护权的缺失或不到位，并带来一系列的社会问题。
根据《中华人民共和国义务教育法》规定，我国义务教育实行户籍所在地就近入学的原则，适龄儿童少年只有在其户籍所在地才能享受国家所规定的义务教育。目前还有多数城市规定，外出务工者如果带孩子进城就读，要缴纳一定的借读费和学杂费，许多无力负担的农民工只好把孩子送回农村。尽管许多城市建了不少民工子弟学校，专门解决进城务工人员的子女就读问题，但相比大量随父母来到城市的农村孩子而言，民工子弟学校的数量还远远不够，远不能满足民工子女教育的需求。
教育的省际不衔接，也导致许多孩子不得不当“留守儿童”。绝大多数的农民工子弟最多在打工城市读到初中毕业就回到老家。这是因为新课程改革和高考改革之后，各省教材和高考命题不再统一，因此，孩子就读地与户籍所在地使用的教材和高考题可能是不一样的。为了孩子未来能顺利地在户籍地考上大学，许多家长不得不忍痛把孩子送回户籍所在地使其成为留守儿童。
二、对农村留守儿童权益保障的法律和制度建议
我国于1990年8月29日签署《儿童权利公约》，1991年12月29日获批准加入，同时声明：中华人民共和国将在符合宪法第二十五条关于计划生育规定的前提下，根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二条的规定履行公约第六条所规定的义务。公约于1992年4月2日对我国生效。该公约的要旨是：儿童应成为其权利的主体，儿童和成年人具有同等的价值，儿童的尊严必须得到尊重，应以通常尊重人权的方式尊重儿童的权利，并赋予儿童以任何人都可以要求享有的人权，承认儿童的人权并将儿童的人权置于国际人权保护的核心。
儿童人权是普遍性人权的组成部分。儿童人权具有特殊性，其特殊性表现在：权利的主体易受伤害；权利的享有需由成人加以保护；行使权利的能力受年龄的限制,等等。儿童与成人的最大不同就在于他们是弱小的，是需要成人社会从各个方面给予充分帮助的，尤其是在幼年时期，儿童需要特殊的照顾才能完全享有自己的权利。
儿童权利大体包括生存的权利和发展的权利两个方面。前者包括生命权、健康权、相当生活水准权、安全生存环境权等；后者包括教育权、参与权以及基本自由权等。
儿童权利保护的基本原则是最大利益原则、平等（无歧视）原则、尊重儿童原则和多重保护原则。这几项原则共同构成《儿童权利公约》的价值基础。《儿童权利公约》为我们树立了国际儿童权利保护的最高标准。
2001年5月，我国政府制定并公布了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，从更广泛的领域及高度提出了中国儿童的发展目标和具体措施。中国2001—2010年儿童发展纲要的总目标是：坚持“儿童优先”原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展。儿童健康的主要指标达到发展中国家的先进水平；儿童教育在基本普及九年义务教育的基础上，大中城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童权益；优化儿童成长环境，使困难儿童受到特殊保护。该纲要已于2003年5月22日正式实施。
目前，针对我国农村留守儿童所产生的社会问题，为了保障儿童的权益，应采取以下对策。
1.加快户籍制度改革，保障劳动力的合理流动
这是解决农村留守儿童的根本所在。和父母生活在一起，是每一个儿童的基本权利和健康成长的基本条件。由于现行体制的限制，目前，数以万计的年轻父母在外打工，不得不做出与自己孩子相分离而将孩子交给年迈的父母和亲戚朋友照管的选择。要从根本上解决留守儿童问题，必须从户籍制度以及其他相关体制的改革入手。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力的合理流动，为解决农村“留守儿童”问题创造良好的政策环境。
2.建立有偿的“代管家长制”
学校可建立有偿的“代管家长制”，即由有监护资格的父母负担抚养费用，教师与留守儿童结对，教师代行家长职责，从学习到生活全程负责。这既是学校对留守儿童的帮扶、教育和管理，也为外出务工农民解决了后顾之忧。“代管家长”在一定程度上扮演家长的角色，使远离父母的留守儿童在生活上多了一些温暖，在学习上多了一些帮助辅导，在感情上多了一些交流慰籍，使监护权缺位的留守儿童有了较好的补偿，为留守儿童的健康成长营造了一个和谐的空间。
3.在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构
父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护和发展的最大负面因素。建议在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构，如儿童保护局，对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童，由国家担任监护人履行监护职责。
4.国家义务教育应体现福利性
2006年6月29日修订、同年9月1日施行的《义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实行的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保障义务教育制度实施。”国家非常有必要利用公共资源来维护义务教育的公平性与福利性，增加对农村基础教育的投入，进一步改善农村学校教育条件，加强师资力量，提高管理和教育水平。惟有如此，才能解除国民尤其是农村贫困家庭子女受教育的后顾之忧，并促使教育这一民生之基不断得到巩固。
5.尽快研究并制定《慈善事业法》
我国目前仍然处于社会主义初级阶段，我国的政治、经济、社会制度等的发展，不可能超越这个时代的规范，我国目前所面临的许多社会问题（包括农民工及其农村留守儿童的问题）仍将是未来客观存在的社会问题，经济发展和社会进步所带来的只是这些问题的逐步缓解。因此，我国在新世纪不仅需要慈善事业，并且需要有发达的慈善事业。慈善事业是社会进步和发展的途径之一，制定《慈善事业法》，可以推进全社会的慈善意识，加强慈善捐赠活动，建立慈善事业的有效法律监督机制，建立真正的和谐社会。《义务教育法》第四十八条规定：“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”笔者认为，制定《慈善事业法》可以为农村义务教育筹措资金，一方面，善款可用于农村寄宿学校建设，建立有利于留守儿童健康成长的社会环境；另一方面，在城市教育资源紧张的情况下，善款也可以用于城市中农民工子弟学校的建设，为义务教育阶段的儿童随务工的父母一起进城，提供最基本的受教育的条件。
6.建立“教育助学凭证”制度
“教育助学凭证”制度，即“教育券”制度，是美国当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼于1995年首先提出的。他主张将政府有限的教育经费以有价证券的方式经过折算后发给学生，以此增加对学校的选择权和激发学校之间展开竞争，促进教育教学质量的整体提高。建议教育部应当将“教育助学凭证”直接发到农村每一个学生手中；学生持“凭证”可在全国任何地方学校借读，充抵学杂费；被借读的学校最后持“凭证”向国家兑换经费。这样一来，国家、学校、学生“三赢”，义务教育法可真正落到实处，可实现义务教育经费的有效转移和教育资源配置的最优化。
7.加强农村未成年人的法制教育
目前，农村留守儿童权益受侵害、农村未成年人犯罪问题不容忽视。据2004年公安部的调查显示，有两个“大多数”，即全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中大多数又是“留守儿童”。农村法治环境建设滞后，仍是一个比较薄弱的环节，跟不上新形势的发展。应将《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》编入规范教材，配备专职教师，将法制教育深入浅出地融入课堂教学中。从学校到家庭都要有意识地增强未成年人知法、守法的法律观念。
8.开设未成年人维权求助热线与咨询热线
对于父母不在身边的农村留守儿童，更需要政府的高度重视和精心保护。同时，还应尊重儿童意见，即儿童具有参与权。开设未成年人维权求助热线与咨询热线，可为未成年人提供应急求助与维权咨询服务。热线接听人员面对处于暴力侵害状态中的来电者，应及时判断其危机程度，快速运用报警系统和相应的社会资源，果断地进行应急处理，力求使未成年人得到最及时有效的救助。热线应该由法官、律师、教师、公安民警、专家学者与少儿工作志愿者以及共青团干部共同为未成年人提供在线服务。热线应急救助应提供全天候服务，维权咨询可以规定服务的日期与时间。
（作者单位：新疆警官专科学校法律系）
（责任编辑：王哲先）