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摘要以浙江省湖州市南浔区练市镇土地整治为例，通过调查村庄整治、生态整治、低效用地整治、基础设施整治和农用地整理的需求与潜力，提出土地综合整治的基本方针和战略目标，优化重建镇村体系，通过加大政策扶持力度、制度创新和信息化建设，将练市镇打造成生产、生活、生态和谐共生的美丽新镇。
关键词土地整治；美丽乡村建设；政策扶持；制度创新
中图分类号F301.2文献标识码 A文章编号0517-6611（2016）30-0183-02
近年来，各地大力推进建设用地复垦和农村土地综合整治工作，在加快城乡区域统筹发展等方面取得了一定的成效。但总体上土地综合整治项目点多面广，缺乏全域规划、全域设计、全域整治的理念，部分地区土地指标收益使用方向不明确，导致耕地后备资源未能得到充分挖掘，土地综合整治效果不理想，土地综合整治助推城乡统筹发展平台建设的作用发挥不明显。笔者以浙江省湖州市南浔区练市镇土地整治规划为例，研究镇域土地整治规划方案编制的方法和内容，为推进镇域土地整治提供技术思路。
1背景分析
1.1区域概况浙江省湖州市南浔区练市镇地处杭嘉湖平原腹地，东靠上海，南临杭州，周边毗邻苏州、无锡等开放城市，是湖州市接沪临杭、对外开放的重要窗口和前沿阵地。“水桥门径垂杨柳，老圃家风蔬菜香”，在历代勤劳的练市人的努力下，练市已逐渐被打造成一座现代农业特色明显、工业基础雄厚的现代化生态型滨河工业小城市。
1.2政策导向
1.2.1国家新政策要求。2012年11月，中共十八大顺利召开，会议在正确面对现阶段资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势的基础上，提出了“五位一体”的总体战略布局，将生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会建设同等高度。报告从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大环境保护力度、加强生态文明制度建设等角度出发，以努力建设美丽中国为目标，为我国全面建成小康社会、寻求适应社会主义发展的道路指明了方向。
为深化生态文明建设，需从国土空间优化角度出发，坚持节约资源和保护环境的基本国策，在国土空间格局优化与城乡区域协调发展上花大力气，通过开展镇域土地整治工作，因地制宜整理低效利用土地资源，实现土地利用空间结构的有机聚合，形成良好的生产、生活、生态和谐共生的环境。
1.2.2浙江省新政策要求。中共十八大以来，浙江省坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在发展中积极落实“四个全面”战略布局，不断强化创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念的引导。为构建“综合实力更强、城乡区域更协调、生态环境更优美、人民生活更幸福、治理体系更完善”的小康社会，浙江省需从镇域整治角度出发，通过分析土地整治的潛力与分布，为区域产业转型升级、走新型城镇化奠定良好的用地基础。
1.2.3湖州市试点探索需求。2016年浙江省下发了关于开展土地整治规划编制的通知，根据通知要求，各县市区需细化安排“十三五”期间农用地整理、旱地改造水田、耕地质量提升、建设用地整理、宜耕后备资源开发等相关土地整治重点工作。为细化落实浙江省国土资源厅关于土地整治工作的要求，湖州市以镇域土地整治为试点，围绕生态文明建设、绿色生态农业发展、农村土地制度改革、新型城镇化建设、美丽乡村发展和产业集聚集群6项目标，积极探索土地整治的任务分解、资金筹措、体制建设与信息化管理等工作，力求通过试点开展，为湖州市“十三五”土地整治项目的实施打造样板。
1.2.4练市镇发展实际需求。近些年，南浔区不断推出强农惠农富农政策，农业基础地位显著加强，农村社会事业明显改善。在充分显示政府管理绩效的同时，长期以来条块割裂、多头管理、基础设施重复投资、涉农资金多头下达等问题依然存在，亟需建立一个“一揽子”解决问题的纽带中心。以镇域土地综合整治为契机，全镇上下协调合作，集合资金、人力和物力，统筹镇村建设，整治山河田园，盘活存量土地，适时补充耕地和提升土地产能，促进土地节约集约利用水平，推进美丽乡村建设。
2规划思路与任务
2.1规划思路贯彻落实“四个全面”，以“五化同步”（新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化、基础设施现代化）的路径设计，深入实施南浔区“生态立区、工业强区、城市兴区、旅游活区”4大战略，基于练市镇现有经济社会条件，在深入调查经济社会及资源要素保障力度的基础上，深入了解产业转型升级、城乡统筹发展、生态环境改善、公共服务均等化等基本诉求，提出镇域土地综合整治的战略目标，编制并实施镇域土地综合整治规划。
镇域土地综合整治要切实体现“生态优先、耕地保护、绿色农业、节约集约、美丽乡村、全面小康”的主题。以镇域土地综合整治为抓手，围绕生态文明建设，整治山河田园，焕发生态系统活力；围绕绿色生态农业，全面提升田、水、路、渠等农业基础设施，大力建设高标准基本农田，推进农业两区建设，发展一批现代农业示范区和精品园；围绕农村改革创新，实施土地流转，发展多种农业经营主体，强大农业市场网络；围绕新型城镇化，盘活存量建设用地，节约集约用地，建设产业特色和文化特色小镇；围绕美丽乡村建设，重构农居点用地布局，整治历史文化名村，退建还林复垦；围绕资金筹措，整合涉农资金，争取市政府支持，确保项目实施。
通过镇域土地综合整治，力求实现山水林田湖生命共同体的协调发展，发挥经济、社会和生态的最大效益。
2.2规划任务镇域土地综合整治工作的主要任务分为以下两部分。
2.2.1全面调查土地整治需求与潜力。全面调查村庄整治、生态整治、低效用地整治、基础设施整治和农用地整理的需求与潜力。
2.2.2编制镇域土地综合整治规划方案。在土地整治需求与潜力调查的基础上，提出规划初步方案，与相关规划相衔接，研究存在的问题与解决方案，研究规划实施的可行性，制定规划实施的计划，最终确定规划方案。 3规划重点内容
3.1镇域土地整治需求与潜力调查
3.1.1农用地整理调查。
调查对象：耕地及周边零星的园地、林地、其他农用地等。
调查内容：通过整理可补充耕地的潜力。
调查方法：从变更调查数据中提取耕地及其周边零星的园地、林地、其他农用地等图斑，与坡度图、建设用地管制区等叠加分析，形成调查底图，进行外业调查，分析补充耕地的潜力。需要与耕地质量提升、“旱改水”提升等潜力进行充分衔接[1]。
3.1.2村庄整治调查。
調查对象：村庄建新与拆旧、古村落保护、基础设施现状、公共服务设施等。
调查内容：城镇、村庄建设用地增减挂钩。
调查方法：根据村庄的整治类型，落实村庄规划，安排整治规模、范围、时序和项目，落实村庄整治空间的腾挪，细化落实到地块。
3.1.3城镇低效用地再开发调查。
调查对象：城中村改造、旧城镇、旧厂房等。
调查内容：城镇低效用地内部挖潜。
调查方法：摸清镇域城镇低效用地的现状和开发潜力，确定再开发区块，对列入再开发地块的，进一步调查、上图入库，为编制专项规划、制定年度实施方案等奠定基础。
3.1.4生态整治调查。
调查对象：自然保护区、风景名胜保护区、水源保护区等。
调查内容：生态脆弱治理、五水共治。
调查方法：通过摸清镇域生态用地保护现状，调查生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治方案。
3.1.5基础设施整治调查。
调查对象：水利、交通、能源基础设施工程等。
调查内容：现状基础设施整治需求调查。
调查方法：对镇域内主干道的道路、桥梁、人行天桥、排水、地下通道、路灯照明等市政基础设施进行全面摸底调查，对镇域内已建成未移交的市政道路、桥梁、地下通道等市政设施进行摸底。
3.2镇域土地综合整治规划方案编制主要内容包括以下9个方面。
（1）在现状调查与分析的基础上，提出土地综合整治的基本方针和战略目标。
（2）优化重建镇村体系，构筑土地综合利用的空间框架，确定生态保护、农业生产、城乡建设的主要区域，划定生态保护红线、基本农田保护红线和城乡开发边界[2]。
（3）根据镇域村庄整治潜力的调查成果，确定村庄的布点规划，确定村庄的整治类型，安排整治规模、范围和时序，测算整治实现的腾挪空间。
（4）根据产业重组重构潜力调查，确定产业用地布点及用地规划。
（5）根据农用地整治潜力调查成果，合理确定整治的对象，测算新增耕地的数量，确定整治的类型、目标、规模和布局，制定农用地整治方案。
（6）根据低效用地调查结果，结合现有的经济技术条件，测算低效用地整治总潜力和规划期内可实施挖掘的潜力，制定分类型整治方案。
（7）根据生态整治调查成果，确定生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治的具体内容。
（8）根据现状基础设施整治需求调查成果，梳理出镇域范围内待整治基础设施的问题和分布情况，测算基础设施整治所需的新增建设用地量，制定相应的整治方案。
（9）统筹各类整治工作，设置综合整治重点区域，有序安
排整治重点工程与重点项目，明确项目清单，确保下一步工作顺利开展。
4镇域土地整治规划优势与创新
4.1政策扶持力度近几年，中共中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。湖州市对镇域土地整治规划也给予资金上的大力支持，在整治启动伊始，预先垫付启动资金，保障项目稳步推进。通过整治新增耕地指标，市政府按市价全部回购，将资金保障落到实处[3]。
4.2制度创新有法有据，先行先试，整合优化、集成创新全省各地改革试点，强化创新驱动，激发社会活力，充分调动大众创新创业的积极性。先行落实中央和浙江省已经明确的改革举措，及时跟进其他地区已经试点的，依法率先突破其他地方没有试点的，创新制度建设，建立项目的立项、实施、监督、资金等管理办法，促进项目的有序推进[4]。
4.3信息化建设按需建立镇域综合整治工作的信息系统，全面整合各部门基础数据，推进国土资源“一张图”建设；强化土地利用、综合整治等业务监管、项目审批模块；构建基于数据中心，能统一管理，能与部门间进行信息共享的综合服务平台，实现与规划建设、发展改革、农业、林业、交通、环境保护等部门的资源共享。
参考文献
[1]
宋均梅，陈利根.农村居民点用地整理与土地集约利用：江苏省农村居民点整理现状及思考[J].农村经济，2006（3）：26-29.
[2] 田党生.农村土地集约利用的新制度经济学分析[J].西北工业大学学报（社会科学版），2010，30（2）：29-32，74.
[3] 陆跃进.统筹城乡发展视角下的农村土地整治思考[J].农村经济与科技，2012，23（2）：9-11.
[4] 尹德志，万远英.城乡统筹发展的不足及其对策研究[J].安徽农业科学，2012，40（4）：2418-2420，2423.
关键词土地整治；美丽乡村建设；政策扶持；制度创新
中图分类号F301.2文献标识码 A文章编号0517-6611（2016）30-0183-02
近年来，各地大力推进建设用地复垦和农村土地综合整治工作，在加快城乡区域统筹发展等方面取得了一定的成效。但总体上土地综合整治项目点多面广，缺乏全域规划、全域设计、全域整治的理念，部分地区土地指标收益使用方向不明确，导致耕地后备资源未能得到充分挖掘，土地综合整治效果不理想，土地综合整治助推城乡统筹发展平台建设的作用发挥不明显。笔者以浙江省湖州市南浔区练市镇土地整治规划为例，研究镇域土地整治规划方案编制的方法和内容，为推进镇域土地整治提供技术思路。
1背景分析
1.1区域概况浙江省湖州市南浔区练市镇地处杭嘉湖平原腹地，东靠上海，南临杭州，周边毗邻苏州、无锡等开放城市，是湖州市接沪临杭、对外开放的重要窗口和前沿阵地。“水桥门径垂杨柳，老圃家风蔬菜香”，在历代勤劳的练市人的努力下，练市已逐渐被打造成一座现代农业特色明显、工业基础雄厚的现代化生态型滨河工业小城市。
1.2政策导向
1.2.1国家新政策要求。2012年11月，中共十八大顺利召开，会议在正确面对现阶段资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势的基础上，提出了“五位一体”的总体战略布局，将生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会建设同等高度。报告从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大环境保护力度、加强生态文明制度建设等角度出发，以努力建设美丽中国为目标，为我国全面建成小康社会、寻求适应社会主义发展的道路指明了方向。
为深化生态文明建设，需从国土空间优化角度出发，坚持节约资源和保护环境的基本国策，在国土空间格局优化与城乡区域协调发展上花大力气，通过开展镇域土地整治工作，因地制宜整理低效利用土地资源，实现土地利用空间结构的有机聚合，形成良好的生产、生活、生态和谐共生的环境。
1.2.2浙江省新政策要求。中共十八大以来，浙江省坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在发展中积极落实“四个全面”战略布局，不断强化创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念的引导。为构建“综合实力更强、城乡区域更协调、生态环境更优美、人民生活更幸福、治理体系更完善”的小康社会，浙江省需从镇域整治角度出发，通过分析土地整治的潛力与分布，为区域产业转型升级、走新型城镇化奠定良好的用地基础。
1.2.3湖州市试点探索需求。2016年浙江省下发了关于开展土地整治规划编制的通知，根据通知要求，各县市区需细化安排“十三五”期间农用地整理、旱地改造水田、耕地质量提升、建设用地整理、宜耕后备资源开发等相关土地整治重点工作。为细化落实浙江省国土资源厅关于土地整治工作的要求，湖州市以镇域土地整治为试点，围绕生态文明建设、绿色生态农业发展、农村土地制度改革、新型城镇化建设、美丽乡村发展和产业集聚集群6项目标，积极探索土地整治的任务分解、资金筹措、体制建设与信息化管理等工作，力求通过试点开展，为湖州市“十三五”土地整治项目的实施打造样板。
1.2.4练市镇发展实际需求。近些年，南浔区不断推出强农惠农富农政策，农业基础地位显著加强，农村社会事业明显改善。在充分显示政府管理绩效的同时，长期以来条块割裂、多头管理、基础设施重复投资、涉农资金多头下达等问题依然存在，亟需建立一个“一揽子”解决问题的纽带中心。以镇域土地综合整治为契机，全镇上下协调合作，集合资金、人力和物力，统筹镇村建设，整治山河田园，盘活存量土地，适时补充耕地和提升土地产能，促进土地节约集约利用水平，推进美丽乡村建设。
2规划思路与任务
2.1规划思路贯彻落实“四个全面”，以“五化同步”（新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化、基础设施现代化）的路径设计，深入实施南浔区“生态立区、工业强区、城市兴区、旅游活区”4大战略，基于练市镇现有经济社会条件，在深入调查经济社会及资源要素保障力度的基础上，深入了解产业转型升级、城乡统筹发展、生态环境改善、公共服务均等化等基本诉求，提出镇域土地综合整治的战略目标，编制并实施镇域土地综合整治规划。
镇域土地综合整治要切实体现“生态优先、耕地保护、绿色农业、节约集约、美丽乡村、全面小康”的主题。以镇域土地综合整治为抓手，围绕生态文明建设，整治山河田园，焕发生态系统活力；围绕绿色生态农业，全面提升田、水、路、渠等农业基础设施，大力建设高标准基本农田，推进农业两区建设，发展一批现代农业示范区和精品园；围绕农村改革创新，实施土地流转，发展多种农业经营主体，强大农业市场网络；围绕新型城镇化，盘活存量建设用地，节约集约用地，建设产业特色和文化特色小镇；围绕美丽乡村建设，重构农居点用地布局，整治历史文化名村，退建还林复垦；围绕资金筹措，整合涉农资金，争取市政府支持，确保项目实施。
通过镇域土地综合整治，力求实现山水林田湖生命共同体的协调发展，发挥经济、社会和生态的最大效益。
2.2规划任务镇域土地综合整治工作的主要任务分为以下两部分。
2.2.1全面调查土地整治需求与潜力。全面调查村庄整治、生态整治、低效用地整治、基础设施整治和农用地整理的需求与潜力。
2.2.2编制镇域土地综合整治规划方案。在土地整治需求与潜力调查的基础上，提出规划初步方案，与相关规划相衔接，研究存在的问题与解决方案，研究规划实施的可行性，制定规划实施的计划，最终确定规划方案。 3规划重点内容
3.1镇域土地整治需求与潜力调查
3.1.1农用地整理调查。
调查对象：耕地及周边零星的园地、林地、其他农用地等。
调查内容：通过整理可补充耕地的潜力。
调查方法：从变更调查数据中提取耕地及其周边零星的园地、林地、其他农用地等图斑，与坡度图、建设用地管制区等叠加分析，形成调查底图，进行外业调查，分析补充耕地的潜力。需要与耕地质量提升、“旱改水”提升等潜力进行充分衔接[1]。
3.1.2村庄整治调查。
調查对象：村庄建新与拆旧、古村落保护、基础设施现状、公共服务设施等。
调查内容：城镇、村庄建设用地增减挂钩。
调查方法：根据村庄的整治类型，落实村庄规划，安排整治规模、范围、时序和项目，落实村庄整治空间的腾挪，细化落实到地块。
3.1.3城镇低效用地再开发调查。
调查对象：城中村改造、旧城镇、旧厂房等。
调查内容：城镇低效用地内部挖潜。
调查方法：摸清镇域城镇低效用地的现状和开发潜力，确定再开发区块，对列入再开发地块的，进一步调查、上图入库，为编制专项规划、制定年度实施方案等奠定基础。
3.1.4生态整治调查。
调查对象：自然保护区、风景名胜保护区、水源保护区等。
调查内容：生态脆弱治理、五水共治。
调查方法：通过摸清镇域生态用地保护现状，调查生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治方案。
3.1.5基础设施整治调查。
调查对象：水利、交通、能源基础设施工程等。
调查内容：现状基础设施整治需求调查。
调查方法：对镇域内主干道的道路、桥梁、人行天桥、排水、地下通道、路灯照明等市政基础设施进行全面摸底调查，对镇域内已建成未移交的市政道路、桥梁、地下通道等市政设施进行摸底。
3.2镇域土地综合整治规划方案编制主要内容包括以下9个方面。
（1）在现状调查与分析的基础上，提出土地综合整治的基本方针和战略目标。
（2）优化重建镇村体系，构筑土地综合利用的空间框架，确定生态保护、农业生产、城乡建设的主要区域，划定生态保护红线、基本农田保护红线和城乡开发边界[2]。
（3）根据镇域村庄整治潜力的调查成果，确定村庄的布点规划，确定村庄的整治类型，安排整治规模、范围和时序，测算整治实现的腾挪空间。
（4）根据产业重组重构潜力调查，确定产业用地布点及用地规划。
（5）根据农用地整治潜力调查成果，合理确定整治的对象，测算新增耕地的数量，确定整治的类型、目标、规模和布局，制定农用地整治方案。
（6）根据低效用地调查结果，结合现有的经济技术条件，测算低效用地整治总潜力和规划期内可实施挖掘的潜力，制定分类型整治方案。
（7）根据生态整治调查成果，确定生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治的具体内容。
（8）根据现状基础设施整治需求调查成果，梳理出镇域范围内待整治基础设施的问题和分布情况，测算基础设施整治所需的新增建设用地量，制定相应的整治方案。
（9）统筹各类整治工作，设置综合整治重点区域，有序安
排整治重点工程与重点项目，明确项目清单，确保下一步工作顺利开展。
4镇域土地整治规划优势与创新
4.1政策扶持力度近几年，中共中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。湖州市对镇域土地整治规划也给予资金上的大力支持，在整治启动伊始，预先垫付启动资金，保障项目稳步推进。通过整治新增耕地指标，市政府按市价全部回购，将资金保障落到实处[3]。
4.2制度创新有法有据，先行先试，整合优化、集成创新全省各地改革试点，强化创新驱动，激发社会活力，充分调动大众创新创业的积极性。先行落实中央和浙江省已经明确的改革举措，及时跟进其他地区已经试点的，依法率先突破其他地方没有试点的，创新制度建设，建立项目的立项、实施、监督、资金等管理办法，促进项目的有序推进[4]。
4.3信息化建设按需建立镇域综合整治工作的信息系统，全面整合各部门基础数据，推进国土资源“一张图”建设；强化土地利用、综合整治等业务监管、项目审批模块；构建基于数据中心，能统一管理，能与部门间进行信息共享的综合服务平台，实现与规划建设、发展改革、农业、林业、交通、环境保护等部门的资源共享。
参考文献
[1]
宋均梅，陈利根.农村居民点用地整理与土地集约利用：江苏省农村居民点整理现状及思考[J].农村经济，2006（3）：26-29.
[2] 田党生.农村土地集约利用的新制度经济学分析[J].西北工业大学学报（社会科学版），2010，30（2）：29-32，74.
[3] 陆跃进.统筹城乡发展视角下的农村土地整治思考[J].农村经济与科技，2012，23（2）：9-11.
[4] 尹德志，万远英.城乡统筹发展的不足及其对策研究[J].安徽农业科学，2012，40（4）：2418-2420，2423.