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为促进新预算法的有效实施，课题组认真学习党的十八大以来的重要文件，梳理总结本市预算审查监督的基本实践和成功经验，赴徐汇、青浦、宝山、嘉定和闵行等区开展调查研究，借鉴各区预算审查监督的有效做法，特提出如下意见和建议。
一、预算审查监督的基本经验
近年来，本市预算审查监督围绕增强实效不断规范、细化，取得了明显进展。一是选准切入点，将审查监督做实。根据市委中心工作、市人大常委会工作要点，选准切入点和突破口，推进政府完善财政基础管理。监督部门预算制度实施、跟踪国有资本经营预算、检查“三公”经费支出使用情况查等取得良好效果。二是细化操作，将法律规范落实。市人大及其常委会已形成包括预算预审、初审和大会审查三个阶段的规范，在跟踪预算编制、审批、批复、执行、调整、决算审批等方面，均有较为成熟有效的工作流程。三是加强联动，将监督成效夯实。形成合力，化解政府财政管理瓶颈。联合跟踪向区县转移支付情况，推动提高公共服务均等化。举办各级人大代表预算审查专题培训，增强代表履职能力，交流总结预算审查监督经验。
二、实施新预算法面临的主要问题
应该说，当前本市人大预算审查监督工作离代表的要求和市民的期望尚有一定的差距，按照新预算法规定，还有一些难点问题和瓶颈需要突破和解决。
第一，提升预算审查质量尚有较大空间。新预算法对预算审查程序进行了完善，并作出了具体规定。在较短的法定时间内进行有效的初步审查和互动反馈，其前期的信息积累、准确研判，而后的文件往来，都要求预算草案初步方案尽可能完整准确，要求人大相关部门密切协同，与政府财政部门保持良性互动，为代表提供有效服务等，这需要深化和细化相应规范。
第二，预算执行监督尚需要进一步深化规范。新预算法不仅强化了预算约索，也大幅度拓展了预算审查监督的内容。在监督领域和纵深都有拓展的情况下，增强监督实效更要突出重点。在某些重点行业和特定专项政策研判不够清晰的情况下，目前存在的赶进度、走程序的情况需要花力气改变；特别是政府完善财政制度，提升行政理念需要进一步强化。
第三，预算审查监督的专门力量比较薄弱。新预算法的实施需要的不仅是理念的转变，更是工作质量和目标的提升。目前，市、区县人大预算审查监督工作机构和队伍建设比较薄弱，机构不全、专业人才缺乏，制约了预算审查监督工作的基础建设和服务水平，工作队伍力量与所承担的工作职责明显不匹配。
三、关于贯彻新预算法提升预算审查监督水平的建议
贯彻落实新预算法，政府和人大都应当依法履职，积极作为，并实行良性互动。政府部门要切实履行好新预算法规定的职责，建立健全各项预算管理制度。增强预算政策理念和法治意识，自觉接受人大的审查监督；人大有关部门要主动适应预算管理基本规律和特点，依法严格监督，促进预算管理的完善和预算绩效的提高，增强监督实效。为修改完善本市预算审查监督法规，进一步做好人大预算审查监督工作，特提出如下建议：
（一）依法监督，做实做细预决算草案。一是预决算草案要准确完整及时提供。按新预算法规定，预算草案初步方案应当完整反映公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。较为准确反映当年度预算执行基本情况和主要问题，下年度预算安排原则和宗旨，收支主要数据及其依据，以及完成预算的主要措施。规定向本级人大报告支出预算的同时，要重点诠释支出增减的政策内容和依据。预算草案和决算草案及其报告应当按照法定要求编制和节点要求提供。决算草案应当按照代表大会有关预算的决议等要求进行审计后提供。政府应当明确决算草案审计的时间节点安排，保障审计机关依法开展决算草案审计工作，努力做实做到位。二是增强预决算草案的完整性和可读性。预决算草案要准确完整真实反映相关信息外，还要重点回应社会关切的预算信息，改变代表和市民看得到却看不懂的状况。在报送给代表大会审查的政府预算草案中，应当侧重细化支出预算，增加重点支出的政策依据和举例表述内容，详细说明预算资金具体的计划用途和实现目标，提高预算草案的可读性。市级部门预算表应当根据各自职责细化支出的主要项目，并对其预算和政府公共预算的关系作出说明。试点并推行功能分类预算和经济分类预算并行的预算编制方式，同步进行宣传和培训，完善审查监督务实规范。三是落实跨年度预算平衡机制建设。要加快跨年度预算平衡机制建设，加强预算绩效管理等工作，完善预算管理的体制机制。财政部门应当探索编制三年滚动财政规划，对未来重大财政收支情况作科学判断和分析，为规划期内可能进行的重大项目建设、重要改革和政策调整，提供财力预测；研究政策目标、运行机制和评价办法，并审查监督财政规划执行实施情况。三年滚动财政规划可以单独编制，逐步细化，也可以添加在现行的预算草案中，一并提供代表审议。这对代表预算审查的信息积累、预算执行情况的预期和预判，以及促进预算的有效实施都具有积极作用。
（二）突出重点，增强预算审查监督实效。一是重点审查预算安排的政策依据。人大预算工作部门要提前介入，掌握预算编制信息。在审查预算时，应当重点审查预算编制的宗旨和结构以及与上年度预算执行差异较大的数据的政策取向是否正确、鲜明。审查预算草案时，应当重点审查各项支出，尤其是重点支出安排的政策依据是否正确充分，安排是否必要、规模是否合适等。二是强化日常跟踪监督力度。常委会预算监督部门要跟踪预算的批复和执行，定期向常委会或者主任会议报告相关情况，积极促进改变预算支出执行前松后紧的状况。要建立和完善重大预算事项专门调查和听证制度。要重点关注公共资金管理和使用情况，关注政府部门自身管理的效率和效益，关注重大政策的贯彻落实和目标实现情况，推进绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩的联动机制建设。日常监督要以专题检查为主，减少单一程序性的抄表式巡查。检查应当有情况反馈，必要时，常委会可以专门审议预算监督相关议题，并作出相应决议。三是推行转移支付定期评估和适时退出制度。要积极推动完善政府职责和财力相匹配的财税体制和转移支付办法，关注转移支付的绩效成果。同时，要促进建立专项转移支付定期评估和退出的监督机制，凡市场竞争机制能够有效调节的事项要求政府不再设立专项转移支付，关注现行专项转移支付是否必要，依据是否充分，使用效果是否达到预期目标，是否需要持续进行等。四是监督盘活存量资金。要督促政府部门建全存量资金清理盘活机制，定期检查清理存量资金，并报送清理盘活情况，涉及需要重新安排预算的，必须严格审批，并向人大常委会预算工作部门报备。五是加强超收收入安排使用审查。人大部门要建立审查监督机制，加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督，确需当年安排支出的，应当及时向人大通报情况，履行法定程序。六是强化审计和整改跟踪力度。强化与审计部门的沟通，充分利用审计成果，用好用足审计对于财政管理和预算执行的监督功能。常委会预算监督工作机构应当将人民代表大会审查批准预算的决议中有关预算执行的内容，与审计部门及时沟通，落实需要审计协同的相关项目。常委会审议预算执行和其他财政收支审计报告，被审计部门的负责人应当到会听取意见，回答询问等。支持审计部门加大对审计整改的跟踪力度，对相关问题产生原因不查明、责任追究不落实、制度完善不跟进的不能放过。常委会要专门安排会议听取审计部门审计整改情况和常委会预算工作部门对审计整改跟踪监督情况的报告，对审计整改不重视、不落实的部门，以及对“常见病”、“多发病”整改不力的，常委会可以作出决议，强化监督力度。
（三）完善机制，增强审查监督力量。一是强化预算审查监督机构力量。建议区县人大考虑设立财政经济委员会，常委会拟增设专门的辅助工作机构，并配强预算审查监督专门力量。二是发挥人大各专门委员会预算审查监督作用。人大各专门委员会集聚各方面的专家力量，有必要有能力参与预算审查和监督。建议专门委员会在日常工作中都要把督“事”和督“财”结合起来。常委会预算监督中审查和监督执行专项经费、部门预算制度的建立和执行、特定问题的审计整改等，原则上应当主要由相关的专门委员会来承担，并负责报告。三是充分发挥人大代表及团组的作用。常委会和专门委员会开展预算监督活动要邀请代表参加，为代表履职提供信息和平台。各代表团应当在预算审查监督中发挥组织引领作用，安排代表提前阅读计划、预算报告，再进行审议；组织和鼓励熟悉预算安排情况的代表积极参与代表团、代表小组的审议。大会闭会后的相关调研和视察要同时关注并反映代表预算监督方面的意见和建议。四是加强人大代表的培训。加强对人大代表预算审查监督知识的培训，并尽量给代表提供较多的参与财政预算调研、检查的机会。
（四）抓紧修改法规，巩固提升监督能级。一是总结实践经验，拓展原规定适用范围，深化、细化审查监督操作规范，推进全口径、全方位、全过程的规范管理和有效监督。二是反映实际情况。在新预算法实施细则尚未出台前，拟重点修改完善预算的审查程序和日常监督内容，兼顾审查方面的要求；重点突出常委会的日常监督，兼顾人大代表和社会公众的参与；重点将实体监督做实，兼顾程序性完善；重点总结实践经验，兼顾超前性改革和创新；重点规范市本级，兼顾区县相关工作。
一、预算审查监督的基本经验
近年来，本市预算审查监督围绕增强实效不断规范、细化，取得了明显进展。一是选准切入点，将审查监督做实。根据市委中心工作、市人大常委会工作要点，选准切入点和突破口，推进政府完善财政基础管理。监督部门预算制度实施、跟踪国有资本经营预算、检查“三公”经费支出使用情况查等取得良好效果。二是细化操作，将法律规范落实。市人大及其常委会已形成包括预算预审、初审和大会审查三个阶段的规范，在跟踪预算编制、审批、批复、执行、调整、决算审批等方面，均有较为成熟有效的工作流程。三是加强联动，将监督成效夯实。形成合力，化解政府财政管理瓶颈。联合跟踪向区县转移支付情况，推动提高公共服务均等化。举办各级人大代表预算审查专题培训，增强代表履职能力，交流总结预算审查监督经验。
二、实施新预算法面临的主要问题
应该说，当前本市人大预算审查监督工作离代表的要求和市民的期望尚有一定的差距，按照新预算法规定，还有一些难点问题和瓶颈需要突破和解决。
第一，提升预算审查质量尚有较大空间。新预算法对预算审查程序进行了完善，并作出了具体规定。在较短的法定时间内进行有效的初步审查和互动反馈，其前期的信息积累、准确研判，而后的文件往来，都要求预算草案初步方案尽可能完整准确，要求人大相关部门密切协同，与政府财政部门保持良性互动，为代表提供有效服务等，这需要深化和细化相应规范。
第二，预算执行监督尚需要进一步深化规范。新预算法不仅强化了预算约索，也大幅度拓展了预算审查监督的内容。在监督领域和纵深都有拓展的情况下，增强监督实效更要突出重点。在某些重点行业和特定专项政策研判不够清晰的情况下，目前存在的赶进度、走程序的情况需要花力气改变；特别是政府完善财政制度，提升行政理念需要进一步强化。
第三，预算审查监督的专门力量比较薄弱。新预算法的实施需要的不仅是理念的转变，更是工作质量和目标的提升。目前，市、区县人大预算审查监督工作机构和队伍建设比较薄弱，机构不全、专业人才缺乏，制约了预算审查监督工作的基础建设和服务水平，工作队伍力量与所承担的工作职责明显不匹配。
三、关于贯彻新预算法提升预算审查监督水平的建议
贯彻落实新预算法，政府和人大都应当依法履职，积极作为，并实行良性互动。政府部门要切实履行好新预算法规定的职责，建立健全各项预算管理制度。增强预算政策理念和法治意识，自觉接受人大的审查监督；人大有关部门要主动适应预算管理基本规律和特点，依法严格监督，促进预算管理的完善和预算绩效的提高，增强监督实效。为修改完善本市预算审查监督法规，进一步做好人大预算审查监督工作，特提出如下建议：
（一）依法监督，做实做细预决算草案。一是预决算草案要准确完整及时提供。按新预算法规定，预算草案初步方案应当完整反映公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。较为准确反映当年度预算执行基本情况和主要问题，下年度预算安排原则和宗旨，收支主要数据及其依据，以及完成预算的主要措施。规定向本级人大报告支出预算的同时，要重点诠释支出增减的政策内容和依据。预算草案和决算草案及其报告应当按照法定要求编制和节点要求提供。决算草案应当按照代表大会有关预算的决议等要求进行审计后提供。政府应当明确决算草案审计的时间节点安排，保障审计机关依法开展决算草案审计工作，努力做实做到位。二是增强预决算草案的完整性和可读性。预决算草案要准确完整真实反映相关信息外，还要重点回应社会关切的预算信息，改变代表和市民看得到却看不懂的状况。在报送给代表大会审查的政府预算草案中，应当侧重细化支出预算，增加重点支出的政策依据和举例表述内容，详细说明预算资金具体的计划用途和实现目标，提高预算草案的可读性。市级部门预算表应当根据各自职责细化支出的主要项目，并对其预算和政府公共预算的关系作出说明。试点并推行功能分类预算和经济分类预算并行的预算编制方式，同步进行宣传和培训，完善审查监督务实规范。三是落实跨年度预算平衡机制建设。要加快跨年度预算平衡机制建设，加强预算绩效管理等工作，完善预算管理的体制机制。财政部门应当探索编制三年滚动财政规划，对未来重大财政收支情况作科学判断和分析，为规划期内可能进行的重大项目建设、重要改革和政策调整，提供财力预测；研究政策目标、运行机制和评价办法，并审查监督财政规划执行实施情况。三年滚动财政规划可以单独编制，逐步细化，也可以添加在现行的预算草案中，一并提供代表审议。这对代表预算审查的信息积累、预算执行情况的预期和预判，以及促进预算的有效实施都具有积极作用。
（二）突出重点，增强预算审查监督实效。一是重点审查预算安排的政策依据。人大预算工作部门要提前介入，掌握预算编制信息。在审查预算时，应当重点审查预算编制的宗旨和结构以及与上年度预算执行差异较大的数据的政策取向是否正确、鲜明。审查预算草案时，应当重点审查各项支出，尤其是重点支出安排的政策依据是否正确充分，安排是否必要、规模是否合适等。二是强化日常跟踪监督力度。常委会预算监督部门要跟踪预算的批复和执行，定期向常委会或者主任会议报告相关情况，积极促进改变预算支出执行前松后紧的状况。要建立和完善重大预算事项专门调查和听证制度。要重点关注公共资金管理和使用情况，关注政府部门自身管理的效率和效益，关注重大政策的贯彻落实和目标实现情况，推进绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩的联动机制建设。日常监督要以专题检查为主，减少单一程序性的抄表式巡查。检查应当有情况反馈，必要时，常委会可以专门审议预算监督相关议题，并作出相应决议。三是推行转移支付定期评估和适时退出制度。要积极推动完善政府职责和财力相匹配的财税体制和转移支付办法，关注转移支付的绩效成果。同时，要促进建立专项转移支付定期评估和退出的监督机制，凡市场竞争机制能够有效调节的事项要求政府不再设立专项转移支付，关注现行专项转移支付是否必要，依据是否充分，使用效果是否达到预期目标，是否需要持续进行等。四是监督盘活存量资金。要督促政府部门建全存量资金清理盘活机制，定期检查清理存量资金，并报送清理盘活情况，涉及需要重新安排预算的，必须严格审批，并向人大常委会预算工作部门报备。五是加强超收收入安排使用审查。人大部门要建立审查监督机制，加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督，确需当年安排支出的，应当及时向人大通报情况，履行法定程序。六是强化审计和整改跟踪力度。强化与审计部门的沟通，充分利用审计成果，用好用足审计对于财政管理和预算执行的监督功能。常委会预算监督工作机构应当将人民代表大会审查批准预算的决议中有关预算执行的内容，与审计部门及时沟通，落实需要审计协同的相关项目。常委会审议预算执行和其他财政收支审计报告，被审计部门的负责人应当到会听取意见，回答询问等。支持审计部门加大对审计整改的跟踪力度，对相关问题产生原因不查明、责任追究不落实、制度完善不跟进的不能放过。常委会要专门安排会议听取审计部门审计整改情况和常委会预算工作部门对审计整改跟踪监督情况的报告，对审计整改不重视、不落实的部门，以及对“常见病”、“多发病”整改不力的，常委会可以作出决议，强化监督力度。
（三）完善机制，增强审查监督力量。一是强化预算审查监督机构力量。建议区县人大考虑设立财政经济委员会，常委会拟增设专门的辅助工作机构，并配强预算审查监督专门力量。二是发挥人大各专门委员会预算审查监督作用。人大各专门委员会集聚各方面的专家力量，有必要有能力参与预算审查和监督。建议专门委员会在日常工作中都要把督“事”和督“财”结合起来。常委会预算监督中审查和监督执行专项经费、部门预算制度的建立和执行、特定问题的审计整改等，原则上应当主要由相关的专门委员会来承担，并负责报告。三是充分发挥人大代表及团组的作用。常委会和专门委员会开展预算监督活动要邀请代表参加，为代表履职提供信息和平台。各代表团应当在预算审查监督中发挥组织引领作用，安排代表提前阅读计划、预算报告，再进行审议；组织和鼓励熟悉预算安排情况的代表积极参与代表团、代表小组的审议。大会闭会后的相关调研和视察要同时关注并反映代表预算监督方面的意见和建议。四是加强人大代表的培训。加强对人大代表预算审查监督知识的培训，并尽量给代表提供较多的参与财政预算调研、检查的机会。
（四）抓紧修改法规，巩固提升监督能级。一是总结实践经验，拓展原规定适用范围，深化、细化审查监督操作规范，推进全口径、全方位、全过程的规范管理和有效监督。二是反映实际情况。在新预算法实施细则尚未出台前，拟重点修改完善预算的审查程序和日常监督内容，兼顾审查方面的要求；重点突出常委会的日常监督，兼顾人大代表和社会公众的参与；重点将实体监督做实，兼顾程序性完善；重点总结实践经验，兼顾超前性改革和创新；重点规范市本级，兼顾区县相关工作。