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［摘要］政府绩效评估意义重大，有效的政府管理必须建立起科学、合理、适应性强的评估体系。我国政府在绩效评估理论和实践方面不仅应借鉴其他政府的成功经验，更应从自己的实际出发，以适应性为指导原则优化选择绩效评估指标体系，切实地评估政府的工作绩效，才能从根本上解决政府管理中的量化难题，使政府的治理获得公众的广泛理解和持久的支持力。
［关键词］政府管理；绩效评估；服务型政府
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）06-0103-02
一、适应性政府绩效评估在当前服务型政府建设进程中的意义
（一）适应性政府绩效评估是服务型政府提升管理的现实需要
“适应是一个关系范畴，它强调要素之间、要素与系统之间关系的动态平衡，适应并不预示着亦步亦趋和简单被动的跟随,而是在适应中有创新，在创新中要适应。”①首先，在服务型政府实施管理的过程中，政府服务计划的制定、服务实践的施行、服务结果的实现、服务效果的评定等都需要适应性的评估指标体系。其次，服务实践的施行过程中必须适应人口综合状况、生活习俗、地方特色等社会环境条件，如果盲目照搬国外或其他不适宜的指标体系，将给执行带来很大阻力，评价结果必然严重失实。再次，服务结果的实现须适应公众的心理需求、普遍认识程度等，如果违背了心理需求并与公众的认识差距过大，结果就难以实现。最后，服务效果的评定尤其需要适应性的指标体系，它包括三方面：评价指标体系与政府服务内容、范围、方式、结果相适应；评价指标体系与评价主体构成相适应；评价指标体系与公众直接利益诉求相适应。适应性的绩效评估给政府管理一个正向的参照标准，用以切实提高管理实效。
（二）适应性政府绩效评估体系是调整政府与公众、政府与社会关系的价值指引
政府绩效评估最直接的意义是对政府的服务给出一个客观、准确的评价，但深层的意义却是通过评价让公众了解政府，让政府服务公众，最终达到社会“善治”。适应性政府绩效评估体系针对政府与公众、社会关系是一个界碑，在适应性绩效评估体系前提下，一方面政府明确认识到其服务带来的优越性和不足之处，会为将来的服务提供足够的经验，另一方面，通过这种适应性的绩效评估，社会公众能从服务结果上重新认识政府，增强对政府的信任感，这两方面的有益互动，政府将获得高度公信力。
（三）适应性政府绩效评估是塑造政府新形象的有力工具
政府绩效评估是政府向社会公众展示服务成效的一种方式，适应性政府绩效评估把程序与实体、普遍与特殊、过程与结果、形式与内容、主体与客体、物质与心理结合在一起，形成了政府内部统一、政府与社会公众统一、社会公众的利益与需求统一的和谐局面，使政府行为与公众满意度紧密挂钩。通过适应性政府绩效评估活动，公众从政府服务计划与其能力的相适应可产生责任政府的形象，从指标体系与地域特色相适应可产生诚信政府形象，从服务结果与利益需求相适应可产生民意政府形象，从评估方式与心理认同度相适应可产生民拥政府形象。
（四）适应性政府绩效评估是公众参与有效治理的切入点
适应性政府绩效评估要求评估体系与评估主体相适应，公众是最主要的评估主体，评估活动把公众的主人地位拉回到其本来的位置，改变了以往“公众无参与、无效参与或有限参与”②的状况，促使政府对公众参与进行积极回应。由此，公众的意愿得以切实执行，多元主体的有效治理得以实现。
二、适应性政府绩效评估体系的选择优化
（一）纵向适应
纵向适应或称普遍适应，是指政府绩效评估体系的构架适应各级政府包括省、市、县、乡镇等。从我国正式公布的政府绩效评估体系来看，“国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系的基础上，提出了地方政府绩效评估体系，由职能指标、影响指标和潜力指标构成，也可以根据政府业绩、行政效率、机关效能和行政成本等四个方面内容，并建立了四个层次的指标体系”。③这个体系并不能涵盖地方各级政府的基本服务，一个通用的指标体系不能只有评估客体，还应包括评估主体，同时必须包括公众满意度、监督体系等一级指标，在各级政府共有的职能基础上构建既有行政又有监督、既有主体又有客体、既有程序又有结果的纵向指标体系。
（二）横向适应
横向适应是指一级政府所属各个政府的绩效评估体系应在通用的一级指标体系下建立适应不同地方具体情况的指标体系，这个指标体系仅在他们同级政府范围内有效，且是同级政府的一个通用指标体系，对下属一级政府不适用。
这个指标体系的构建首先以纵向通用指标作为一级指标形成基本框架，可以再根据地方特色适当增加，但绝不能删减通用指标，也不能将原本属于二级指标的内容提高层级转变为一级指标，使纵向通用指标数量在所有一级指标中的比例减小而影响评估的权威性。其次，二级指标的构成在一级指标的范围内从地区实际出发，综合主客观条件，适当调整考核目标的内容以适应政府绩效现状。再次，三级指标的构成力求做到因地制宜，突出评估重点，可删减以往评估或其他同类评估中与当地不相适应的内容，切合政府工作实际。最后，四级指标体系的构成在三级指标的基础上充分反映具体指标现状，以可操作性为原则，将每一项评估内容落到实处，防止出现因评估而评估的现象发生。
（三）选择适应
1.政府绩效评估指标的权重调整
在一级指标的配置上，政府业绩、行政效率、机关效能、行政成本、公众满意度、监督效能等要素在一个系统中须调整权重，公众满意度作为终端性的指标，权重应当最大；政府业绩作为政府行政的主要成果可次于公众满意度的权重；行政效率作为政府直接面对公众的问题解决的反映，可根据实际情况再次调整权重；机构效能作为政府内部绩效状态的反映，可适当的减小权重；监督效能涉及政府、政党、社会、群众等众多主体，可根据总体评估目标适当增加或减小权重。在二级、三级、四级指标的配置上，同样从地方实际出发，遵循公平公正原则合理调整具体指标的权重。
2.地方特色及地域优势指引下的具体指标的增减
地方特色和地域优势是一个普遍存在的现象，忽略或单纯放大它在绩效评估中的指标，不利于一个公允的评估结果的实现。在具体的评估目标确定时，根据上一级指标的指引，又不失地方传统优势，对同级或同类指标构成进行适当增删，做到统筹兼顾、因地制宜、突出重点，又不强求面面俱到，使评估指标表面充分却实质空虚而流于形式。通过具体指标增减能恰当处理上下级政府之间、同级政府之间以及一级政府内部不同部门之间因具有竞争性的评估而产生的矛盾。
3.政府绩效评估指标体系的重建组合
指标体系的构建除了合理借鉴同类指标体系外，还应根据实情进行重建，以填补实际存在而没有纳入到既成评估体系中的指标空白。这种重建须综合考虑新增指标在指标体系中的作用及影响，做到既不遗漏政府工作的成绩，对政府的实绩加以积极肯定，又不抹杀绩效评估的量化功能。
（四）动态适应
政府绩效评估必须处理政府长期性工作于短期工作的关系，同时必须解决长远评估与阶段评估的关系问题。在实际的政府工作中，长期性工作于短期工作之间往往存在一定的紧张关系，可能短期工作是长期工作的一个阶段或组成部分，也可能短期工作是为解决长期工作的难题而做出的辅助工作，对二者绩效进行明晰的评估将变得十分困难，因为这种短期工作的性质不明朗，呈现出一种中间状态，前后的关联性使评估指标难以设定。其次，按照目标确定二级指标范围，使长期评估沿着先前设定的评估目标继续进行，使短期评估按照已经实现的结果进行。再次，在二级指标基础上的三级指标设定将长远评估进一步细化，按照短期评估在评估体系中的位置确定长期评估的指标范围，保证权重较小的短期评估不影响长期评估的准确性，也保证短期评估能准确的反映评估对象。最后，四级指标按照三级指标的设定方法顺次设置具体的内容。将以上四个步骤综合起来，评估体系中弹性的预留就与整个体系形成了一个可动态调整又保持一致、可独立适用又结合紧密的整体。
三、适应方式之间的相互关系
适应性政府绩效评估是一个体系，不同的适应方式在体系中作用不同。首先，纵向适应是适应性评估体系的基础，整个体系都以纵向适应为核心而展开，不能删减。它保证了评估体系的规范性、统一性。其次，横向适应是对整个体系的宏观调整，经过横向适应不同层级政府的评估指标体系就切合了当地实际，为各自评估奠定了基础。再次，选择适应是对整个体系的微调，保证体系内各要素的比例均衡，夯实了具体指标设计的根基。最后，动态适应从评估的时空性出发，解决静态体系的僵硬化，使不同性质的评估有了明晰的系属。
这四种适应方式不是在评估体系设计中单独使用，而是纵向适应与横向适应相结合，形成一个网状结构，并以此为框架再进行选择适应的使用，动态适应则贯穿于整个体系的设计中，最后综合起来使动态适应构成一个弹性系统。
［注释］
[1]孙健：《适应性管理》，中国社会科学出版社2006年版，第28页。
[2]周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》，2008年第1期。
[3]周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民大学出版社2006年版，第165页。
［关键词］政府管理；绩效评估；服务型政府
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）06-0103-02
一、适应性政府绩效评估在当前服务型政府建设进程中的意义
（一）适应性政府绩效评估是服务型政府提升管理的现实需要
“适应是一个关系范畴，它强调要素之间、要素与系统之间关系的动态平衡，适应并不预示着亦步亦趋和简单被动的跟随,而是在适应中有创新，在创新中要适应。”①首先，在服务型政府实施管理的过程中，政府服务计划的制定、服务实践的施行、服务结果的实现、服务效果的评定等都需要适应性的评估指标体系。其次，服务实践的施行过程中必须适应人口综合状况、生活习俗、地方特色等社会环境条件，如果盲目照搬国外或其他不适宜的指标体系，将给执行带来很大阻力，评价结果必然严重失实。再次，服务结果的实现须适应公众的心理需求、普遍认识程度等，如果违背了心理需求并与公众的认识差距过大，结果就难以实现。最后，服务效果的评定尤其需要适应性的指标体系，它包括三方面：评价指标体系与政府服务内容、范围、方式、结果相适应；评价指标体系与评价主体构成相适应；评价指标体系与公众直接利益诉求相适应。适应性的绩效评估给政府管理一个正向的参照标准，用以切实提高管理实效。
（二）适应性政府绩效评估体系是调整政府与公众、政府与社会关系的价值指引
政府绩效评估最直接的意义是对政府的服务给出一个客观、准确的评价，但深层的意义却是通过评价让公众了解政府，让政府服务公众，最终达到社会“善治”。适应性政府绩效评估体系针对政府与公众、社会关系是一个界碑，在适应性绩效评估体系前提下，一方面政府明确认识到其服务带来的优越性和不足之处，会为将来的服务提供足够的经验，另一方面，通过这种适应性的绩效评估，社会公众能从服务结果上重新认识政府，增强对政府的信任感，这两方面的有益互动，政府将获得高度公信力。
（三）适应性政府绩效评估是塑造政府新形象的有力工具
政府绩效评估是政府向社会公众展示服务成效的一种方式，适应性政府绩效评估把程序与实体、普遍与特殊、过程与结果、形式与内容、主体与客体、物质与心理结合在一起，形成了政府内部统一、政府与社会公众统一、社会公众的利益与需求统一的和谐局面，使政府行为与公众满意度紧密挂钩。通过适应性政府绩效评估活动，公众从政府服务计划与其能力的相适应可产生责任政府的形象，从指标体系与地域特色相适应可产生诚信政府形象，从服务结果与利益需求相适应可产生民意政府形象，从评估方式与心理认同度相适应可产生民拥政府形象。
（四）适应性政府绩效评估是公众参与有效治理的切入点
适应性政府绩效评估要求评估体系与评估主体相适应，公众是最主要的评估主体，评估活动把公众的主人地位拉回到其本来的位置，改变了以往“公众无参与、无效参与或有限参与”②的状况，促使政府对公众参与进行积极回应。由此，公众的意愿得以切实执行，多元主体的有效治理得以实现。
二、适应性政府绩效评估体系的选择优化
（一）纵向适应
纵向适应或称普遍适应，是指政府绩效评估体系的构架适应各级政府包括省、市、县、乡镇等。从我国正式公布的政府绩效评估体系来看，“国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系的基础上，提出了地方政府绩效评估体系，由职能指标、影响指标和潜力指标构成，也可以根据政府业绩、行政效率、机关效能和行政成本等四个方面内容，并建立了四个层次的指标体系”。③这个体系并不能涵盖地方各级政府的基本服务，一个通用的指标体系不能只有评估客体，还应包括评估主体，同时必须包括公众满意度、监督体系等一级指标，在各级政府共有的职能基础上构建既有行政又有监督、既有主体又有客体、既有程序又有结果的纵向指标体系。
（二）横向适应
横向适应是指一级政府所属各个政府的绩效评估体系应在通用的一级指标体系下建立适应不同地方具体情况的指标体系，这个指标体系仅在他们同级政府范围内有效，且是同级政府的一个通用指标体系，对下属一级政府不适用。
这个指标体系的构建首先以纵向通用指标作为一级指标形成基本框架，可以再根据地方特色适当增加，但绝不能删减通用指标，也不能将原本属于二级指标的内容提高层级转变为一级指标，使纵向通用指标数量在所有一级指标中的比例减小而影响评估的权威性。其次，二级指标的构成在一级指标的范围内从地区实际出发，综合主客观条件，适当调整考核目标的内容以适应政府绩效现状。再次，三级指标的构成力求做到因地制宜，突出评估重点，可删减以往评估或其他同类评估中与当地不相适应的内容，切合政府工作实际。最后，四级指标体系的构成在三级指标的基础上充分反映具体指标现状，以可操作性为原则，将每一项评估内容落到实处，防止出现因评估而评估的现象发生。
（三）选择适应
1.政府绩效评估指标的权重调整
在一级指标的配置上，政府业绩、行政效率、机关效能、行政成本、公众满意度、监督效能等要素在一个系统中须调整权重，公众满意度作为终端性的指标，权重应当最大；政府业绩作为政府行政的主要成果可次于公众满意度的权重；行政效率作为政府直接面对公众的问题解决的反映，可根据实际情况再次调整权重；机构效能作为政府内部绩效状态的反映，可适当的减小权重；监督效能涉及政府、政党、社会、群众等众多主体，可根据总体评估目标适当增加或减小权重。在二级、三级、四级指标的配置上，同样从地方实际出发，遵循公平公正原则合理调整具体指标的权重。
2.地方特色及地域优势指引下的具体指标的增减
地方特色和地域优势是一个普遍存在的现象，忽略或单纯放大它在绩效评估中的指标，不利于一个公允的评估结果的实现。在具体的评估目标确定时，根据上一级指标的指引，又不失地方传统优势，对同级或同类指标构成进行适当增删，做到统筹兼顾、因地制宜、突出重点，又不强求面面俱到，使评估指标表面充分却实质空虚而流于形式。通过具体指标增减能恰当处理上下级政府之间、同级政府之间以及一级政府内部不同部门之间因具有竞争性的评估而产生的矛盾。
3.政府绩效评估指标体系的重建组合
指标体系的构建除了合理借鉴同类指标体系外，还应根据实情进行重建，以填补实际存在而没有纳入到既成评估体系中的指标空白。这种重建须综合考虑新增指标在指标体系中的作用及影响，做到既不遗漏政府工作的成绩，对政府的实绩加以积极肯定，又不抹杀绩效评估的量化功能。
（四）动态适应
政府绩效评估必须处理政府长期性工作于短期工作的关系，同时必须解决长远评估与阶段评估的关系问题。在实际的政府工作中，长期性工作于短期工作之间往往存在一定的紧张关系，可能短期工作是长期工作的一个阶段或组成部分，也可能短期工作是为解决长期工作的难题而做出的辅助工作，对二者绩效进行明晰的评估将变得十分困难，因为这种短期工作的性质不明朗，呈现出一种中间状态，前后的关联性使评估指标难以设定。其次，按照目标确定二级指标范围，使长期评估沿着先前设定的评估目标继续进行，使短期评估按照已经实现的结果进行。再次，在二级指标基础上的三级指标设定将长远评估进一步细化，按照短期评估在评估体系中的位置确定长期评估的指标范围，保证权重较小的短期评估不影响长期评估的准确性，也保证短期评估能准确的反映评估对象。最后，四级指标按照三级指标的设定方法顺次设置具体的内容。将以上四个步骤综合起来，评估体系中弹性的预留就与整个体系形成了一个可动态调整又保持一致、可独立适用又结合紧密的整体。
三、适应方式之间的相互关系
适应性政府绩效评估是一个体系，不同的适应方式在体系中作用不同。首先，纵向适应是适应性评估体系的基础，整个体系都以纵向适应为核心而展开，不能删减。它保证了评估体系的规范性、统一性。其次，横向适应是对整个体系的宏观调整，经过横向适应不同层级政府的评估指标体系就切合了当地实际，为各自评估奠定了基础。再次，选择适应是对整个体系的微调，保证体系内各要素的比例均衡，夯实了具体指标设计的根基。最后，动态适应从评估的时空性出发，解决静态体系的僵硬化，使不同性质的评估有了明晰的系属。
这四种适应方式不是在评估体系设计中单独使用，而是纵向适应与横向适应相结合，形成一个网状结构，并以此为框架再进行选择适应的使用，动态适应则贯穿于整个体系的设计中，最后综合起来使动态适应构成一个弹性系统。
［注释］
[1]孙健：《适应性管理》，中国社会科学出版社2006年版，第28页。
[2]周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》，2008年第1期。
[3]周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民大学出版社2006年版，第165页。