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摘要：如何使中国的协商民主运转起来，是一个实践问题也是一个理论问题。通过比较G市政治协商会议的运行过程与协商民主规范的差异，可以看到我国现实中政治协商体现的是领导与被领导的权力逻辑，而不是平等的民主逻辑；协商的目的在于咨政，而不是决策。从政治学的视角来看，政治协商会议的本质体现为统一战线下不同类型的精英之间的合作博弈，使之完全符合协商民主的规范还不太可能。政治协商会议除了民主审议功能之外，还要承担其他方面的功能。因此，需要在中国民主转型这个大背景下从人民政治协商会议本身来看待其民主化问题，研究精英博弈如何走向制度化。协商技术的植入是促使其民主化的一种途径，可以从优化议程控制权、保持主持人中立、提高小组和大会讨论质量、重视共识机制的设计、明确协商结果的效力、改善信息供给等方面来完善政治协商会议制度。
关键词：政治协商会议；协商民主；协商技术；实证研究
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”（13JZD022）
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）06-0041-06
一、导论
关于中国协商民主在实践中如何运转起来，这方面的研究成果理论层面的居多，是研究者从理论本身的逻辑推演出来的，其结论缺少实证经验的支持。这一方面是因为协商民主在中国施行的时间还比较短；二是因为协商民主的规范性太強，在实践操作中不易达到其全部要求，就是在西方发达的民主国家，也对协商民主应该如何实践充满了争议，更何况我国还在其发展的初期。从对中国协商民主实践的分析来看，大部分研究者选取的典型案例多是地方的、基层的协商民主实践，如浙江温岭市的参与式预算、民主恳谈会，上海的社区议事会等，大致形成了三种研究套路：第一种是以协商民主论来解释温岭的协商实践，描述其过程，肯定其积极意义。当然，温岭的实践本来就是在何包钢、菲什金、李凡、马俊等专家学者的参与下进行的，他们把西方协商民主的技术移植进来，按照其操作程序来设计流程，自然会使之符合协商民主的规范。这方面，比较有代表性的成果是何包钢、李凡的相关论著①。这类研究虽然非常多，但是真正有价值的地方是对实践中的一些操作特色和存在的问题的总结，这说明了协商民主中国经验的价值与不足。第二种是为数不多的具体研究中国协商民主延续和扩散机制的。徐斯俭、吴建忠认为理性选择理论最能解释温岭的协商民主实验为何没有人走政息，他们发现协商会议提供了一个利益博弈的“局”，不同的利益主体以此多次博弈就生成了制度。“参与的不同片区代表如何在协商过程中达成某种利益均衡，此次让步期待下次博弈中获得补偿，因而产生维系此一制度的愿望”②。第三种是对基层民主的两种类型——选举民主与协商民主实施的政治后果进行比较，以探讨哪一种更适合中国实情。马得勇等比较了选举民主和协商民主在乡镇实施的政治后果，发现选举民主在多个领域好于协商民主。③ 任中平也通过比较四川步云乡和浙江温岭市的基层民主实践，发现选举民主更适合不发达地区，协商民主更适合发达地区，这是因为两种地区的政治需求不同。④
以上关于协商民主的实证研究中以人民政治协商会议为案例的比较少见，只有一篇是以1946年的旧政治协商会议为例的⑤。中国人民政治协商会议已经实践多年，官方和大量学者都认为它有协商民主的基因，是人民民主的重要内容，而且早于西方的实践，其在国家层面实施比西方的层级更高。大量的研究成果从理论层面论证了政治协商会议符合协商民主的规范，但是却鲜有文献从实证的角度来分析当代人民政治协商会议之操作背后的政治理念是协商民主、协商政治还是威权协商。虽然当下的政治体制改革力图使政治协商会议成为中国协商民主的重要内容，但是其具有的协商特征能否成为协商民主呢？从实质的角度看，政治协商会议因为有广泛的参与和民意基础，自然符合民主的意涵。但是从程序的角度看，林尚立和何包钢都认为中国政治协商会议体现的是协商政治，与协商民主还有差异，但可以基于协商的传统向民主化的方向推进。⑥本文尝试以G市人民政治协商会议全体会议为研究对象，从协商过程来分析其与协商民主规范的差异，以及如何实现向民主方向运转。
二、政治协商民主运转的要素
人民政治协商会议本身承载多项功能，在完成不同功能时采取的方式和程序有别。在当下，人民政治协商会议的根本属性还是“统一战线”，也就是说是作为一种政党合作制度存在的，但由于界别的广泛性和组织性，它也起着沟通国家与社会的政治整合的作用。执政党近十年来不断强调充分发挥人民政协的作用，也正是因为社会利益、社会价值观的多元分化需要整合。拿到政治协商会议来讨论的问题一般是公共问题，其协商讨论的方向是寻求对公共利益的理解与认可。要在关于公共问题的多元观点中凝聚共识，其需要的认知方式不是个人理性，而是公共理性。公共理性是在公众论坛、公共舆论中表现出来的公众的言说推理能力和道德能力，它要求参与的公众能够倾听、包容他者的意见，反思自己的意见。只有这样，不同认知背景下的多元意见才能寻找到共识。也就是说，政治协商会议整合功能的发挥需要一个让多元意见公开讨论、反思，通过说理来寻求共识的过程，而不像议会的辩论充满了党派利益之争。人民政治协商会议若要承载多元整合的功能，成为政治协商、社会协商的平台，就必须在互动对话、理性商谈方面进行强化，在协商会场内要有多层次的意见交流程序。如果政府或者执政党简单地以公共利益代言者的身份出现，以其言论统摄、排斥其他意见，那将起不到多元协调的作用。委员没有真正的发言机会，其意见也得不到重视，政治效能感就得不到提升，参与的积极性也会大大降低。下面结合协商民主之程序设计的要求来分析我国政治协商程序在平等性、中立性、过程性、合理性、反思性、回应性等方面的现状与改进措施。
（一）以程序的平等性来看政治协商会议的议程设置问题
现有政协章程规定，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”在这段文字里可以看到，发起者是中国共产党、人大、政府、民主党派、人民团体，其中以共产党为首，其次是人大、政府，再次是各民主党派和人民团体。按照中国的权威结构，共产党是国家的领导者，也是政治协商会议的领导者，自然在议程设置上居于首要地位。在实际操作中，我们也观察到政协每年要进行政治协商的议题是由同级党委提出的，然后交由政协举行会议来进行讨论，这些议题大都围绕执政党目前主要的政策和工作而制定。以协商民主制度化、程序化、规范化落实得较好的G市为例，2010年1月市委印发了《2010年中共G市委政治协商计划》，确定市委同市各民主党派的政治协商议题有10项，市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商议题有14项。2011年1月，市委在征求市人大常委会、市政府、市政协党组和市委统战部意见的基础上，及时研究印发了《2011年中共G市委政治协商计划》，明确在市政协同市各民主党派进行协商的17项议题。2012年中共十八大报告提出了几个主题，如“幸福中国”、“绿色中国”、“收入倍增计划”等，各地政协在开年度全体会议时也都围绕这些问题而谈。也就是说政治协商会议是由执政党来出题的，议程的控制权主要在执政党一方。其次是政府，政府是政策的执行者，政策执行过程中会涉及到各方面的利益，也需要同各党派、各界别进行协商。议程控制权中最重要的权力是议题设置权，让什么样的议题上会协商，这是决定控制权的关键。目前由民主党派或者社会团体、无党派人士提出议题进行协商的活动相对较少。根据观察，除了少数与经济发展有关联的界别外，如工商联、民建、经济界，政协其他界别在提出议题方面的主动性并不强。可见在议程设置上，各个协商主体的权力是不平等的。这与我国的政治结构有关，议程设置权要掌握在执政党一方，而且这也比由各方协商来确定主题的方式更有效率。但是，按照我们前面所讲的，政治协商会议要发挥多元协调的作用，在议程设置上一些界别完全处于被动地位是无法很好地完成这一目标的，应该留出一定空间给执政党和政府之外的界别来提出协商议题。 （二）以程序的中立性来看政治协商会议的主持问题
政治协商会议的形式很多，在G市政协之内，全体会议由政协副主席主持，常委会会议由政协副主席主持，秘书长会议由政协秘书长主持，主席团会议由政协主席主持，专题协商会由政协副主席主持。这些主持人中，除了政协副主席是民主党派外，政协主席和秘书长都是共产党员。在政协之外，共产党同民主党派、工商联和无党派人士进行协商的各种会议，如民主协商会、座谈会、谈心会等一般由作为党委常委之一的组织部长或者统战部长主持。上述会议主持人的身份同时是各级领导人，在会议中主持人的身份不是中立的，也参与讨论，听取意见。同时也行使程序性权力，如开始和终止会议、选择发言人、控制发言时间、投票表决等。有的会议若有党政领导出席，开场还有请领导讲话或者请领导总结点评。在地方政协全体会议的小组讨论上，小组讨论由界别召集人2—3名轮流进行主持，主持人就是小组的召集人。召集人的选择标准也是突出权威性。与本小组委员相比，曾经担任过高级职务或者在本界别内取得过优异成绩的委员，会被定为小组召集人和会议主持人。小组讨论是政治协商会议的主要内容，小组会议的主持人可分为有为型和无为型，有为型的主持人还活跃气氛、指明议题、维持讨论纪律等，而无为型的主持人则只是宣布小组讨论开始以及结束。政治协商的各种会议，并没有对主持人应该如何主持作出明确规定，主持人的立场并不是中立的，也参与讨论，甚至有的主持人就是相关问题对应的负责人，在参与讨论发言时更有权威。除了主持性的语言，其发言机会和发言时间也比其他人要多。
在会议讨论中突出主持人及其权威性，这与西方协商民主的操作程序截然相反。一般而言，协商主持人要立场中立、具备主持的专业能力，权威人物有领导能力不等于有主持能力；协商对话要求各方自由发言，发言机会和发言时间相对平等，而权威人物的存在会抑制一部分委员的发言积极性。在我国特殊的政治心理下，政协会议由具有较高政治权威的人主持反而能刺激发言人的积极性，因为发言人认为自己的意见能被高层听到。高层领导以主持人的身份来激发大家讨论，更显得善于纳言。在当下各界别议政能力和素质还有待提高的情境下，由领导人来担任主持人可以发挥其引导、鼓励的积极作用。但从长远来看，随着委员政治素质的提高，特别是在小组讨论中，会议的主持人可以去权威化或保持中立，释放出更多的平等空间，这样更有利于自由发言，展现多方意见。
（三）以程序的过程性来看政治政治协商会议的讨论程序问题
程序在不同的环境下有不同的所指。一般来说，程序就是行为从开始到终结的过程。“构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式。所以，程序是由步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行为的过程。”⑦ 协商程序用官方的语言来说是“协商什么、与谁协商、如何协商”，我国的政治协商程序从发起开始，有准备材料、开会协商和达成共识这些完整的步骤。政治协商的主题和主体是在发起之前就已经确定了，那么协商程序的重点就在于如何协商了。协商的方法和形式是协商程序的主要内容，具体而言包括主持人的选择、发言时间、发言顺序、辩论规则、讨论方式、如何处置争议等。以目前较为先进的2012年制定的《中共G市委政治协商规程》来看，其对以前比较笼统的协商内容进行了细化，对协商的步骤进行了落实，对协商结论的刚性也进行了完善，制度化的水平有了明显提高。这部规程把中国人民政治协商会议的章程、执政党最近关于政治协商的具体规定结合在一起，有不少新的表述。首先，将政治协商的两种基本方式分开，一种是市委同市各民主党派的政治协商；一种是市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。其次，细化了政治协商的内容，两种协商方式各自规定了10个方面的具体内容。虽然还有4—5个方面比较概括不易认定，如本市政治、经济体制改革方面的重要决策，关系本市民生和事关全局的重大问题，通报重要文件和重要情况并听取意见，本市的重大建设项目等，但是大部分议题是很明确的。第三，细化了各种协商会议形式，明确规定各种会议举行的时间、协商的主题、参与协商的人员，特别规定会后要形成协商会议的会议纪要并送交相关单位和个人。第四，新增了政治协商的保障与考核条款，其核心是按规定未经过协商的内容，原则上不提交市党委决策、人大表决和政府实施；由市党委牵头建立政治协商的落实督办机制，并把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用纳入领导班子和领导干部考察考核的重要内容。从过程性来看，这部规程是比较完整的，具有实践操作性。与现行政治体制的外部对接也比较好，把各种参与政治协商的主体有序连接在一起，协商结果纳入决策的可能性增强。但美中不足的是，没有规定各种协商会议的讨论应该怎样进行，而这一点对于协商质量来说是很重要的。政协自身在研究协商质量问题时关注较多的是委员自身的能力和素质、界别自身有没有进行充分的调研准备这些实质性的东西，忽略了过程性的东西。就笔者对政协委员的观察来看，他们都是各行各业的精英或者领导者，其提出问题和分析问题的能力绝对不差，其表达能力也不成问题。为什么大家发言的积极性不高，或是整個会议讨论的质量不高？这里面有很多程序上保障不足的问题。从开会习惯来看，政治协商的讨论叫做“神仙会”，其主要特点是“自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题；不打棍子、不戴帽子、不抓辫子。……采取民主的、和风细雨的方式，引导大家自由交谈、讨论，使与会者提高认识，统一思想。”⑧ 这种方法现在叫“头脑风暴”，其前提是参与者具有相等的影响力，但在现有的政治关系下，头脑风暴对政协委员们反而起不到激发讨论的作用。下面就笔者观察的G市政协全体会议的实况，对其讨论程序作一些总结和归纳。
这次全体会议共分为开幕大会、小组讨论、大会发言、闭幕大会几个部分，会议的主题是讨论本级人民政府的工作报告和本级政协自身的工作报告，其中在小组讨论期间还穿插进行了主席会议、政协常委会会议、市领导同政协各界别委员的座谈会。其中小组讨论和大会发言是这次政协全体会议的主要部分，也是本文观察的重点。 5天的会议按半天一个时段来分共分9个时段进行，每个时段3小时。其中每个小组讨论5场，占5个时段，共15个小时，主要讨论政府工作报告和政协工作报告；大会发言占一个时段，共3小时。会议进行的顺序和时间安排还是比较合理的，而且在时间分配上突出了小组讨论的重要性。比较特殊的是大会发言是在小组讨论没有全部完成，即刚讨论完政府的工作报告时就召开了，关于政协的两个工作报告和政协工作的小组讨论是在大会发言以后进行的。这样的安排无疑突出了讨论政府工作报告的重要性，但在程序上不太合理。小组是按界别划分的，界别如果人比较多就自成一组，人少的界别就和相近的界别组成一组，如宗教界、少数民族界、青年团、总工会、妇联、青联合成一组，体育界、新闻出版界、对外友好界、社会福利界、部分特邀人士合成一组，G市34个界别共分成18组，这已成惯例。为便于不同认知背景的人进行对话，协商民主要求讨论小组随机划分。改变小组划分方式会改变政协既有的工作惯例，也面临着很大的挑战。每个讨论小组有独立的会议室，小组讨论的会场布置成四面合围的长方形，大家围坐在一起，面向大门的方向为主持人的座席，每人面前均有麦克风。小组讨论不是封闭的，不是只有本组成员才能在场，党政领导人也有来参与小组讨论的，也允许记者和旁听人员列席，由专门从公务员中抽调来的年轻人担任会议记录员，开会时大门关上。小组讨论的会场布置在空间上体现了发言者的平等地位，有利于自由发言，但闭门会议会更好。
小组讨论时每个阶段没有明确和固定的细化议题，至于发言时间、顺序、风格等程序性问题，主持人也没有进行说明。每场讨论几乎没有任何限制，围绕报告材料想说什么就说什么。虽然会议议程里有说是关于政府、政协工作报告的审议，但是这些报告中涉及到的议题是非常宽泛的，内容都很多。报告中不同的内容在各自界别可能重要性和意义也不同，各组是联系自己组别的特点来选取一部分跟自己相关的议题来讨论，如科技界围绕“创新型国家”谈科技投入和管理体制问题，医药卫生界谈医患纠纷问题，经济界谈企业融资问题。从自由发言过程来看，在发言之初有的发言人会介绍自己（来自哪个单位和姓名），有的则不介绍。发言时不用向主持人示意、申请，坐在座位上直接讲。进行回应（赞成或者反对）的意见比较少，经常出现的语言是“他们说得都很好，我来谈某个问题”。在发言中专业或权威人士发言时间较长，易主导话题，弱势群体的发言机会和意见就受到压抑，主持人也并没有提醒给予相对弱势的委员发言机会，只是泛泛地问大家还有没有要讲的。每次小组讨论也无法形成小组结论，主持人只不过是对几个谈得较多的问题是什么进行归纳，以“今天主要谈了哪几个方面问题”来做简单总结，没有对小组讨论形成了哪些共识进行归纳提炼或写成书面报告。在最后一次小组讨论中，有几个讨论小组就有委员提出了小组讨论效率偏低的问题，如质量不高，议题分散，东一句西一句，达成共识的内容很少。他们认为应该先确定每场讨论的具体议题，一个个讨论，然后把小组经过充分讨论的结论和意见写成集体提案，既提高了讨论质量也完成了提案工作任务。没有达成小组讨论结论，意味着过程不完整。就以上描述来看，政治协商会议的小组讨论与协商民主的小组讨论，在程序上有如下不同：小组划分不是随机产生，小组讨论不是闭门会议，没有明确的议题和发言规则限制，没有作出小组结论。
在大会发言阶段，笔者看到大会的会场跟人民大会堂的主厅相似，会场布置成相对式的，出席的领导和主持人坐在第一层主席台上，面对主席台的是一排排委员席位，最后面是记者和工作人员席。这样的席次安排符合中国政治权威的秩序，但是空间上的不对等会对发言委员形成心理压力。大会发言的第一阶段是指定发言，发言人名单及顺序、主题都是事先制定的，而且在全体会议开幕前就已经把发言材料印出来了，大会发言与小组讨论中的一些观点没有太大关联。基本上是一个界别一个大会发言人，共14个名额，民主党派和主要的界别都有发言名额。但这也不能容纳所有的界别，宗教界、民族届、文艺届、社科界、体育届等界别就没有人发言。大会也不是在全部小组讨论结束之后召开，而是在结束之前一天召开的，这样无法把小组讨论的成果反映到大会里来，体现不了全体大会的意义，有形式主义之嫌。大部分人的大会发言方式是念稿且语气官方，没有界别特色，有的话也只是个人特色。发言人以“我代表某界别来发言”开场，发言内容是从背景、问题和原因、建议几个方面来谈，采取1、2、3列举式陈述，风格类似政府公文，凸显观点明确、理据充分。发言人中只有1人是以阐释问题的方式来谈的，语气是探究式的。大会发言的第二阶段是自由发言，这一阶段的总时长没有第一阶段长，有5个人发言。由主持人选择先举手者发言，机会是平等的。对自由发言阶段说什么，没有规定。主持人把为数不多的发言机会首先是给了坐在前排的港澳委员，之后才是其他委员。港澳委员谈港澳与G市如何合作的居多。本地委员从自己行业、企业谈得多，似乎意在引起在场领导和媒体的重视，也有谈公共性议题的，如生态环境、扶贫开发。这两个阶段的发言，因为主题是各发言单位自选的，就几乎都没有互动、交锋，各说各的。而协商大会发言的意义就在于展现各个讨论小组不同的观点，并进行相互辩论，以便产生共识。
综上所述，我国政治协商会议全体会议的讨论程序需要在议题细化、小组划分、平等发言、以辩论互动来强化反思等方面力求更加完善。
（四）以程序的合理性来看政治协商会议的讨论方式问题
协商程序的合理性要求参与者公开表达的观点清楚，具有逻辑性和可推论性。这是不同观点相互辩论、批判的基础，遵照这个要求才能形成公共审议。
在我国的政治习惯中，开会讨论就等于是发言，权威者主持会议，主持人定调之后与会人员愿意发言的就自由发言，对发言方式、语气、频率等没有形成什么规则，但最后一定有主持人进行主观总结。中国人偏好以礼服人，發言时喜欢话只说三分，留下七分让人去揣摩，不喜欢把话说得很透彻，认为意会比言传更重要。在政协小组的讨论中也出现了上述情况。协商民主理论是在西方的文化环境中兴起的，它要求会议发言者把自己介绍给与会者，甚至通过自身背景资料来让他人理解自己，把自己充分展现在与会者面前。在陈述观点时，要充分呈现自己的偏好和理由，体现个性化的特质。而在我国习惯于内敛的文化氛围中，有些委员不是没有偏好要表达，而是不喜欢表达，或者不知道怎么表达才好。有的委员表达时，过于擅长政治修辞，把话说得很模糊，隐藏自己之所以如此主张的特殊背景，担心因为自己的言论伤害到他人或者暴露了自己的无知。这种发言方式给说话者本身留下了很大余地，没有偏激性，看起来似乎是促进沟通、包容他者的优良作风，但是因为表达的不充分，会造成他人理解上的困难，从而损害了协商民主对言谈要具有合理性的要求，也不利于得出“深思熟虑”的结论。除了政治文化上的差异外，造成政治协商会议不能深入讨论的另外一个原因是信息供给不足，让参与者不知从何说起。 协商民主内在地要求参与主体在多元信息的基础上，通过呈现不同的事实而作出整体上最优的决策。一般在协商活动开始准备之际，组织方就要为整个活动准备充分的信息，要从政府相关部门、非盈利组织、私人部门等广泛收集信息，并且至少提前半个月提供给与会者。我们在参与式观察中发现，G市政协全体会议在报到当天才发放的会议资料非常简单，主要是关于会议议程的，其中与协商讨论主题相关的资料就是一份政府的工作报告或者政府对某项政策的说明、事先安排好的各民主党派的大会发言稿。资料的提供者是政协，但是内容主要是来自党委和政府，文本和格式都是直接照搬政府文件，没有说明和解释的文字。在政协讨论中，因为信息提供得不充分，就经常发生如下这样的事情：各种讨论中主要是来自政府、党委的领导人或者知情人来对协商主题进行解释和说明。在G市某次政协常委会议上，市长对协商主题的解释就占了全部会议时间的三分之二，真正用来进行讨论的时间却被挤占了。有的政协委员在讨论中也不敢轻易发言，怕不了解情况说了被人笑话。协商讨论会往往就变成了信息通报会。而信息通报功能是完全可以在正式讨论之前开展的，讨论中的发言信息则是不同观点的表达与反思，而不是理解和消化说明材料。信息在政府、党委与政协委员之间的不对称分布，势必造成委员在认知上的弱势地位。如果委员出于社会压力不敢说出自己的真实判断，那么整个决策咨询过程中就會出现许多“认知死角”，大家只是在追随和放大信息垄断者的观点。这是协商的失败。因此，应该基于政治协商信息的对称分布要求给信息弱势者以特别关照，提前准备全面的会议资料和说明材料，甚至可以提供专家证言。只有具备了这些必要的信息，政协委员们才能有充分而权威的证据来支撑自己的观点，进行对话讨论。
（五）以程序的反思性来看政治协商会议的共识机制建立问题
在政治协商中如何建立共识机制，是深化协商民主的核心问题。协商民主下的共识是基于转变个体偏好、理解他人的基础上形成的。从执政党关于发挥政协作用的文件和政协章程来看，执政党与各党派、各界别达成共识的机制是实体性的政治准则，即爱国主义、中国特色社会主义这样的政治价值观。各种协商会议更像是展现这种共同价值的形式，会议过程仪式感十足，包括上文所讲的突出领导权威的问题，而忽略了会议的审议功能。在G市政协讨论中很难发现差异，顶多是对事实和问题从不同角度进行表述，避免价值观上的冲突和辩论，这样无法展现出价值的多元与对立。委员们总是喜欢往好处说，偏重求同。这样的“求同”、“共识”，不是在差异化的基础上形成的，没有对各种意见背后的认知进行沟通，达成的共识也不稳定。而今，强调政治协商会议是社会主义民主——协商民主的体现，这需要形成新的共识机制。现代民主的概念认为民主是一个过程，强调多元主体的参与。“衡量人民政协价值的标准，除了结果性标准之外，还有一个过程性标准，即政协民主的充分性、参与主体的平等性、议事规则的公平性、履职过程的程序化规范性程度、公开透明程度等方面的标准。按照这种标准所开展的履职活动，无论结果如何，其过程本身就是一个增进团结、发扬民主、凝聚人心、彰显价值的过程，本身就是人民政协履行职能的重要成果和价值体现。”⑨ 协商民主下的参与应该是各委员能够平等地参与到对话讨论中来，以议题为中心，展示不同的观点和理由，特别是支持、反对的理由要充分展现，经由讨论者选择、合并、优化，不断减少分歧，才能达成共识。达成共识的机制首先应建立在一定的程序之上，否则共识很难达成。
因此，政治协商会议的大会发言应该让不同的小组能够进行互动，增强讨论的反思性。现在G市的做法是各个小组分别讨论，而小组大多是按照界别来固定划分的，各个界别对同一个问题的看法可能不同，应该在大会上展现个小组的观点，进行相互辩论，而不是让各个小组带着自己的观点回去。会议期间，虽然有简报提供，简报摘录了各小组讨论中各位委员发言的观点，但是没有一个公共论坛，让这些有差异的观点进行进一步的沟通。这就是我们在观察中发现的“回音壁”现象，小组成员因其社会背景相似，观点亦多有相似之处，在讨论中会不断放大和重复相同、相近的观点，而排斥其他的观点。各小组若不在全体会议的大会发言阶段进行互动，是很难有什么共识的。而浙江省温岭市泽国镇举行的民主恳谈会，则把小组讨论和全体会议结合得很好，其程序是两轮合议。先是围绕某议题进行小组讨论，紧接着进行全体会议，之后再进行小组讨论，最后再进行一次全体讨论。这样的程序设计看似复杂，却很好地促进了反思性。多元的观点在小组进行表达，形成小组共识。在全体大会上，小组观点则被看成是多元观点，各小组的观点需要在全体会议上进行整合。全体会议上形成的认知再反馈到小组成员中，促其修正自己的观点，激发新的认知，之后再进行大会整合。这样反复的过程对产生真实的共识有莫大助益。民意测验的结果也表明，不少于两成的参与者在协商前后观点有改变。政协全体会议由小组讨论到大会合议，其思路是对的，但是要按照协商民主的要求，落实两种讨论的实际功能，而不是做成毫不相干的东西。G市政协全体大会上的指定发言，完全可以转换成各小组讨论意见的报告。自由发言则可以转换成不同委员之间的相互提问和回答，给在场反思提供程序空间，以深化认知和理解。
（六）以程序的回应性来看政治协商会议协商成果的效力问题
协商效力是协商活动所能够产生的影响力，对于协商主体来说具有重要的意义。如果协商活动就是说说而已，对相关决策活动起不到任何作用，政协委员自然就觉得外在的效能感低下，再次参与协商的积极性就会下降。现在的政治协商规程强化了协商的效力。《中共G市委政治协商规程》第7条规定：协商活动要形成会谈纪要，报送相关部门和民主党派；“市委或市政府及职能部门的主要负责同志和有关负责同志要亲自阅批政治协商成果的办理情况，特别重要的政治协商成果要列入市委常委会会议或市政府常务会议进行研究，形成采用成果的意见，作为市委、市政府决策的重要依据。市委、市政府的督办部门要将市委常委会会议或市政府常务会议对政治协商成果的讨论决定，市委、市政府负责同志的批办意见纳入督办范围。各承办单位要及时向市委、市政府的督办部门和市各民主党派反馈办理进度与有关情况。市委办公厅原则上在三个月内书面向参加协商的市各民主党派、无党派人士、工商联反馈办理结果。”规程第四章则专门规定了政治协商的保障措施，要求必须协商的议题经过协商才能纳入决策，建立协商结果落实督办的联系会议制度，把领导和领导班子是否重视协商纳入其考核的指标。从上述规定来看，我国非常重视把协商活动纳入公共决策，从制度上保障政治协商活动的效力。相比国外的协商活动，我国在协商活动的回应性方面更有保障，国外并无明文规定协商的结果政府必须采纳，政府是在民意政治的压力下考虑是否接受协商结果。 但是，这里要提出的是协商的结果是否一定要制度化处理的问题。在规程里用的词语是“协商成果”，但对何谓“成果”，没有指明；把协商成果纳入决策，但对怎样纳入，也没有指明。“成果”是赞成或反对意见，还是各种意见及其理由？由于我国的政治协商会议在小组讨论和大会发言时都没有当众形成书面性的共识或者结论，政府采纳了什么意见很难得知。我国的政治体制是代议制政府，政府对人民负有政治责任，公共决策的责任最后也是由政府来承担。因此，政府部门不见得要对协商活动产生的结论照单全收，而应该去研究委员提出的某观点的理由到底是什么，去寻找观点背后所诉求的社会核心价值。政府要回应的是后面的部分，而不是简单的赞成或反对意见。只有这样，政治协商会议才能起到决策前咨询的作用，否则协商活动只能成为政府背书的工具。
三、結语
国内诸多研究成果都论证了中国人民协商会议内含协商民主的精神，但是其解释方式有理想主义之嫌，即用规范的理论来解释现实，而且只是选取了部分现实来适应抽象的理论模式。在研究政治现象时，应该把现实放在首位。通过比较G市政治协商会议的运行过程与协商民主规范的差异，可以看到我国现实中政治协商体现的是领导与被领导的权力逻辑，而不是平等的民主逻辑；协商的目的在于咨政，而不是决策。从政治学的视角来看，政治协商会议的本质体现为统一战线下不同类型的精英之间的合作博弈，使之完全符合协商民主的规范还不太可能。政治协商会议的程序之所以如此安排，是因为除了民主审议功能之外，它同时还要承担其他方面的功能。因此，需要在中国民主转型这个大背景下从人民政治协商会议本身来看待其民主化问题，研究精英博弈如何走向制度化。协商技术的植入是促使其民主化的一种途径。本文认为，政治协商会议可植入的协商技术有优化议程控制权、保持主持人中立、提高小组和大会讨论质量、重视共识机制的设计、明确协商结果的效力、改善信息供给。在这些技术工具中，可先从容易实现的地方着手突破，如提供充分的信息、提高小组讨论和大会讨论质量。本文的局限在于仍然是用规范理论的一些准则来要求现实应该如何改进，其实政治运作程序的变化不在于技术、工具供给不足，而是政治需求的问题。政治协商会议如何变成协商民主的一种形式，关键在于组织化的政治力量有没有合作、协商的政治需求。
注释：
① 何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，中国社会科学出版社2008年版；李凡主编：《温岭实验与中国地方参与式预算改革》，知识产权出版社2009年版。
② 徐斯俭、吴建忠：《在治理改革中走向民主：浙江温岭乡镇人大参与式预算之个案研究》，《中国大陆研究》2011年第1期。
③ 马得勇、张国亚：《选举抑或协商：对两种乡镇民主模式的比较分析》，《国外理论动态》2015年第6期。
④ 任中平：《四川选举民主与浙江协商民主》，《探索》2011年第1期。
⑤ 朱分华、张炜、袁文峰：《协商民主的理性基础解读——以1946年中国政治协商会议为例》，《东南大学学报》（哲学社会科学版）2009年第S2期。
⑥ 何包钢：《从协商民主看政治协商会议》，《学习时报》2009年10月19日；何包钢：《儒式协商：中国威权性协商的源与流》，黄徐强译，《政治思想史》2013年第4期；林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。
⑦ 肖巧平：《论政治协商程序的完善——基于协商民主的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第1期。
⑧ 《中国人民政协全书》上卷，中国文史出版社1999年版，第987页。
⑨ 陈平：《把握定位、价值和优势 推进人民政协协商民主实践创新发展》，《人民政协报》2013年2月6日。
作者简介：朱海英，武汉大学政治与公共管理学院讲师，湖北武汉，430072。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：政治协商会议；协商民主；协商技术；实证研究
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”（13JZD022）
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）06-0041-06
一、导论
关于中国协商民主在实践中如何运转起来，这方面的研究成果理论层面的居多，是研究者从理论本身的逻辑推演出来的，其结论缺少实证经验的支持。这一方面是因为协商民主在中国施行的时间还比较短；二是因为协商民主的规范性太強，在实践操作中不易达到其全部要求，就是在西方发达的民主国家，也对协商民主应该如何实践充满了争议，更何况我国还在其发展的初期。从对中国协商民主实践的分析来看，大部分研究者选取的典型案例多是地方的、基层的协商民主实践，如浙江温岭市的参与式预算、民主恳谈会，上海的社区议事会等，大致形成了三种研究套路：第一种是以协商民主论来解释温岭的协商实践，描述其过程，肯定其积极意义。当然，温岭的实践本来就是在何包钢、菲什金、李凡、马俊等专家学者的参与下进行的，他们把西方协商民主的技术移植进来，按照其操作程序来设计流程，自然会使之符合协商民主的规范。这方面，比较有代表性的成果是何包钢、李凡的相关论著①。这类研究虽然非常多，但是真正有价值的地方是对实践中的一些操作特色和存在的问题的总结，这说明了协商民主中国经验的价值与不足。第二种是为数不多的具体研究中国协商民主延续和扩散机制的。徐斯俭、吴建忠认为理性选择理论最能解释温岭的协商民主实验为何没有人走政息，他们发现协商会议提供了一个利益博弈的“局”，不同的利益主体以此多次博弈就生成了制度。“参与的不同片区代表如何在协商过程中达成某种利益均衡，此次让步期待下次博弈中获得补偿，因而产生维系此一制度的愿望”②。第三种是对基层民主的两种类型——选举民主与协商民主实施的政治后果进行比较，以探讨哪一种更适合中国实情。马得勇等比较了选举民主和协商民主在乡镇实施的政治后果，发现选举民主在多个领域好于协商民主。③ 任中平也通过比较四川步云乡和浙江温岭市的基层民主实践，发现选举民主更适合不发达地区，协商民主更适合发达地区，这是因为两种地区的政治需求不同。④
以上关于协商民主的实证研究中以人民政治协商会议为案例的比较少见，只有一篇是以1946年的旧政治协商会议为例的⑤。中国人民政治协商会议已经实践多年，官方和大量学者都认为它有协商民主的基因，是人民民主的重要内容，而且早于西方的实践，其在国家层面实施比西方的层级更高。大量的研究成果从理论层面论证了政治协商会议符合协商民主的规范，但是却鲜有文献从实证的角度来分析当代人民政治协商会议之操作背后的政治理念是协商民主、协商政治还是威权协商。虽然当下的政治体制改革力图使政治协商会议成为中国协商民主的重要内容，但是其具有的协商特征能否成为协商民主呢？从实质的角度看，政治协商会议因为有广泛的参与和民意基础，自然符合民主的意涵。但是从程序的角度看，林尚立和何包钢都认为中国政治协商会议体现的是协商政治，与协商民主还有差异，但可以基于协商的传统向民主化的方向推进。⑥本文尝试以G市人民政治协商会议全体会议为研究对象，从协商过程来分析其与协商民主规范的差异，以及如何实现向民主方向运转。
二、政治协商民主运转的要素
人民政治协商会议本身承载多项功能，在完成不同功能时采取的方式和程序有别。在当下，人民政治协商会议的根本属性还是“统一战线”，也就是说是作为一种政党合作制度存在的，但由于界别的广泛性和组织性，它也起着沟通国家与社会的政治整合的作用。执政党近十年来不断强调充分发挥人民政协的作用，也正是因为社会利益、社会价值观的多元分化需要整合。拿到政治协商会议来讨论的问题一般是公共问题，其协商讨论的方向是寻求对公共利益的理解与认可。要在关于公共问题的多元观点中凝聚共识，其需要的认知方式不是个人理性，而是公共理性。公共理性是在公众论坛、公共舆论中表现出来的公众的言说推理能力和道德能力，它要求参与的公众能够倾听、包容他者的意见，反思自己的意见。只有这样，不同认知背景下的多元意见才能寻找到共识。也就是说，政治协商会议整合功能的发挥需要一个让多元意见公开讨论、反思，通过说理来寻求共识的过程，而不像议会的辩论充满了党派利益之争。人民政治协商会议若要承载多元整合的功能，成为政治协商、社会协商的平台，就必须在互动对话、理性商谈方面进行强化，在协商会场内要有多层次的意见交流程序。如果政府或者执政党简单地以公共利益代言者的身份出现，以其言论统摄、排斥其他意见，那将起不到多元协调的作用。委员没有真正的发言机会，其意见也得不到重视，政治效能感就得不到提升，参与的积极性也会大大降低。下面结合协商民主之程序设计的要求来分析我国政治协商程序在平等性、中立性、过程性、合理性、反思性、回应性等方面的现状与改进措施。
（一）以程序的平等性来看政治协商会议的议程设置问题
现有政协章程规定，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”在这段文字里可以看到，发起者是中国共产党、人大、政府、民主党派、人民团体，其中以共产党为首，其次是人大、政府，再次是各民主党派和人民团体。按照中国的权威结构，共产党是国家的领导者，也是政治协商会议的领导者，自然在议程设置上居于首要地位。在实际操作中，我们也观察到政协每年要进行政治协商的议题是由同级党委提出的，然后交由政协举行会议来进行讨论，这些议题大都围绕执政党目前主要的政策和工作而制定。以协商民主制度化、程序化、规范化落实得较好的G市为例，2010年1月市委印发了《2010年中共G市委政治协商计划》，确定市委同市各民主党派的政治协商议题有10项，市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商议题有14项。2011年1月，市委在征求市人大常委会、市政府、市政协党组和市委统战部意见的基础上，及时研究印发了《2011年中共G市委政治协商计划》，明确在市政协同市各民主党派进行协商的17项议题。2012年中共十八大报告提出了几个主题，如“幸福中国”、“绿色中国”、“收入倍增计划”等，各地政协在开年度全体会议时也都围绕这些问题而谈。也就是说政治协商会议是由执政党来出题的，议程的控制权主要在执政党一方。其次是政府，政府是政策的执行者，政策执行过程中会涉及到各方面的利益，也需要同各党派、各界别进行协商。议程控制权中最重要的权力是议题设置权，让什么样的议题上会协商，这是决定控制权的关键。目前由民主党派或者社会团体、无党派人士提出议题进行协商的活动相对较少。根据观察，除了少数与经济发展有关联的界别外，如工商联、民建、经济界，政协其他界别在提出议题方面的主动性并不强。可见在议程设置上，各个协商主体的权力是不平等的。这与我国的政治结构有关，议程设置权要掌握在执政党一方，而且这也比由各方协商来确定主题的方式更有效率。但是，按照我们前面所讲的，政治协商会议要发挥多元协调的作用，在议程设置上一些界别完全处于被动地位是无法很好地完成这一目标的，应该留出一定空间给执政党和政府之外的界别来提出协商议题。 （二）以程序的中立性来看政治协商会议的主持问题
政治协商会议的形式很多，在G市政协之内，全体会议由政协副主席主持，常委会会议由政协副主席主持，秘书长会议由政协秘书长主持，主席团会议由政协主席主持，专题协商会由政协副主席主持。这些主持人中，除了政协副主席是民主党派外，政协主席和秘书长都是共产党员。在政协之外，共产党同民主党派、工商联和无党派人士进行协商的各种会议，如民主协商会、座谈会、谈心会等一般由作为党委常委之一的组织部长或者统战部长主持。上述会议主持人的身份同时是各级领导人，在会议中主持人的身份不是中立的，也参与讨论，听取意见。同时也行使程序性权力，如开始和终止会议、选择发言人、控制发言时间、投票表决等。有的会议若有党政领导出席，开场还有请领导讲话或者请领导总结点评。在地方政协全体会议的小组讨论上，小组讨论由界别召集人2—3名轮流进行主持，主持人就是小组的召集人。召集人的选择标准也是突出权威性。与本小组委员相比，曾经担任过高级职务或者在本界别内取得过优异成绩的委员，会被定为小组召集人和会议主持人。小组讨论是政治协商会议的主要内容，小组会议的主持人可分为有为型和无为型，有为型的主持人还活跃气氛、指明议题、维持讨论纪律等，而无为型的主持人则只是宣布小组讨论开始以及结束。政治协商的各种会议，并没有对主持人应该如何主持作出明确规定，主持人的立场并不是中立的，也参与讨论，甚至有的主持人就是相关问题对应的负责人，在参与讨论发言时更有权威。除了主持性的语言，其发言机会和发言时间也比其他人要多。
在会议讨论中突出主持人及其权威性，这与西方协商民主的操作程序截然相反。一般而言，协商主持人要立场中立、具备主持的专业能力，权威人物有领导能力不等于有主持能力；协商对话要求各方自由发言，发言机会和发言时间相对平等，而权威人物的存在会抑制一部分委员的发言积极性。在我国特殊的政治心理下，政协会议由具有较高政治权威的人主持反而能刺激发言人的积极性，因为发言人认为自己的意见能被高层听到。高层领导以主持人的身份来激发大家讨论，更显得善于纳言。在当下各界别议政能力和素质还有待提高的情境下，由领导人来担任主持人可以发挥其引导、鼓励的积极作用。但从长远来看，随着委员政治素质的提高，特别是在小组讨论中，会议的主持人可以去权威化或保持中立，释放出更多的平等空间，这样更有利于自由发言，展现多方意见。
（三）以程序的过程性来看政治政治协商会议的讨论程序问题
程序在不同的环境下有不同的所指。一般来说，程序就是行为从开始到终结的过程。“构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式。所以，程序是由步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行为的过程。”⑦ 协商程序用官方的语言来说是“协商什么、与谁协商、如何协商”，我国的政治协商程序从发起开始，有准备材料、开会协商和达成共识这些完整的步骤。政治协商的主题和主体是在发起之前就已经确定了，那么协商程序的重点就在于如何协商了。协商的方法和形式是协商程序的主要内容，具体而言包括主持人的选择、发言时间、发言顺序、辩论规则、讨论方式、如何处置争议等。以目前较为先进的2012年制定的《中共G市委政治协商规程》来看，其对以前比较笼统的协商内容进行了细化，对协商的步骤进行了落实，对协商结论的刚性也进行了完善，制度化的水平有了明显提高。这部规程把中国人民政治协商会议的章程、执政党最近关于政治协商的具体规定结合在一起，有不少新的表述。首先，将政治协商的两种基本方式分开，一种是市委同市各民主党派的政治协商；一种是市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。其次，细化了政治协商的内容，两种协商方式各自规定了10个方面的具体内容。虽然还有4—5个方面比较概括不易认定，如本市政治、经济体制改革方面的重要决策，关系本市民生和事关全局的重大问题，通报重要文件和重要情况并听取意见，本市的重大建设项目等，但是大部分议题是很明确的。第三，细化了各种协商会议形式，明确规定各种会议举行的时间、协商的主题、参与协商的人员，特别规定会后要形成协商会议的会议纪要并送交相关单位和个人。第四，新增了政治协商的保障与考核条款，其核心是按规定未经过协商的内容，原则上不提交市党委决策、人大表决和政府实施；由市党委牵头建立政治协商的落实督办机制，并把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用纳入领导班子和领导干部考察考核的重要内容。从过程性来看，这部规程是比较完整的，具有实践操作性。与现行政治体制的外部对接也比较好，把各种参与政治协商的主体有序连接在一起，协商结果纳入决策的可能性增强。但美中不足的是，没有规定各种协商会议的讨论应该怎样进行，而这一点对于协商质量来说是很重要的。政协自身在研究协商质量问题时关注较多的是委员自身的能力和素质、界别自身有没有进行充分的调研准备这些实质性的东西，忽略了过程性的东西。就笔者对政协委员的观察来看，他们都是各行各业的精英或者领导者，其提出问题和分析问题的能力绝对不差，其表达能力也不成问题。为什么大家发言的积极性不高，或是整個会议讨论的质量不高？这里面有很多程序上保障不足的问题。从开会习惯来看，政治协商的讨论叫做“神仙会”，其主要特点是“自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题；不打棍子、不戴帽子、不抓辫子。……采取民主的、和风细雨的方式，引导大家自由交谈、讨论，使与会者提高认识，统一思想。”⑧ 这种方法现在叫“头脑风暴”，其前提是参与者具有相等的影响力，但在现有的政治关系下，头脑风暴对政协委员们反而起不到激发讨论的作用。下面就笔者观察的G市政协全体会议的实况，对其讨论程序作一些总结和归纳。
这次全体会议共分为开幕大会、小组讨论、大会发言、闭幕大会几个部分，会议的主题是讨论本级人民政府的工作报告和本级政协自身的工作报告，其中在小组讨论期间还穿插进行了主席会议、政协常委会会议、市领导同政协各界别委员的座谈会。其中小组讨论和大会发言是这次政协全体会议的主要部分，也是本文观察的重点。 5天的会议按半天一个时段来分共分9个时段进行，每个时段3小时。其中每个小组讨论5场，占5个时段，共15个小时，主要讨论政府工作报告和政协工作报告；大会发言占一个时段，共3小时。会议进行的顺序和时间安排还是比较合理的，而且在时间分配上突出了小组讨论的重要性。比较特殊的是大会发言是在小组讨论没有全部完成，即刚讨论完政府的工作报告时就召开了，关于政协的两个工作报告和政协工作的小组讨论是在大会发言以后进行的。这样的安排无疑突出了讨论政府工作报告的重要性，但在程序上不太合理。小组是按界别划分的，界别如果人比较多就自成一组，人少的界别就和相近的界别组成一组，如宗教界、少数民族界、青年团、总工会、妇联、青联合成一组，体育界、新闻出版界、对外友好界、社会福利界、部分特邀人士合成一组，G市34个界别共分成18组，这已成惯例。为便于不同认知背景的人进行对话，协商民主要求讨论小组随机划分。改变小组划分方式会改变政协既有的工作惯例，也面临着很大的挑战。每个讨论小组有独立的会议室，小组讨论的会场布置成四面合围的长方形，大家围坐在一起，面向大门的方向为主持人的座席，每人面前均有麦克风。小组讨论不是封闭的，不是只有本组成员才能在场，党政领导人也有来参与小组讨论的，也允许记者和旁听人员列席，由专门从公务员中抽调来的年轻人担任会议记录员，开会时大门关上。小组讨论的会场布置在空间上体现了发言者的平等地位，有利于自由发言，但闭门会议会更好。
小组讨论时每个阶段没有明确和固定的细化议题，至于发言时间、顺序、风格等程序性问题，主持人也没有进行说明。每场讨论几乎没有任何限制，围绕报告材料想说什么就说什么。虽然会议议程里有说是关于政府、政协工作报告的审议，但是这些报告中涉及到的议题是非常宽泛的，内容都很多。报告中不同的内容在各自界别可能重要性和意义也不同，各组是联系自己组别的特点来选取一部分跟自己相关的议题来讨论，如科技界围绕“创新型国家”谈科技投入和管理体制问题，医药卫生界谈医患纠纷问题，经济界谈企业融资问题。从自由发言过程来看，在发言之初有的发言人会介绍自己（来自哪个单位和姓名），有的则不介绍。发言时不用向主持人示意、申请，坐在座位上直接讲。进行回应（赞成或者反对）的意见比较少，经常出现的语言是“他们说得都很好，我来谈某个问题”。在发言中专业或权威人士发言时间较长，易主导话题，弱势群体的发言机会和意见就受到压抑，主持人也并没有提醒给予相对弱势的委员发言机会，只是泛泛地问大家还有没有要讲的。每次小组讨论也无法形成小组结论，主持人只不过是对几个谈得较多的问题是什么进行归纳，以“今天主要谈了哪几个方面问题”来做简单总结，没有对小组讨论形成了哪些共识进行归纳提炼或写成书面报告。在最后一次小组讨论中，有几个讨论小组就有委员提出了小组讨论效率偏低的问题，如质量不高，议题分散，东一句西一句，达成共识的内容很少。他们认为应该先确定每场讨论的具体议题，一个个讨论，然后把小组经过充分讨论的结论和意见写成集体提案，既提高了讨论质量也完成了提案工作任务。没有达成小组讨论结论，意味着过程不完整。就以上描述来看，政治协商会议的小组讨论与协商民主的小组讨论，在程序上有如下不同：小组划分不是随机产生，小组讨论不是闭门会议，没有明确的议题和发言规则限制，没有作出小组结论。
在大会发言阶段，笔者看到大会的会场跟人民大会堂的主厅相似，会场布置成相对式的，出席的领导和主持人坐在第一层主席台上，面对主席台的是一排排委员席位，最后面是记者和工作人员席。这样的席次安排符合中国政治权威的秩序，但是空间上的不对等会对发言委员形成心理压力。大会发言的第一阶段是指定发言，发言人名单及顺序、主题都是事先制定的，而且在全体会议开幕前就已经把发言材料印出来了，大会发言与小组讨论中的一些观点没有太大关联。基本上是一个界别一个大会发言人，共14个名额，民主党派和主要的界别都有发言名额。但这也不能容纳所有的界别，宗教界、民族届、文艺届、社科界、体育届等界别就没有人发言。大会也不是在全部小组讨论结束之后召开，而是在结束之前一天召开的，这样无法把小组讨论的成果反映到大会里来，体现不了全体大会的意义，有形式主义之嫌。大部分人的大会发言方式是念稿且语气官方，没有界别特色，有的话也只是个人特色。发言人以“我代表某界别来发言”开场，发言内容是从背景、问题和原因、建议几个方面来谈，采取1、2、3列举式陈述，风格类似政府公文，凸显观点明确、理据充分。发言人中只有1人是以阐释问题的方式来谈的，语气是探究式的。大会发言的第二阶段是自由发言，这一阶段的总时长没有第一阶段长，有5个人发言。由主持人选择先举手者发言，机会是平等的。对自由发言阶段说什么，没有规定。主持人把为数不多的发言机会首先是给了坐在前排的港澳委员，之后才是其他委员。港澳委员谈港澳与G市如何合作的居多。本地委员从自己行业、企业谈得多，似乎意在引起在场领导和媒体的重视，也有谈公共性议题的，如生态环境、扶贫开发。这两个阶段的发言，因为主题是各发言单位自选的，就几乎都没有互动、交锋，各说各的。而协商大会发言的意义就在于展现各个讨论小组不同的观点，并进行相互辩论，以便产生共识。
综上所述，我国政治协商会议全体会议的讨论程序需要在议题细化、小组划分、平等发言、以辩论互动来强化反思等方面力求更加完善。
（四）以程序的合理性来看政治协商会议的讨论方式问题
协商程序的合理性要求参与者公开表达的观点清楚，具有逻辑性和可推论性。这是不同观点相互辩论、批判的基础，遵照这个要求才能形成公共审议。
在我国的政治习惯中，开会讨论就等于是发言，权威者主持会议，主持人定调之后与会人员愿意发言的就自由发言，对发言方式、语气、频率等没有形成什么规则，但最后一定有主持人进行主观总结。中国人偏好以礼服人，發言时喜欢话只说三分，留下七分让人去揣摩，不喜欢把话说得很透彻，认为意会比言传更重要。在政协小组的讨论中也出现了上述情况。协商民主理论是在西方的文化环境中兴起的，它要求会议发言者把自己介绍给与会者，甚至通过自身背景资料来让他人理解自己，把自己充分展现在与会者面前。在陈述观点时，要充分呈现自己的偏好和理由，体现个性化的特质。而在我国习惯于内敛的文化氛围中，有些委员不是没有偏好要表达，而是不喜欢表达，或者不知道怎么表达才好。有的委员表达时，过于擅长政治修辞，把话说得很模糊，隐藏自己之所以如此主张的特殊背景，担心因为自己的言论伤害到他人或者暴露了自己的无知。这种发言方式给说话者本身留下了很大余地，没有偏激性，看起来似乎是促进沟通、包容他者的优良作风，但是因为表达的不充分，会造成他人理解上的困难，从而损害了协商民主对言谈要具有合理性的要求，也不利于得出“深思熟虑”的结论。除了政治文化上的差异外，造成政治协商会议不能深入讨论的另外一个原因是信息供给不足，让参与者不知从何说起。 协商民主内在地要求参与主体在多元信息的基础上，通过呈现不同的事实而作出整体上最优的决策。一般在协商活动开始准备之际，组织方就要为整个活动准备充分的信息，要从政府相关部门、非盈利组织、私人部门等广泛收集信息，并且至少提前半个月提供给与会者。我们在参与式观察中发现，G市政协全体会议在报到当天才发放的会议资料非常简单，主要是关于会议议程的，其中与协商讨论主题相关的资料就是一份政府的工作报告或者政府对某项政策的说明、事先安排好的各民主党派的大会发言稿。资料的提供者是政协，但是内容主要是来自党委和政府，文本和格式都是直接照搬政府文件，没有说明和解释的文字。在政协讨论中，因为信息提供得不充分，就经常发生如下这样的事情：各种讨论中主要是来自政府、党委的领导人或者知情人来对协商主题进行解释和说明。在G市某次政协常委会议上，市长对协商主题的解释就占了全部会议时间的三分之二，真正用来进行讨论的时间却被挤占了。有的政协委员在讨论中也不敢轻易发言，怕不了解情况说了被人笑话。协商讨论会往往就变成了信息通报会。而信息通报功能是完全可以在正式讨论之前开展的，讨论中的发言信息则是不同观点的表达与反思，而不是理解和消化说明材料。信息在政府、党委与政协委员之间的不对称分布，势必造成委员在认知上的弱势地位。如果委员出于社会压力不敢说出自己的真实判断，那么整个决策咨询过程中就會出现许多“认知死角”，大家只是在追随和放大信息垄断者的观点。这是协商的失败。因此，应该基于政治协商信息的对称分布要求给信息弱势者以特别关照，提前准备全面的会议资料和说明材料，甚至可以提供专家证言。只有具备了这些必要的信息，政协委员们才能有充分而权威的证据来支撑自己的观点，进行对话讨论。
（五）以程序的反思性来看政治协商会议的共识机制建立问题
在政治协商中如何建立共识机制，是深化协商民主的核心问题。协商民主下的共识是基于转变个体偏好、理解他人的基础上形成的。从执政党关于发挥政协作用的文件和政协章程来看，执政党与各党派、各界别达成共识的机制是实体性的政治准则，即爱国主义、中国特色社会主义这样的政治价值观。各种协商会议更像是展现这种共同价值的形式，会议过程仪式感十足，包括上文所讲的突出领导权威的问题，而忽略了会议的审议功能。在G市政协讨论中很难发现差异，顶多是对事实和问题从不同角度进行表述，避免价值观上的冲突和辩论，这样无法展现出价值的多元与对立。委员们总是喜欢往好处说，偏重求同。这样的“求同”、“共识”，不是在差异化的基础上形成的，没有对各种意见背后的认知进行沟通，达成的共识也不稳定。而今，强调政治协商会议是社会主义民主——协商民主的体现，这需要形成新的共识机制。现代民主的概念认为民主是一个过程，强调多元主体的参与。“衡量人民政协价值的标准，除了结果性标准之外，还有一个过程性标准，即政协民主的充分性、参与主体的平等性、议事规则的公平性、履职过程的程序化规范性程度、公开透明程度等方面的标准。按照这种标准所开展的履职活动，无论结果如何，其过程本身就是一个增进团结、发扬民主、凝聚人心、彰显价值的过程，本身就是人民政协履行职能的重要成果和价值体现。”⑨ 协商民主下的参与应该是各委员能够平等地参与到对话讨论中来，以议题为中心，展示不同的观点和理由，特别是支持、反对的理由要充分展现，经由讨论者选择、合并、优化，不断减少分歧，才能达成共识。达成共识的机制首先应建立在一定的程序之上，否则共识很难达成。
因此，政治协商会议的大会发言应该让不同的小组能够进行互动，增强讨论的反思性。现在G市的做法是各个小组分别讨论，而小组大多是按照界别来固定划分的，各个界别对同一个问题的看法可能不同，应该在大会上展现个小组的观点，进行相互辩论，而不是让各个小组带着自己的观点回去。会议期间，虽然有简报提供，简报摘录了各小组讨论中各位委员发言的观点，但是没有一个公共论坛，让这些有差异的观点进行进一步的沟通。这就是我们在观察中发现的“回音壁”现象，小组成员因其社会背景相似，观点亦多有相似之处，在讨论中会不断放大和重复相同、相近的观点，而排斥其他的观点。各小组若不在全体会议的大会发言阶段进行互动，是很难有什么共识的。而浙江省温岭市泽国镇举行的民主恳谈会，则把小组讨论和全体会议结合得很好，其程序是两轮合议。先是围绕某议题进行小组讨论，紧接着进行全体会议，之后再进行小组讨论，最后再进行一次全体讨论。这样的程序设计看似复杂，却很好地促进了反思性。多元的观点在小组进行表达，形成小组共识。在全体大会上，小组观点则被看成是多元观点，各小组的观点需要在全体会议上进行整合。全体会议上形成的认知再反馈到小组成员中，促其修正自己的观点，激发新的认知，之后再进行大会整合。这样反复的过程对产生真实的共识有莫大助益。民意测验的结果也表明，不少于两成的参与者在协商前后观点有改变。政协全体会议由小组讨论到大会合议，其思路是对的，但是要按照协商民主的要求，落实两种讨论的实际功能，而不是做成毫不相干的东西。G市政协全体大会上的指定发言，完全可以转换成各小组讨论意见的报告。自由发言则可以转换成不同委员之间的相互提问和回答，给在场反思提供程序空间，以深化认知和理解。
（六）以程序的回应性来看政治协商会议协商成果的效力问题
协商效力是协商活动所能够产生的影响力，对于协商主体来说具有重要的意义。如果协商活动就是说说而已，对相关决策活动起不到任何作用，政协委员自然就觉得外在的效能感低下，再次参与协商的积极性就会下降。现在的政治协商规程强化了协商的效力。《中共G市委政治协商规程》第7条规定：协商活动要形成会谈纪要，报送相关部门和民主党派；“市委或市政府及职能部门的主要负责同志和有关负责同志要亲自阅批政治协商成果的办理情况，特别重要的政治协商成果要列入市委常委会会议或市政府常务会议进行研究，形成采用成果的意见，作为市委、市政府决策的重要依据。市委、市政府的督办部门要将市委常委会会议或市政府常务会议对政治协商成果的讨论决定，市委、市政府负责同志的批办意见纳入督办范围。各承办单位要及时向市委、市政府的督办部门和市各民主党派反馈办理进度与有关情况。市委办公厅原则上在三个月内书面向参加协商的市各民主党派、无党派人士、工商联反馈办理结果。”规程第四章则专门规定了政治协商的保障措施，要求必须协商的议题经过协商才能纳入决策，建立协商结果落实督办的联系会议制度，把领导和领导班子是否重视协商纳入其考核的指标。从上述规定来看，我国非常重视把协商活动纳入公共决策，从制度上保障政治协商活动的效力。相比国外的协商活动，我国在协商活动的回应性方面更有保障，国外并无明文规定协商的结果政府必须采纳，政府是在民意政治的压力下考虑是否接受协商结果。 但是，这里要提出的是协商的结果是否一定要制度化处理的问题。在规程里用的词语是“协商成果”，但对何谓“成果”，没有指明；把协商成果纳入决策，但对怎样纳入，也没有指明。“成果”是赞成或反对意见，还是各种意见及其理由？由于我国的政治协商会议在小组讨论和大会发言时都没有当众形成书面性的共识或者结论，政府采纳了什么意见很难得知。我国的政治体制是代议制政府，政府对人民负有政治责任，公共决策的责任最后也是由政府来承担。因此，政府部门不见得要对协商活动产生的结论照单全收，而应该去研究委员提出的某观点的理由到底是什么，去寻找观点背后所诉求的社会核心价值。政府要回应的是后面的部分，而不是简单的赞成或反对意见。只有这样，政治协商会议才能起到决策前咨询的作用，否则协商活动只能成为政府背书的工具。
三、結语
国内诸多研究成果都论证了中国人民协商会议内含协商民主的精神，但是其解释方式有理想主义之嫌，即用规范的理论来解释现实，而且只是选取了部分现实来适应抽象的理论模式。在研究政治现象时，应该把现实放在首位。通过比较G市政治协商会议的运行过程与协商民主规范的差异，可以看到我国现实中政治协商体现的是领导与被领导的权力逻辑，而不是平等的民主逻辑；协商的目的在于咨政，而不是决策。从政治学的视角来看，政治协商会议的本质体现为统一战线下不同类型的精英之间的合作博弈，使之完全符合协商民主的规范还不太可能。政治协商会议的程序之所以如此安排，是因为除了民主审议功能之外，它同时还要承担其他方面的功能。因此，需要在中国民主转型这个大背景下从人民政治协商会议本身来看待其民主化问题，研究精英博弈如何走向制度化。协商技术的植入是促使其民主化的一种途径。本文认为，政治协商会议可植入的协商技术有优化议程控制权、保持主持人中立、提高小组和大会讨论质量、重视共识机制的设计、明确协商结果的效力、改善信息供给。在这些技术工具中，可先从容易实现的地方着手突破，如提供充分的信息、提高小组讨论和大会讨论质量。本文的局限在于仍然是用规范理论的一些准则来要求现实应该如何改进，其实政治运作程序的变化不在于技术、工具供给不足，而是政治需求的问题。政治协商会议如何变成协商民主的一种形式，关键在于组织化的政治力量有没有合作、协商的政治需求。
注释：
① 何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，中国社会科学出版社2008年版；李凡主编：《温岭实验与中国地方参与式预算改革》，知识产权出版社2009年版。
② 徐斯俭、吴建忠：《在治理改革中走向民主：浙江温岭乡镇人大参与式预算之个案研究》，《中国大陆研究》2011年第1期。
③ 马得勇、张国亚：《选举抑或协商：对两种乡镇民主模式的比较分析》，《国外理论动态》2015年第6期。
④ 任中平：《四川选举民主与浙江协商民主》，《探索》2011年第1期。
⑤ 朱分华、张炜、袁文峰：《协商民主的理性基础解读——以1946年中国政治协商会议为例》，《东南大学学报》（哲学社会科学版）2009年第S2期。
⑥ 何包钢：《从协商民主看政治协商会议》，《学习时报》2009年10月19日；何包钢：《儒式协商：中国威权性协商的源与流》，黄徐强译，《政治思想史》2013年第4期；林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。
⑦ 肖巧平：《论政治协商程序的完善——基于协商民主的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第1期。
⑧ 《中国人民政协全书》上卷，中国文史出版社1999年版，第987页。
⑨ 陈平：《把握定位、价值和优势 推进人民政协协商民主实践创新发展》，《人民政协报》2013年2月6日。
作者简介：朱海英，武汉大学政治与公共管理学院讲师，湖北武汉，430072。
（责任编辑 刘龙伏）