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摘要长期以来,由于对湿地的生态价值不够重视,导致湿地资源被大量破坏,通过立法对湿地资源进行保护已刻不容缓。本文对我国湿地保护立法现状进行了阐述,对现有湿地保护法律中存在的一些问题进行了分析,并对湿地立法的完善提出了相关见解。
关键词湿地保护立法
中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-060-02
湿地是地球上一种重要的生态系统,它处于陆地生态系统(如森林和草地)和水生生态系统(如深水湖和海洋)的过渡地带,形成了一个不同于陆地和水域的独特生态系统。湿地具有陆地与水域系统不可替代的功能,它不仅在调节气候、涵养水源、净化水质、降解污染物、维持生物多样性等方面发挥重大的环境功能与生态效益,而且湿地所产生的经济效益在所有自然生态中也是最高的。据美国科学家研究表明,每公顷湿地生态系统每年创造的价值达4000美元至14000美元,分别是热带雨林和农田系统的2-7倍和45-160倍。豍此外,湿地还具有重要的水文价值、人文价值和社会价值。
一、湿地保护立法的意义
我国湿地面积约6594€?04hm2(其中不包括江河、池塘等),占世界湿地的10%,位居亚洲第一位、世界第四位,具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多樣性丰富等特点。但长期以来,由于公众和管理者对湿地的功能和综合价值缺乏足够的认知,对其只是索取,而缺乏有效的保护,致使湿地生态环境发生了很大变化,威胁着经济与生态的可持续发展。豎20世纪90年代以来,我国在湿地保护和利用方面采取了一系列的措施,在一定程度上保护了湿地及其生物多样性。但在人口和经济的压力下,经济快速发展以及人类生产生活对湿地资源依赖程度的提高,直接导致了湿地及其生物多样性的普遍破坏,近40年已有50%的滨海滩涂湿地不复存在;全国约l 3%的湖泊已经消失;黑龙江三江平原78%的天然沼泽湿地丧失;洪湖水生植物种类减少24种,鱼类减少约50种;七大水系63.1%的河段水质污染失去了饮用水功能等等。诸此恶果,不仅直接造成巨大的经济损失,而且导致湿地生态功能、社会效益得不到正常发挥,抵御自然灾害的能力丧失。豏
为了防止我国生态环境的脆弱状况继续恶化,必须采取有效措施,保护我国宝贵的有限的湿地资源,使湿地资源能够永续利用,与人类长期共存。实践证明对湿地保护最有效的措施是通过立法进行保护。通过湿地立法以达到对湿地资源的高效合理利用,己成为各国湿地可持续利用最有效的方式之一。
二、我国湿地保护的立法现状
国际社会从上世纪50年代开始关注湿地的研究和保护工作,目前主要发达国家已经建立起相对完善的湿地保护法律体系。与发达国家相比,我国虽然是世界上湿地类型最丰富的国家之一,但我国湿地保护的立法工作却起步较晚、起点较低。目前我国湿地保护的法律体系主要有以下三部分组成:
(一)国家层面的湿地保护立法
我国目前还没有一部国家层面的《湿地保护法》,但从上世纪80年代初期开始我国相继颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护方面的法律法规,其中《森林法》(1983)、《水污染防治法》(1984)、《土地管理法》(1986)、《野生动物保护法》(1988)、《水法》(1988)、《环境保护法》(1989)、《水土保持法》(1991)、《枪支管理法》(1996)、《海洋环境保护法》(1999)等15部法律都与湿地保护有关。与湿地保护有关的主要行政法规有《风景名胜区管理暂行条例》(1985)、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1990)、《防止船舶污染海域管理条例》(1990)、《陆生野生动物保护实施条例》(1992)、《水生野生动物保护实施条例》(1993)、《基本农田保护条例》(1994)、《自然保护区条例》(1994)等18部。豐这些法律法规是我国湿地保护的主要依据,对我国湿地保护工作具有重要意义。
(二)地方层面的湿地保护立法
2003年6月20日黑龙江省人大通过了《黑龙江省湿地保护条例》,这是我国第一部地方性湿地保护立法。该条例对湿地的概念和外延做出了界定:“湿地是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段,包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等,并经过认定的地域”,对湿地的保护只限于天然湿地,而不包括人工湿地。该条例有许多创新之处,比如将湿地资源档案管理制度、湿地补水机制、湿地监测制度、湿地许可制度等通过立法方式确立下来。此后,其他一些地方人大和政府也根据宪法、法律,同时结合本地的实际情况,制定了本地区湿地保护和利用的法律实施细则和地方性法规,如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《广东省湿地保护条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《内蒙古自治区湿地保护条例》、《云南省玉龙纳西族自治县拉市海高原湿地保护管理条例》等。这些地方性立法为湿地保护的全国性立法提供了很好的经验,为我国湿地保护最终步入法治化轨道奠定了坚实的基础。
(三)与湿地保护有关的政策规划
自1992年正式加入《湿地公约》以来,我国政府逐步加大对湿地的保护和管理力度。1994年3月国务院通过了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,集中阐述了我国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架,其中许多章节关系到湿地保护及合理利用;1994年制定的《中国生物多样性保护行动计划》阐述了包括湿地生物资源在内的各种生物资源及其生态系统所受到的威胁现状及原因,提出了生物多样性保护行动计划的目标和具体措施;1995年的《中国21世纪议程—林业行动计划》提出了湿地资源保护与合理利用的目标和行动框架;1996年《跨世纪绿色工程规划》对从现在起到下世纪中叶全国的生态环境建设进行了全面部署,该规划的公布和实施对今后我国湿地的保护和合理开发利用具有重要的推动作用。此外,我国于1998年公布了《全国生态环境建设规划》, 2000年制定了《中国湿地保护行动计划》,2003年9月批准了《全国湿地保护工程规划》,2004年6月又以国务院办公厅名义发布了《关于加强湿地保护管理的通知》,这些都为我国的湿地保护提供了依据。
三、我国湿地保护立法存在的问题
(一)湿地的概念和外延不明确
要对湿地进行保护,必须首先明确什么是湿地,湿地包括哪些类型,只有明确了这些,才能对湿地进行有效的保护。我国目前涉及湿地保护的法律法规很多根本未出现“湿地”一词,使用“湿地”用语的也未对湿地的概念和外延做出明确界定。湿地概念和外延的不统一,势必造成湿地管理的混乱,因此,有必要对湿地的概念和外延在法律上做出明确界定。
(二)立法缺乏系统性、整体性,不能有效保护湿地资源
湿地是“地球之肾”,与森林,海洋并称为地球的三大生态系统。海洋、森林都有专门的法律加以保护,但目前尚没有一部专门的湿地利用与保护的法律,有关湿地保护的条款散见于《森林法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《水法》等法律中,不但过于分散,为数很少,而且涉及湿地保护的法律条文规定的非常笼统和过于原则性,缺乏可操作性,由于没有法律责任及惩罚措施等具体规定,致使许多严重破坏湿地的行为得不到有力惩处,这在一定程度上纵容了湿地违法行为。
此外,我国现行的与湿地有关的法律法规都有着各自的调整对象和功能,对于湿地的保护只是对湿地生态系统中的某一要素或单一资源类别(如土地、水等)进行保护,而且这些法律法规也都不是以湿地生态系统及其生物多样性综合保护为重点,对于湿地而言,它们起不到真正的保护作用。同时,与湿地保护相关的法律条文之间缺乏协调,这种立法上的不协调导致管理适用的法律依据不统一,给执法造成了困难,也因此导致了监督上的疏漏。
(三)现有立法过度注重湿地的经济价值,而忽视其生态价值
我国现有立法对湿地资源主要是从其经济效用的角度加以考虑,很少考虑到湿地生态功能的价值,其目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护。在这种重利用轻保护的思想指导下,无节制地开发利用湿地资源,最终导致了湿地面积和资源的日益减少,功能和效益下降,生物多样性丧失。显然,这种思想指导下的湿地资源立法难以对湿地起到切实的保护作用。
四、完善湿地立法的一些思考
(一)制定专门的湿地保护法
在地方湿地保护立法的基础上,借鉴其他国家湿地保护立法的经验教训,制定《湿地保护法》作为我国湿地保护的基本法,以协调各单行法之间的冲突。在《湿地保护法》中明确规定调整对象和立法原则,明确湿地的所有权和使用权归属,并具体规定湿地的管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,同时规定湿地保护中冲突的解决机制和法律责任,使湿地保护具有针对性和可操作性。
(二)加大湿地保护资金投入
当前我国湿地保护和恢复治理的资金投入严重不足,已经成为制约湿地保护工作的一个瓶颈。由于资金短缺,使许多湿地保护项目和行动难以实施,已建立的湿地自然保护区不能发挥功能,必要的湿地基础研究难以进行。国家和各级政府应加大对湿地保护与开发的财政投入,设立湿地保护专项基金,并充分运用市场机制,全面推动湿地保护和合理利用的社会化进程,争取社会各方面的投资、捐赠和国际资金的融入。同时加大对湿地生态环境保护管理的资金投入和科学技术投入,尽快组织开展对湿地生态系统保护修复、恢复和资源综合开发利用技术措施的研究和攻关,为湿地生态系统的保护与管理提供有力的科技支撑。
(三)加強湿地类型自然保护区的建设
天然湿地大量丧失,湿地野生动植物物种数量减少,是我国湿地生物多样性面临的主要威胁之一。因此,应当根据湿地资源保护的实际需要,建立湿地保护区和合理利用示范试验区,使湿地野生动植物及其栖息地以及湿地独特的生态系统得到有效保护;建立起完善的湿地自然保护区网络体系和管理机制,使国家级湿地自然保护区具备完善的保护和管理设施,从而有效保护我国湿地生物多样性。
(四)加强湿地保护执法力度
充分利用现有与湿地资源保护有关的法律法规,加大执法力度,加强对湿地保护的监管,对违法占用、开垦、填埋和污染湿地等破坏湿地的行为依法追究行为人的法律责任。
(五)推动公众参与湿地保护
保护湿地资源、恢复被破坏的湿地是功在当代、福及子孙、有利于全人类的公益性事业,这不仅仅是政府部门的职责,公众也应当积极参与进来。由于我国财力、物力、人力有限,如果没有公众的积极参与和全民湿地保护意识的提高,我国湿地破坏严重的局面就无法得到有效的控制。由于种种原因,我国目前公众参与湿地保护的广度和深度都还远远不够。今后应当加强湿地宣传教育力度,提高公众对湿地的认识,从而提高公众参与湿地保护的意识,同时健全公众参与湿地保护的法律机制,拓宽公众参与湿地保护的途径,使公众能够有效的参与到湿地保护中来。
五、结语
湿地对人类具有重要的意义,我们要从维护生态安全的角度来看待湿地的利用与保护问题,协调经济发展对湿地资源的巨大需求与湿地资源保护之间的矛盾。我国湿地利用与保护中所存在的问题,深层次的原因是人们对于湿地的生态价值认识不足,更是对湿地整体性特质的忽视。尽快制定湿地保护的专门法律,构建我国湿地保护的法律体系,对我国湿地资源的保护具有重要的意义。
关键词湿地保护立法
中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-060-02
湿地是地球上一种重要的生态系统,它处于陆地生态系统(如森林和草地)和水生生态系统(如深水湖和海洋)的过渡地带,形成了一个不同于陆地和水域的独特生态系统。湿地具有陆地与水域系统不可替代的功能,它不仅在调节气候、涵养水源、净化水质、降解污染物、维持生物多样性等方面发挥重大的环境功能与生态效益,而且湿地所产生的经济效益在所有自然生态中也是最高的。据美国科学家研究表明,每公顷湿地生态系统每年创造的价值达4000美元至14000美元,分别是热带雨林和农田系统的2-7倍和45-160倍。豍此外,湿地还具有重要的水文价值、人文价值和社会价值。
一、湿地保护立法的意义
我国湿地面积约6594€?04hm2(其中不包括江河、池塘等),占世界湿地的10%,位居亚洲第一位、世界第四位,具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多樣性丰富等特点。但长期以来,由于公众和管理者对湿地的功能和综合价值缺乏足够的认知,对其只是索取,而缺乏有效的保护,致使湿地生态环境发生了很大变化,威胁着经济与生态的可持续发展。豎20世纪90年代以来,我国在湿地保护和利用方面采取了一系列的措施,在一定程度上保护了湿地及其生物多样性。但在人口和经济的压力下,经济快速发展以及人类生产生活对湿地资源依赖程度的提高,直接导致了湿地及其生物多样性的普遍破坏,近40年已有50%的滨海滩涂湿地不复存在;全国约l 3%的湖泊已经消失;黑龙江三江平原78%的天然沼泽湿地丧失;洪湖水生植物种类减少24种,鱼类减少约50种;七大水系63.1%的河段水质污染失去了饮用水功能等等。诸此恶果,不仅直接造成巨大的经济损失,而且导致湿地生态功能、社会效益得不到正常发挥,抵御自然灾害的能力丧失。豏
为了防止我国生态环境的脆弱状况继续恶化,必须采取有效措施,保护我国宝贵的有限的湿地资源,使湿地资源能够永续利用,与人类长期共存。实践证明对湿地保护最有效的措施是通过立法进行保护。通过湿地立法以达到对湿地资源的高效合理利用,己成为各国湿地可持续利用最有效的方式之一。
二、我国湿地保护的立法现状
国际社会从上世纪50年代开始关注湿地的研究和保护工作,目前主要发达国家已经建立起相对完善的湿地保护法律体系。与发达国家相比,我国虽然是世界上湿地类型最丰富的国家之一,但我国湿地保护的立法工作却起步较晚、起点较低。目前我国湿地保护的法律体系主要有以下三部分组成:
(一)国家层面的湿地保护立法
我国目前还没有一部国家层面的《湿地保护法》,但从上世纪80年代初期开始我国相继颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护方面的法律法规,其中《森林法》(1983)、《水污染防治法》(1984)、《土地管理法》(1986)、《野生动物保护法》(1988)、《水法》(1988)、《环境保护法》(1989)、《水土保持法》(1991)、《枪支管理法》(1996)、《海洋环境保护法》(1999)等15部法律都与湿地保护有关。与湿地保护有关的主要行政法规有《风景名胜区管理暂行条例》(1985)、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1990)、《防止船舶污染海域管理条例》(1990)、《陆生野生动物保护实施条例》(1992)、《水生野生动物保护实施条例》(1993)、《基本农田保护条例》(1994)、《自然保护区条例》(1994)等18部。豐这些法律法规是我国湿地保护的主要依据,对我国湿地保护工作具有重要意义。
(二)地方层面的湿地保护立法
2003年6月20日黑龙江省人大通过了《黑龙江省湿地保护条例》,这是我国第一部地方性湿地保护立法。该条例对湿地的概念和外延做出了界定:“湿地是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段,包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等,并经过认定的地域”,对湿地的保护只限于天然湿地,而不包括人工湿地。该条例有许多创新之处,比如将湿地资源档案管理制度、湿地补水机制、湿地监测制度、湿地许可制度等通过立法方式确立下来。此后,其他一些地方人大和政府也根据宪法、法律,同时结合本地的实际情况,制定了本地区湿地保护和利用的法律实施细则和地方性法规,如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《广东省湿地保护条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《内蒙古自治区湿地保护条例》、《云南省玉龙纳西族自治县拉市海高原湿地保护管理条例》等。这些地方性立法为湿地保护的全国性立法提供了很好的经验,为我国湿地保护最终步入法治化轨道奠定了坚实的基础。
(三)与湿地保护有关的政策规划
自1992年正式加入《湿地公约》以来,我国政府逐步加大对湿地的保护和管理力度。1994年3月国务院通过了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,集中阐述了我国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架,其中许多章节关系到湿地保护及合理利用;1994年制定的《中国生物多样性保护行动计划》阐述了包括湿地生物资源在内的各种生物资源及其生态系统所受到的威胁现状及原因,提出了生物多样性保护行动计划的目标和具体措施;1995年的《中国21世纪议程—林业行动计划》提出了湿地资源保护与合理利用的目标和行动框架;1996年《跨世纪绿色工程规划》对从现在起到下世纪中叶全国的生态环境建设进行了全面部署,该规划的公布和实施对今后我国湿地的保护和合理开发利用具有重要的推动作用。此外,我国于1998年公布了《全国生态环境建设规划》, 2000年制定了《中国湿地保护行动计划》,2003年9月批准了《全国湿地保护工程规划》,2004年6月又以国务院办公厅名义发布了《关于加强湿地保护管理的通知》,这些都为我国的湿地保护提供了依据。
三、我国湿地保护立法存在的问题
(一)湿地的概念和外延不明确
要对湿地进行保护,必须首先明确什么是湿地,湿地包括哪些类型,只有明确了这些,才能对湿地进行有效的保护。我国目前涉及湿地保护的法律法规很多根本未出现“湿地”一词,使用“湿地”用语的也未对湿地的概念和外延做出明确界定。湿地概念和外延的不统一,势必造成湿地管理的混乱,因此,有必要对湿地的概念和外延在法律上做出明确界定。
(二)立法缺乏系统性、整体性,不能有效保护湿地资源
湿地是“地球之肾”,与森林,海洋并称为地球的三大生态系统。海洋、森林都有专门的法律加以保护,但目前尚没有一部专门的湿地利用与保护的法律,有关湿地保护的条款散见于《森林法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《水法》等法律中,不但过于分散,为数很少,而且涉及湿地保护的法律条文规定的非常笼统和过于原则性,缺乏可操作性,由于没有法律责任及惩罚措施等具体规定,致使许多严重破坏湿地的行为得不到有力惩处,这在一定程度上纵容了湿地违法行为。
此外,我国现行的与湿地有关的法律法规都有着各自的调整对象和功能,对于湿地的保护只是对湿地生态系统中的某一要素或单一资源类别(如土地、水等)进行保护,而且这些法律法规也都不是以湿地生态系统及其生物多样性综合保护为重点,对于湿地而言,它们起不到真正的保护作用。同时,与湿地保护相关的法律条文之间缺乏协调,这种立法上的不协调导致管理适用的法律依据不统一,给执法造成了困难,也因此导致了监督上的疏漏。
(三)现有立法过度注重湿地的经济价值,而忽视其生态价值
我国现有立法对湿地资源主要是从其经济效用的角度加以考虑,很少考虑到湿地生态功能的价值,其目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护。在这种重利用轻保护的思想指导下,无节制地开发利用湿地资源,最终导致了湿地面积和资源的日益减少,功能和效益下降,生物多样性丧失。显然,这种思想指导下的湿地资源立法难以对湿地起到切实的保护作用。
四、完善湿地立法的一些思考
(一)制定专门的湿地保护法
在地方湿地保护立法的基础上,借鉴其他国家湿地保护立法的经验教训,制定《湿地保护法》作为我国湿地保护的基本法,以协调各单行法之间的冲突。在《湿地保护法》中明确规定调整对象和立法原则,明确湿地的所有权和使用权归属,并具体规定湿地的管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,同时规定湿地保护中冲突的解决机制和法律责任,使湿地保护具有针对性和可操作性。
(二)加大湿地保护资金投入
当前我国湿地保护和恢复治理的资金投入严重不足,已经成为制约湿地保护工作的一个瓶颈。由于资金短缺,使许多湿地保护项目和行动难以实施,已建立的湿地自然保护区不能发挥功能,必要的湿地基础研究难以进行。国家和各级政府应加大对湿地保护与开发的财政投入,设立湿地保护专项基金,并充分运用市场机制,全面推动湿地保护和合理利用的社会化进程,争取社会各方面的投资、捐赠和国际资金的融入。同时加大对湿地生态环境保护管理的资金投入和科学技术投入,尽快组织开展对湿地生态系统保护修复、恢复和资源综合开发利用技术措施的研究和攻关,为湿地生态系统的保护与管理提供有力的科技支撑。
(三)加強湿地类型自然保护区的建设
天然湿地大量丧失,湿地野生动植物物种数量减少,是我国湿地生物多样性面临的主要威胁之一。因此,应当根据湿地资源保护的实际需要,建立湿地保护区和合理利用示范试验区,使湿地野生动植物及其栖息地以及湿地独特的生态系统得到有效保护;建立起完善的湿地自然保护区网络体系和管理机制,使国家级湿地自然保护区具备完善的保护和管理设施,从而有效保护我国湿地生物多样性。
(四)加强湿地保护执法力度
充分利用现有与湿地资源保护有关的法律法规,加大执法力度,加强对湿地保护的监管,对违法占用、开垦、填埋和污染湿地等破坏湿地的行为依法追究行为人的法律责任。
(五)推动公众参与湿地保护
保护湿地资源、恢复被破坏的湿地是功在当代、福及子孙、有利于全人类的公益性事业,这不仅仅是政府部门的职责,公众也应当积极参与进来。由于我国财力、物力、人力有限,如果没有公众的积极参与和全民湿地保护意识的提高,我国湿地破坏严重的局面就无法得到有效的控制。由于种种原因,我国目前公众参与湿地保护的广度和深度都还远远不够。今后应当加强湿地宣传教育力度,提高公众对湿地的认识,从而提高公众参与湿地保护的意识,同时健全公众参与湿地保护的法律机制,拓宽公众参与湿地保护的途径,使公众能够有效的参与到湿地保护中来。
五、结语
湿地对人类具有重要的意义,我们要从维护生态安全的角度来看待湿地的利用与保护问题,协调经济发展对湿地资源的巨大需求与湿地资源保护之间的矛盾。我国湿地利用与保护中所存在的问题,深层次的原因是人们对于湿地的生态价值认识不足,更是对湿地整体性特质的忽视。尽快制定湿地保护的专门法律,构建我国湿地保护的法律体系,对我国湿地资源的保护具有重要的意义。