论文部分内容阅读
近几年，我国能源资源消耗加快，在可预见的未来，能源的高消耗和贫乏的人均资源保有量之间的矛盾将愈发突出。破解我国能源资源高消耗问题，必须要深刻分析其成因，从机制体制入手，做到内外兼顾、表里兼治，通过强化节能推动经济发展方式加快转变。
一、进一步强化能源节约的必要性和紧迫性
（一）经济发展高速增长，能源消费增长过快
“十五”和“十一五”期间，我国经济增速分别达到9.8%和11.2%，即使是受全球金融危机冲击最严重的2009年，增速也高达9.2%。同时，我国能源消耗迅速增加。2000年我国能源消费总量不到14.6亿吨标准煤，仅占全球能源消费总量的10%左右，2010年我国能源消费总量已达32.5亿吨标准煤，比2000年翻了一番多，与全球能源消费第一大国美国基本持平，占全球能源消费总量的比重已超过20%。2000年之前的10年中，我国年均新增能源消费不超过0.5亿吨标准煤，2000年之后的10年，年均新增能源消费提高到1.8亿吨标准煤，是过去的3倍多，能源资源高消耗已成为我国21世纪面临的严峻挑战。
（二）能源进口依存度加速提高，能源安全日益趋紧
当前我国国内能够供应90%左右的能源资源，但石油、天然气等高效、清洁、低碳的化石能源储量有限，对国外进口的依赖程度逐年提高。2010年我国进口石油2.4亿吨，进口依存度达到55%左右，其中原油进口依存度首次超过国际公认的50%警戒线。预计2020年我国石油进口4亿吨左右，进口依存度达到60%左右，基本相当于目前美国的水平。我国天然气进口依存度目前为14%左右，未来随着几个大型海外液化石油气接收站投运，天然气进口依存度迅速增长已成定局。目前我国对能源进口安全的控制能力薄弱，虽大量进口却缺乏与规模相匹配的定价权和话语权，能源安全威胁日趋凸显。
（三）温室气体排放增长迅速，二氧化碳减排压力加大
近几年，全球极端气候现象频发，与近年温室气体排放大幅增长有很大关系。化石能源燃烧产生的二氧化碳排放占全球温室气体排放影响的80%左右，控制二氧化碳排放即意味着要对化石能源消费总量进行有效控制。我国二氧化碳排放总量位居全球前两名，占近年新增全球二氧化碳排放的一半左右，人均二氧化碳排放已经超过世界平均水平，在国际谈判上压力倍增。由于全球气候变化形势日趋严峻，我国很难再享有发达国家工业化时期温室气体无约束排放的自由，控制能耗和二氧化碳排放增长已成为大势所趋。
二、能源资源高消耗的主要原因分析
（一）处于工业化、城镇化发展阶段，是我国能源资源高消耗的内在原因
从历史上看，现有工业化国家都经历过能源资源高消耗的发展阶段。1910年前后是美国家园建设的高潮，当时横贯美国东西部的大铁路修建完成，城市化率快速提高，人民生活水平大幅改善。上世纪六七十年代是日本国内建设的兴盛阶段，1964年纵贯日本南北的新干线高速铁路开通，城市化加快发展，形成了东京、名古屋等几个大型都市圈。上述两个时期内，美国、日本的钢铁水泥需求迅速增长，能源资源消耗也同步增加。2000年以来，我国也全面进入了城市和基础设施大规模建设的阶段，短短几年间，许多城市面貌焕然一新，房地产业繁荣兴旺，高速公路从线到面、便捷通达。未来5年间，我国将再建设几千万套保障性住房，高速铁路网实现全国联网，绝大多数省份将实现“县县通高速公路”的宏伟目标。与美国、日本相比，我国基础设施建设服务的对象是13亿中国人民，数量要远多于美国和日本家园建设时期1亿人左右的水平，这就决定了我国高耗能产品的总需求和相关能源消耗必然高居世界第一，明显超过美国和日本同期的峰值。
（二）政府主导经济发展的模式，是我国能源资源高消耗的外在推手
长期以来，各地区把追求经济增长速度放在首位，地区之间攀比心理很强。各省（区、市）发布的“十二五”规划中，最低的经济发展目标定为8%，高的定为翻一番或争取翻一番，预期经济增速接近15%，除了东部地区以外，多数省（区、市）的目标都要高于“十一五”时期。从省到地级市、再到县，经济增速目标从上到下层层加码。与地方规划相比，国家“十二五”规划把GDP增长目标设定在7%，比“十一五”规划低0.5个百分点，意在降低经济增长速度的预期，地方规划与国家规划不衔接的问题凸显。如果发展内容没有变化，更高的经济增速必然导致能源消耗偏高。
此外，过于依赖投资驱动的发展方式导致高耗能产业发展盲目性越来越大。各级政府拉动的增长途径过于依赖投资，甚至个别地区把“招商引资”作为硬任务摊派到下属部门。在投资方向上，由于发展高技术产业能力不足，多数地区热衷于投向钢铁、水泥、炼油、汽车等产业，希望立足本土、抢占全国市场，单纯从局部利益出发导致产业发展的盲目性加大、产能过剩问题越来越突出。以炼油为例，专家预计我国2020年石油消费为6亿吨左右，但地方政府规划的“十二五”炼油能力之和已超过8亿吨。个别地方政府不顾经济效益地追求投资驱动，不仅增加了银行业的风险，还加大了地方债的风险。
规划过于超前、盲目追求一步到位和政绩工程，导致建设时间压缩，推高了短期能源需求峰值。目前我国有180多个城市都把建设国际化大都市作为目标，对自身定位提得过高，很多城市在建设上盲目追求大马路、大广场，压缩自行车道、取消人行道，对城市周边环境大面积地实施再造，开山、填河、挖湖，破坏自然环境，过于宏伟的建设目标与当地物力财力不相匹配。多数城市把大拆大建作为建设现代化城市的主要手段，旧城区成片地进行拆建。有的新城区规划更改频繁，地方行政首长的更换对地区发展规划影响过大，甚至个别地区为了体现第一责任人的权威而出现“一届政府，一时规划”。还有一些地区公共资源重复配置，例如，珠江三角洲地区国土面积只有1.3万平方公里，已建成或准备建设的国际机场却多达六七个。过高的城市建设目标、过频繁的城市拆建导致钢铁、水泥需求畸高，进一步推高了我国能源资源消耗压力。
（三）经济发展方式已形成正反馈，循环滚动加大能源资源消耗
当前经济发展方式的各要素已经形成一套正反馈系统，该系统由内外两层循环构成，内层是市场规律驱动下的工业化大生产的循环，外层是政府主导经济模式下的政绩提高的循环，二者以工业化、城市化为交点（见图1）。外层循环中，政府制定以高增速为目标的规划，基础设施建设、城市扩展速度、产业发展目标都很宏伟，内层循环中，资金、自然资源、人力、科技等生产要素提供支撑，目标实现后银行收回贷款，政府官员获得政绩，地方政府增加财政收入；一次循环的成功进一步刺激地方政府制定更高的发展目标，推动银行拿出更多的资金投入基础设施建设。内外两个循环周而复始，循环往复。
在这种发展方式下，经济增长速度虽然很高，但付出代价最多的是自然资源的消耗。作为工业发展普遍需要的基础性资源，能源消耗的增长最为显著。正反馈循环是一个只能越来越快的单向循环，如果没有合理的缓冲或破解机制，必将使我国陷入资源环境无法承受的恶性循环。
三、解决我国能源资源高消耗问题对策和建议
（一）充分发挥中央权威，推动地方转变发展观念
国家“十二五”规划是一个统筹全局、高瞻远瞩的规划，体现了国家意志和国家长期可持续发展的需求，必须要强化中央政府的权威，推动地方发展理念和规划向国家战略方向靠拢。首先，要突出国家规划和宏观调控的作用，合理控制城市发展和基础设施建设规模与步骤，对钢铁、水泥、炼油等产能过剩行业制定更加科学、合理的预警性控制目标，各地区新上项目审批和淘汰落后应与国家调控目标相衔接。其次，要改变政府官员政绩考核办法，弱化经济发展速度指标权重，提高节能、环保、地方政府负债率等指标的权重，形成有利于科学发展的用人导向。第三，要加快调整中央和地方财权事权，使财权与事权匹配更加合理。第四，要充分宣传国家“十二五”规划的新思想和新观念，突出加快转变经济发展方式的必要性，告知各级政府当前经济发展面临的风险，帮助地方政府在认识上与中央保持一致。
（二）深化经济体制改革，形成有利于能源资源节约的市场信号
能源资源投入过高与能源价格信号扭曲有很大关系，信号扭曲必然导致资源配置方式不合理，企业节能内生动力不足。首先，要稳步推进资源价格改革，使能源价格充分体现资源稀缺性、市场供需状况和环境外部损失，全面提高资源税，积极推进阶梯电价，尽早启动碳税。其次，要加大对节能环保产业的财税支持力度，引导社会投资从高耗能产业转向节能环保产业和技术创新。第三，要建立绿色信贷制度，鼓励银行对节能环保绩效优异的企业增加授信，针对能效低、污染重、排放大的企业建立黑名单制度，各银行共享黑名单，以市场经济之手推动这类企业加快升级转型。
（三）加快转变政府职能，调整政府干预经济方式
市场经济条件下，政府的第一要务是制定市场规则，之后才是对经济实施必要的干预。首先，要强化政府建章立制的作用，制定更符合我国资源基本国情的市场规则，强化节能和能源效率标准体系，建立能效门槛，全面淘汰能源效率不达标企业，树立各行业领跑者的标杆标准。其次，要在生产要素配置上逐步减少行政干预，改变把“招商引资”作为任务向下摊派的方式，尽量少用停水停电等行政手段直接干预企业生产。
（四）建立节能倒逼机制，合理控制能源消费总量
充分发挥节能作为经济社会发展约束性指标的作用，通过约束高能耗、低效率的发展方式倒逼经济发展方式加快转变。首先，要合理控制能源消费总量，提出科学合理的能源消费总量预警性控制目标，通过延后远期能源消费增长控制目标到来时间，为能效技术创新和可再生能源发展争取更多机遇，做到“以时间换技术”。其次，建立各地区新上项目审批与当地能源消费预警性控制目标挂钩制度，通过集中收集各地区新上高耗能、高耗电项目审批情况，加强对地区经济发展和能耗增长合理性的分析评估。第三，强化节能责任制。中央不仅要对各地区提出明确的节能目标责任，而且要对工业、建筑、交通运输等部门也提出明确的节能责任目标，对财政、税务、海关、银行等部门提出加快制定并落实相关政策的责任要求，由国务院牵头每年对部门节能绩效进行评估。
（白泉，国家发展改革委能源研究所副研究员。佟庆，清华大学核能与新能源技术研究院）
一、进一步强化能源节约的必要性和紧迫性
（一）经济发展高速增长，能源消费增长过快
“十五”和“十一五”期间，我国经济增速分别达到9.8%和11.2%，即使是受全球金融危机冲击最严重的2009年，增速也高达9.2%。同时，我国能源消耗迅速增加。2000年我国能源消费总量不到14.6亿吨标准煤，仅占全球能源消费总量的10%左右，2010年我国能源消费总量已达32.5亿吨标准煤，比2000年翻了一番多，与全球能源消费第一大国美国基本持平，占全球能源消费总量的比重已超过20%。2000年之前的10年中，我国年均新增能源消费不超过0.5亿吨标准煤，2000年之后的10年，年均新增能源消费提高到1.8亿吨标准煤，是过去的3倍多，能源资源高消耗已成为我国21世纪面临的严峻挑战。
（二）能源进口依存度加速提高，能源安全日益趋紧
当前我国国内能够供应90%左右的能源资源，但石油、天然气等高效、清洁、低碳的化石能源储量有限，对国外进口的依赖程度逐年提高。2010年我国进口石油2.4亿吨，进口依存度达到55%左右，其中原油进口依存度首次超过国际公认的50%警戒线。预计2020年我国石油进口4亿吨左右，进口依存度达到60%左右，基本相当于目前美国的水平。我国天然气进口依存度目前为14%左右，未来随着几个大型海外液化石油气接收站投运，天然气进口依存度迅速增长已成定局。目前我国对能源进口安全的控制能力薄弱，虽大量进口却缺乏与规模相匹配的定价权和话语权，能源安全威胁日趋凸显。
（三）温室气体排放增长迅速，二氧化碳减排压力加大
近几年，全球极端气候现象频发，与近年温室气体排放大幅增长有很大关系。化石能源燃烧产生的二氧化碳排放占全球温室气体排放影响的80%左右，控制二氧化碳排放即意味着要对化石能源消费总量进行有效控制。我国二氧化碳排放总量位居全球前两名，占近年新增全球二氧化碳排放的一半左右，人均二氧化碳排放已经超过世界平均水平，在国际谈判上压力倍增。由于全球气候变化形势日趋严峻，我国很难再享有发达国家工业化时期温室气体无约束排放的自由，控制能耗和二氧化碳排放增长已成为大势所趋。
二、能源资源高消耗的主要原因分析
（一）处于工业化、城镇化发展阶段，是我国能源资源高消耗的内在原因
从历史上看，现有工业化国家都经历过能源资源高消耗的发展阶段。1910年前后是美国家园建设的高潮，当时横贯美国东西部的大铁路修建完成，城市化率快速提高，人民生活水平大幅改善。上世纪六七十年代是日本国内建设的兴盛阶段，1964年纵贯日本南北的新干线高速铁路开通，城市化加快发展，形成了东京、名古屋等几个大型都市圈。上述两个时期内，美国、日本的钢铁水泥需求迅速增长，能源资源消耗也同步增加。2000年以来，我国也全面进入了城市和基础设施大规模建设的阶段，短短几年间，许多城市面貌焕然一新，房地产业繁荣兴旺，高速公路从线到面、便捷通达。未来5年间，我国将再建设几千万套保障性住房，高速铁路网实现全国联网，绝大多数省份将实现“县县通高速公路”的宏伟目标。与美国、日本相比，我国基础设施建设服务的对象是13亿中国人民，数量要远多于美国和日本家园建设时期1亿人左右的水平，这就决定了我国高耗能产品的总需求和相关能源消耗必然高居世界第一，明显超过美国和日本同期的峰值。
（二）政府主导经济发展的模式，是我国能源资源高消耗的外在推手
长期以来，各地区把追求经济增长速度放在首位，地区之间攀比心理很强。各省（区、市）发布的“十二五”规划中，最低的经济发展目标定为8%，高的定为翻一番或争取翻一番，预期经济增速接近15%，除了东部地区以外，多数省（区、市）的目标都要高于“十一五”时期。从省到地级市、再到县，经济增速目标从上到下层层加码。与地方规划相比，国家“十二五”规划把GDP增长目标设定在7%，比“十一五”规划低0.5个百分点，意在降低经济增长速度的预期，地方规划与国家规划不衔接的问题凸显。如果发展内容没有变化，更高的经济增速必然导致能源消耗偏高。
此外，过于依赖投资驱动的发展方式导致高耗能产业发展盲目性越来越大。各级政府拉动的增长途径过于依赖投资，甚至个别地区把“招商引资”作为硬任务摊派到下属部门。在投资方向上，由于发展高技术产业能力不足，多数地区热衷于投向钢铁、水泥、炼油、汽车等产业，希望立足本土、抢占全国市场，单纯从局部利益出发导致产业发展的盲目性加大、产能过剩问题越来越突出。以炼油为例，专家预计我国2020年石油消费为6亿吨左右，但地方政府规划的“十二五”炼油能力之和已超过8亿吨。个别地方政府不顾经济效益地追求投资驱动，不仅增加了银行业的风险，还加大了地方债的风险。
规划过于超前、盲目追求一步到位和政绩工程，导致建设时间压缩，推高了短期能源需求峰值。目前我国有180多个城市都把建设国际化大都市作为目标，对自身定位提得过高，很多城市在建设上盲目追求大马路、大广场，压缩自行车道、取消人行道，对城市周边环境大面积地实施再造，开山、填河、挖湖，破坏自然环境，过于宏伟的建设目标与当地物力财力不相匹配。多数城市把大拆大建作为建设现代化城市的主要手段，旧城区成片地进行拆建。有的新城区规划更改频繁，地方行政首长的更换对地区发展规划影响过大，甚至个别地区为了体现第一责任人的权威而出现“一届政府，一时规划”。还有一些地区公共资源重复配置，例如，珠江三角洲地区国土面积只有1.3万平方公里，已建成或准备建设的国际机场却多达六七个。过高的城市建设目标、过频繁的城市拆建导致钢铁、水泥需求畸高，进一步推高了我国能源资源消耗压力。
（三）经济发展方式已形成正反馈，循环滚动加大能源资源消耗
当前经济发展方式的各要素已经形成一套正反馈系统，该系统由内外两层循环构成，内层是市场规律驱动下的工业化大生产的循环，外层是政府主导经济模式下的政绩提高的循环，二者以工业化、城市化为交点（见图1）。外层循环中，政府制定以高增速为目标的规划，基础设施建设、城市扩展速度、产业发展目标都很宏伟，内层循环中，资金、自然资源、人力、科技等生产要素提供支撑，目标实现后银行收回贷款，政府官员获得政绩，地方政府增加财政收入；一次循环的成功进一步刺激地方政府制定更高的发展目标，推动银行拿出更多的资金投入基础设施建设。内外两个循环周而复始，循环往复。
在这种发展方式下，经济增长速度虽然很高，但付出代价最多的是自然资源的消耗。作为工业发展普遍需要的基础性资源，能源消耗的增长最为显著。正反馈循环是一个只能越来越快的单向循环，如果没有合理的缓冲或破解机制，必将使我国陷入资源环境无法承受的恶性循环。
三、解决我国能源资源高消耗问题对策和建议
（一）充分发挥中央权威，推动地方转变发展观念
国家“十二五”规划是一个统筹全局、高瞻远瞩的规划，体现了国家意志和国家长期可持续发展的需求，必须要强化中央政府的权威，推动地方发展理念和规划向国家战略方向靠拢。首先，要突出国家规划和宏观调控的作用，合理控制城市发展和基础设施建设规模与步骤，对钢铁、水泥、炼油等产能过剩行业制定更加科学、合理的预警性控制目标，各地区新上项目审批和淘汰落后应与国家调控目标相衔接。其次，要改变政府官员政绩考核办法，弱化经济发展速度指标权重，提高节能、环保、地方政府负债率等指标的权重，形成有利于科学发展的用人导向。第三，要加快调整中央和地方财权事权，使财权与事权匹配更加合理。第四，要充分宣传国家“十二五”规划的新思想和新观念，突出加快转变经济发展方式的必要性，告知各级政府当前经济发展面临的风险，帮助地方政府在认识上与中央保持一致。
（二）深化经济体制改革，形成有利于能源资源节约的市场信号
能源资源投入过高与能源价格信号扭曲有很大关系，信号扭曲必然导致资源配置方式不合理，企业节能内生动力不足。首先，要稳步推进资源价格改革，使能源价格充分体现资源稀缺性、市场供需状况和环境外部损失，全面提高资源税，积极推进阶梯电价，尽早启动碳税。其次，要加大对节能环保产业的财税支持力度，引导社会投资从高耗能产业转向节能环保产业和技术创新。第三，要建立绿色信贷制度，鼓励银行对节能环保绩效优异的企业增加授信，针对能效低、污染重、排放大的企业建立黑名单制度，各银行共享黑名单，以市场经济之手推动这类企业加快升级转型。
（三）加快转变政府职能，调整政府干预经济方式
市场经济条件下，政府的第一要务是制定市场规则，之后才是对经济实施必要的干预。首先，要强化政府建章立制的作用，制定更符合我国资源基本国情的市场规则，强化节能和能源效率标准体系，建立能效门槛，全面淘汰能源效率不达标企业，树立各行业领跑者的标杆标准。其次，要在生产要素配置上逐步减少行政干预，改变把“招商引资”作为任务向下摊派的方式，尽量少用停水停电等行政手段直接干预企业生产。
（四）建立节能倒逼机制，合理控制能源消费总量
充分发挥节能作为经济社会发展约束性指标的作用，通过约束高能耗、低效率的发展方式倒逼经济发展方式加快转变。首先，要合理控制能源消费总量，提出科学合理的能源消费总量预警性控制目标，通过延后远期能源消费增长控制目标到来时间，为能效技术创新和可再生能源发展争取更多机遇，做到“以时间换技术”。其次，建立各地区新上项目审批与当地能源消费预警性控制目标挂钩制度，通过集中收集各地区新上高耗能、高耗电项目审批情况，加强对地区经济发展和能耗增长合理性的分析评估。第三，强化节能责任制。中央不仅要对各地区提出明确的节能目标责任，而且要对工业、建筑、交通运输等部门也提出明确的节能责任目标，对财政、税务、海关、银行等部门提出加快制定并落实相关政策的责任要求，由国务院牵头每年对部门节能绩效进行评估。
（白泉，国家发展改革委能源研究所副研究员。佟庆，清华大学核能与新能源技术研究院）