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【摘要】：伴随着第三部门的兴起与发展，它在当代政府治理中的功能和地位日益凸显。在政府由“管制型”向“服务型”的转型过程中，第三部门可以有效地提供部分公共产品和服务；制约政府权力，促进政府改革；维护社会秩序和稳定；积累社会资本等。同时我国的第三部门也面临着诸如管理体制过于严密，文化氛围不足，法规不够完善等困境，但其发展与成熟的趋势是必然的。
【关键词】：第三部门；政府治理；功能；困境
经过30年的改革开放。我国的社会结构发生了显著的变化，尤其值得注意的是第三部门迅速发展，异军突起，在社会经济生活中扮演着日益重要的角色。第三部门由于其灵活性、广泛性、整合性、专业性强等特点，它的发展壮大无疑对建设“服务型”政府起着巨大的推动作用。第三部门的发展颠覆了传统的政府失灵靠市场弥补、市场失灵靠政府弥补的观念，政府组织、市场和第三部门成“铁三角”之式协调发展，相互促进已经成为现代社会的发展趋势。
一、第三部门溯源及其与政府治理之间内在关系的探讨
按照通常的观点，企业被称为第一部门，政府被称为第二部门；而在企业和政府之外存在的组织形式被称为“第三部门”，这只是一个排除性的概念。时至今日，第三部门仍未形成统一的定义，对第三部门有着不同的称谓，诸如“非政府组织”、“非营利组织”、“公益组织”、“志愿组织”等。
最早提出“第三部门”这一名词的美国学者李维特将其界定为特指处于政府与企业之间的各种社会组织。美国全国社会工作协会将其定义为礓一群人为追求公共利益，本着自我愿意与选择而结成的团体”。根据美国资深的非营利组织和社会福利政策专家L M塞拉蒙用“非营利部门”对第三部门进行界定。
综合各方观点，笔者试着将第三部门定义为：从事非营利或者不以营利为主要目的的政府以外的所有组织，这些组织以公共利益或团体利益为价值取向，以成员志愿参与为运作基础，包括日常生活中的各种慈善机构、行会、协会及社医等。
20世纪70年代以来，随着发端于西方国家的“结社革命”在垒球的兴起，第三部门的发展吸引公众的眼球，而于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织兴起的“治理理论”，则是在对政府、市场、公民社会这三者的基本关系的反思中萌发的。从“治理理论”的视角审视第三部门，二者有着内在的逻辑关联：(1)理念层面。二者都主张社会管理主体的多元化；二者都强调政府在社会管理中的单方责任向政府，市场、公民社会共同责任的转变。(2)实践层面。第三部门是当代政府治理中的重要组成部分，承担着大量的社会管理任务。
二、第三部门在当代政府治理中的功能分析
在传统的政府与市场关系上，无论是“市场万能论”，还是“政府干预论”对于二者关系都难以妥善解决，前者逃脱不了“市场失灵”的危险，后者避免不了“政府失灵”的可能。第三部门的兴起让人们看到了弥补政府和市场不足的希望，通过政府一市场一第三部门三维立体架构，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络，形成对垒社会进行有效覆盖和全面治理的体系。概括地讲，第三部门在当代政府治理中的功能包括以下方面：
(一)有效地提供部分的公共产品和公共服务
当代政府治理的理念之一就是政府不再是实施社会管理功能的惟一核心，政府没必要也不可能提供全部公共产品和服务。从以往的供给经验来分析：一方面，由于政府自身存在的垄断性、“帕金森”定律带来的膨胀与低效、政府自身的“有限理性”、环境的复杂多变性以及信息的不充分性等约束条件，政府并不总能通过“有形的手”将资源配置达到“帕累托最优”，往往伴随着公共物品供给不足或供给过剩的局面产生；另一方面，政府供给的公共物品具有“一刀切”性质，倾向于满足社会成员“中位性”的需求，并且往往以规范统一的模式千篇一律地提供，无法满足社会成员对公共物品多样性的需求。与此相比，第三部门贴近民众，更充分了解不同个体的需求差异，加之第三部门资本构成低、组织扁平、专业性强、涉及范围广泛等优势，决定了第三部门能够低成本、高质量地提供部分的公共产品和服务。
(二)有利于制约政府权力，促进政府改革，提升政府形象
公共选择学派认为，无论是政府组织本身，还是在政府机关里工作的政府人员都是理性的“经济人”，都有追求自身利益最大化的潜在欲望和动力。可见，政府权力应当受到公众的制约。而第三部门无疑是制约政府权力的重要力量。第一，部门能够有效地整合个人力量。针对所谓的“社会原子化”问题，第三部门凭借共同目标、价值理念将组织成员聚集到一起，通过相互支持、合作互助，达到“聚合”个人力量的目的，形成强大的“合力”，从而实现对政府权力的有效制约。第二，第三部门通过参与社会管理，提供部分公共物品和服务，迫使政府部门压缩政府职能，界定政府界限以实现对政府权力的制约。
(三)有利于维护社会秩序和稳定，保障和谐社会的顺利建设
实践证明，第三部门在维护社会秩序和稳定方面有着重要作用。首先，它可以提升社会自治能力。通过组织内部的沟通、协调、合作来调整组织成员之间的关系，确定和解决组织面临的问题。其次，它可以作为民意表达的渠道。第三部门为公民政治参与提供了平台，它是政府与公民之间的“缓冲带”。第三部门贴近民众，团体的力量使得与政府协商成为可能，它把杂乱无章的信息整合后传达给政府。政府也不再需要与每个公民进行交涉而降低行政成本，这样既避免了因参与渠道不畅而引发的政治冷漠，也避免了因非制度化的参与引发的“参与爆炸”。最后，它可以保护弱势群体。第三部门通过社会救助、社会福利、慈善事业、志愿帮挟等方式保护社会中的弱势群体，据统计我国现在已建有1100多个社会救助站和130个流浪儿救助保护中心。
(四)有利于社会资本的积累
社会资本产生并发展在公众的日常交往网络之中，在公众之间相互默认和认可的关系之中，它逐渐演变为一种能够使人们相互合作的资源。第三部门自身正是建立在组织成员相互认可、相互信赖、相互合作的基础之上的，它的发展无疑有利于社会资本的形成与积累，反过来，社会资本的形成与积累又会规范和重塑人们的行为，为政府治理提供强有力的“无形资源”。
三、我国第三部门发展面临的困境
进入90年代以来，我国的第三部门组织的数量呈现出空前增长的势头。截至2006年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万余家，其中社会团体14.9万家，民办非企业单位13.275家，基金会1000家左右。第三部门的发展壮大对整个社会的和谐进步发挥着重要作用，然而，随着我国第三部门的深入发展.逐渐面临着一些困境：
(一)管理体制过于严密，官方色彩浓重
我国的第三部门实行的是“双重管理体制”。这种管理体制强化了政府在登记管理方面对第8门组织的监督、管理和控制。在一定程度 上“束缚”了它的发展。此外，第三部门的主要领导缺乏独立的人事任免权，并且在组织结构上有“官僚层级制”的趋势，加之组织成员的“官僚化”倾向，这些都导致了非政府组织政府化，官方色彩浓重，缺乏独立性、自主性，更多地扮演政府助理或延伸机构的角色。
(二)文化氛围不足
第三部门的发展壮大必须依托于公民强烈的参与意识、自主意识，离开了这种文化氛围，第三部门的发展就失去了精神动力。一方面，两千多年封建专制历史形成了“臣民”意识惯性，公民缺乏组织起来以集体行动参与社会公共事务、制约社会公共权力的权利和意识。另—方面，市场经济理性“经济人”的假设，追求个人利益最大化的价值理念，也在一定程度上造成了人性的扭曲，道德的滑坡，文化的沦丧，利己主义盛行。这与第三部门以公共利益最大化为目标取向是相悖的，而且第三部门赖以存在和发展的人与人之间的相互信任、合作沟通、平等相处等观念将严重匮乏，以上文化氛围的不足已经成为我国第三部门深入发展的瓶颈。
(三)相关法律法规不够完善
迄今为止，仍没有由全国人大通过的第三部门的相关法律。政府规范第三部门组织活动主要有三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等均为行政法规。一方面，这些行政法规与其他法律法规的规定有不一致之处，另一方面，法规的内容滞后，不适应市场经济发展的要求。这些法律法规在加强对第三部门管理的同时，也在一定程度上限制了其发展与壮大，因而必须考虑加快相关法规的完善和相关法律的出台。
(四)第三部门的自身生存与发展能力薄弱
虽然我国第三部门的规模已经相当庞大，但绝大多数的第三部门组织生存与发展堪忧，突出表现在：(1)资金缺乏。现阶段我国第三部门组织的最主要资金来源是政府拨款和补贴，其次是会费收入，据估算，这两项资金来源占第三部门组织全部收入的70％以上，资金的匮乏导致许多第三部门组织处于“休眠”状态。(2)人员紧缺。有调查显示，我国第三部门中，有6.9％的第三部门没有专职人员；33.5％的第三部门专职人员在1～4人之间，38％的第三部门专职人员在5～9人之间，而专职人员在10～39人之间的第三部门只占19.4％，40人及以上的第三部门仅有2.2％。由此可以看出，我国第三部门的专职人员很少，兼职人员也不足，人员总体规模很小，人力资源状况低下。(3)动能缺失。资金的缺乏限制了第三部门的发展，使其无法顺利地承担起政府转移的部分社会职能。现实生活中，第三部门提供产品和服务的数量、种类有限，通过经营运作获取资金的能力非常之弱。(4)制度不健全。很多第三部门组织在财务管理、人事管理等方面没有明确的规章制度或者规章制度的具体性、操作性欠缺。有些组织虽然也制定了一些规章制度，但实际上往往流于形式，有“法”不依。
总之，第三部门作为政府和市场之外的第三种强大力量，能够弥补政府和市场的不足，推动社会的进步和发展。“政府主导—社会合作”型模式是当前和今后一段时期我国可供选择、比较恰当的一种政府治理模式。在这种模式中，第三部门不仅要承担政府转移出来的部分职能，还要作为社会力量对政府进行监督和制约。对此，必须立足于我国的基本国情，积极探索适合我国第三部门发展的路径，为第三部门的发展创造良好的外部环境，增强第三部门自身能力，促进第三部门在当代政府治理中更好地发挥作用。
【关键词】：第三部门；政府治理；功能；困境
经过30年的改革开放。我国的社会结构发生了显著的变化，尤其值得注意的是第三部门迅速发展，异军突起，在社会经济生活中扮演着日益重要的角色。第三部门由于其灵活性、广泛性、整合性、专业性强等特点，它的发展壮大无疑对建设“服务型”政府起着巨大的推动作用。第三部门的发展颠覆了传统的政府失灵靠市场弥补、市场失灵靠政府弥补的观念，政府组织、市场和第三部门成“铁三角”之式协调发展，相互促进已经成为现代社会的发展趋势。
一、第三部门溯源及其与政府治理之间内在关系的探讨
按照通常的观点，企业被称为第一部门，政府被称为第二部门；而在企业和政府之外存在的组织形式被称为“第三部门”，这只是一个排除性的概念。时至今日，第三部门仍未形成统一的定义，对第三部门有着不同的称谓，诸如“非政府组织”、“非营利组织”、“公益组织”、“志愿组织”等。
最早提出“第三部门”这一名词的美国学者李维特将其界定为特指处于政府与企业之间的各种社会组织。美国全国社会工作协会将其定义为礓一群人为追求公共利益，本着自我愿意与选择而结成的团体”。根据美国资深的非营利组织和社会福利政策专家L M塞拉蒙用“非营利部门”对第三部门进行界定。
综合各方观点，笔者试着将第三部门定义为：从事非营利或者不以营利为主要目的的政府以外的所有组织，这些组织以公共利益或团体利益为价值取向，以成员志愿参与为运作基础，包括日常生活中的各种慈善机构、行会、协会及社医等。
20世纪70年代以来，随着发端于西方国家的“结社革命”在垒球的兴起，第三部门的发展吸引公众的眼球，而于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织兴起的“治理理论”，则是在对政府、市场、公民社会这三者的基本关系的反思中萌发的。从“治理理论”的视角审视第三部门，二者有着内在的逻辑关联：(1)理念层面。二者都主张社会管理主体的多元化；二者都强调政府在社会管理中的单方责任向政府，市场、公民社会共同责任的转变。(2)实践层面。第三部门是当代政府治理中的重要组成部分，承担着大量的社会管理任务。
二、第三部门在当代政府治理中的功能分析
在传统的政府与市场关系上，无论是“市场万能论”，还是“政府干预论”对于二者关系都难以妥善解决，前者逃脱不了“市场失灵”的危险，后者避免不了“政府失灵”的可能。第三部门的兴起让人们看到了弥补政府和市场不足的希望，通过政府一市场一第三部门三维立体架构，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络，形成对垒社会进行有效覆盖和全面治理的体系。概括地讲，第三部门在当代政府治理中的功能包括以下方面：
(一)有效地提供部分的公共产品和公共服务
当代政府治理的理念之一就是政府不再是实施社会管理功能的惟一核心，政府没必要也不可能提供全部公共产品和服务。从以往的供给经验来分析：一方面，由于政府自身存在的垄断性、“帕金森”定律带来的膨胀与低效、政府自身的“有限理性”、环境的复杂多变性以及信息的不充分性等约束条件，政府并不总能通过“有形的手”将资源配置达到“帕累托最优”，往往伴随着公共物品供给不足或供给过剩的局面产生；另一方面，政府供给的公共物品具有“一刀切”性质，倾向于满足社会成员“中位性”的需求，并且往往以规范统一的模式千篇一律地提供，无法满足社会成员对公共物品多样性的需求。与此相比，第三部门贴近民众，更充分了解不同个体的需求差异，加之第三部门资本构成低、组织扁平、专业性强、涉及范围广泛等优势，决定了第三部门能够低成本、高质量地提供部分的公共产品和服务。
(二)有利于制约政府权力，促进政府改革，提升政府形象
公共选择学派认为，无论是政府组织本身，还是在政府机关里工作的政府人员都是理性的“经济人”，都有追求自身利益最大化的潜在欲望和动力。可见，政府权力应当受到公众的制约。而第三部门无疑是制约政府权力的重要力量。第一，部门能够有效地整合个人力量。针对所谓的“社会原子化”问题，第三部门凭借共同目标、价值理念将组织成员聚集到一起，通过相互支持、合作互助，达到“聚合”个人力量的目的，形成强大的“合力”，从而实现对政府权力的有效制约。第二，第三部门通过参与社会管理，提供部分公共物品和服务，迫使政府部门压缩政府职能，界定政府界限以实现对政府权力的制约。
(三)有利于维护社会秩序和稳定，保障和谐社会的顺利建设
实践证明，第三部门在维护社会秩序和稳定方面有着重要作用。首先，它可以提升社会自治能力。通过组织内部的沟通、协调、合作来调整组织成员之间的关系，确定和解决组织面临的问题。其次，它可以作为民意表达的渠道。第三部门为公民政治参与提供了平台，它是政府与公民之间的“缓冲带”。第三部门贴近民众，团体的力量使得与政府协商成为可能，它把杂乱无章的信息整合后传达给政府。政府也不再需要与每个公民进行交涉而降低行政成本，这样既避免了因参与渠道不畅而引发的政治冷漠，也避免了因非制度化的参与引发的“参与爆炸”。最后，它可以保护弱势群体。第三部门通过社会救助、社会福利、慈善事业、志愿帮挟等方式保护社会中的弱势群体，据统计我国现在已建有1100多个社会救助站和130个流浪儿救助保护中心。
(四)有利于社会资本的积累
社会资本产生并发展在公众的日常交往网络之中，在公众之间相互默认和认可的关系之中，它逐渐演变为一种能够使人们相互合作的资源。第三部门自身正是建立在组织成员相互认可、相互信赖、相互合作的基础之上的，它的发展无疑有利于社会资本的形成与积累，反过来，社会资本的形成与积累又会规范和重塑人们的行为，为政府治理提供强有力的“无形资源”。
三、我国第三部门发展面临的困境
进入90年代以来，我国的第三部门组织的数量呈现出空前增长的势头。截至2006年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万余家，其中社会团体14.9万家，民办非企业单位13.275家，基金会1000家左右。第三部门的发展壮大对整个社会的和谐进步发挥着重要作用，然而，随着我国第三部门的深入发展.逐渐面临着一些困境：
(一)管理体制过于严密，官方色彩浓重
我国的第三部门实行的是“双重管理体制”。这种管理体制强化了政府在登记管理方面对第8门组织的监督、管理和控制。在一定程度 上“束缚”了它的发展。此外，第三部门的主要领导缺乏独立的人事任免权，并且在组织结构上有“官僚层级制”的趋势，加之组织成员的“官僚化”倾向，这些都导致了非政府组织政府化，官方色彩浓重，缺乏独立性、自主性，更多地扮演政府助理或延伸机构的角色。
(二)文化氛围不足
第三部门的发展壮大必须依托于公民强烈的参与意识、自主意识，离开了这种文化氛围，第三部门的发展就失去了精神动力。一方面，两千多年封建专制历史形成了“臣民”意识惯性，公民缺乏组织起来以集体行动参与社会公共事务、制约社会公共权力的权利和意识。另—方面，市场经济理性“经济人”的假设，追求个人利益最大化的价值理念，也在一定程度上造成了人性的扭曲，道德的滑坡，文化的沦丧，利己主义盛行。这与第三部门以公共利益最大化为目标取向是相悖的，而且第三部门赖以存在和发展的人与人之间的相互信任、合作沟通、平等相处等观念将严重匮乏，以上文化氛围的不足已经成为我国第三部门深入发展的瓶颈。
(三)相关法律法规不够完善
迄今为止，仍没有由全国人大通过的第三部门的相关法律。政府规范第三部门组织活动主要有三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等均为行政法规。一方面，这些行政法规与其他法律法规的规定有不一致之处，另一方面，法规的内容滞后，不适应市场经济发展的要求。这些法律法规在加强对第三部门管理的同时，也在一定程度上限制了其发展与壮大，因而必须考虑加快相关法规的完善和相关法律的出台。
(四)第三部门的自身生存与发展能力薄弱
虽然我国第三部门的规模已经相当庞大，但绝大多数的第三部门组织生存与发展堪忧，突出表现在：(1)资金缺乏。现阶段我国第三部门组织的最主要资金来源是政府拨款和补贴，其次是会费收入，据估算，这两项资金来源占第三部门组织全部收入的70％以上，资金的匮乏导致许多第三部门组织处于“休眠”状态。(2)人员紧缺。有调查显示，我国第三部门中，有6.9％的第三部门没有专职人员；33.5％的第三部门专职人员在1～4人之间，38％的第三部门专职人员在5～9人之间，而专职人员在10～39人之间的第三部门只占19.4％，40人及以上的第三部门仅有2.2％。由此可以看出，我国第三部门的专职人员很少，兼职人员也不足，人员总体规模很小，人力资源状况低下。(3)动能缺失。资金的缺乏限制了第三部门的发展，使其无法顺利地承担起政府转移的部分社会职能。现实生活中，第三部门提供产品和服务的数量、种类有限，通过经营运作获取资金的能力非常之弱。(4)制度不健全。很多第三部门组织在财务管理、人事管理等方面没有明确的规章制度或者规章制度的具体性、操作性欠缺。有些组织虽然也制定了一些规章制度，但实际上往往流于形式，有“法”不依。
总之，第三部门作为政府和市场之外的第三种强大力量，能够弥补政府和市场的不足，推动社会的进步和发展。“政府主导—社会合作”型模式是当前和今后一段时期我国可供选择、比较恰当的一种政府治理模式。在这种模式中，第三部门不仅要承担政府转移出来的部分职能，还要作为社会力量对政府进行监督和制约。对此，必须立足于我国的基本国情，积极探索适合我国第三部门发展的路径，为第三部门的发展创造良好的外部环境，增强第三部门自身能力，促进第三部门在当代政府治理中更好地发挥作用。