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沈阳市养老服务体系发展的现状评价
（一）取得的成绩
1.在全国率先提出“四位一体”的养老服务体系
早在“十一五”期间，沈阳市就在全国率先提出建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑“三位一体”的社会化养老服务体系，之后又探索加入“企事业参与为补充”“四位一体”的养老服务社会化模式。
2.建设速度明显加快
2009年沈阳市119名人大代表联名提出“应对我市人口老龄化”议案后，沈阳市养老服务体系建设速度明显加快。例如：同年沈阳市实施“晚爱工程”，仅用三年时间就增加机构养老床位13200张，占现有床位总数2.9万张的45.52%。
3.推行“以房养老”新模式
2012年，沈阳市政府出台《沈阳市“以房养老”工作推进方案》，与招商银行沈阳分行协调，推出了以房养老个人贷款产品，目前正在积极探索中。
4.建设现代化居家养老社区
沈阳市在城市开发建设中，将养老服务需求纳入新建设的住宅小区，目前已有多个项目在实施。在现代化居家养老社区内，园区内转角、坡道，房间采光、室内应急呼叫等按照老年人专用标准设计建设。园区配有专业的养老服务人员，实现关上门独自居住，按呼叫键有服务人员上门服务的新型居家养老模式。同时引进社区医疗体系，在园区设立医院分院，为居家老人提供医疗服务保障。
5.在农村建设老年托养中心
在农村开展常年病人家庭大病托管工作，将低保及低保边缘户家庭中患精神病及失能的老人集中起来进行康复和托管。目前已在辽中、新民、康平、法库和苏家屯区建设了6个康复托管中心，收养托管对象644人。
（二）存在的问题
沈阳市社会养老服务体系建设尚处于起步阶段，覆盖老年人的数量十分有限，服务水平和质量不高，在城乡之间和城市内部不均衡问题突出，与先进城市相比差距明显。
沈阳市社会养老服务的问题主要表现为6个严重“不适应”。
1.社会养老服务供需矛盾十分突出，与人口老龄化的挑战严重不适应
⑴沈阳市社会养老服务需求特别巨大
随着老龄化、高龄化、空巢化、失能化程度的逐年加剧和失能老人越来越多，沈阳市社会化养老服务需求越来越大。
第一，沈阳市老龄化程度高居全国15个副省级城市榜首。2012年，沈阳市户籍60岁以上老年人口有133.86万，占户籍总人口的18.53%，在全国15个副省级城市中与大连市并列第1位，而沈阳市的经济实力仅居15个副省级城市的第10位，为“未富先老”。见图1-1（图中从左至右为2012年各城市经济实力排名顺序，广州为最高，厦门为最低）。
辽宁省老年人口比重在全国遥遥领先情况见附表1。
第二，再过10年沈阳市老龄化率可能达到1/3。“十二五”期间，沈阳市进入老年人口快速增长期，每年全市老年人口以6%的速度增加。2015年全市老年人口将达到164.6万，占总人口的21.6%，80岁以上老年人口将达到37万，占老年人总数的22.5%。
到2050年中国老年人口将占全国总人口30%以上；上海到2015年老年人口就将占总人口的近30%。估计沈阳市再过10年即到2023年老年人口将占总人口的1/3左右。
第三，沈陽市空巢、失能老人数量庞大。到“十二五”末期，沈阳市空巢老人将超过老年人口总数的80%以上，即达到131.7万人。上海市“十二五”期间独生子女父母将逐渐成为新增老年人群的主体，从2013年起，新增老年人口中的80%以上将为独生子女父母。沈阳市也大体如此。“421”的家庭模式使社会养老服务需求更加巨大。
到“十二五”期末，全国部分失能和完全失能的老年人将占老年人总数的19.5%。到2015年辽宁省18.8%的老年人口（空巢老人、特困老人、失能老人等）需要不同形式的长期护理。按18.8%的比例推算，到2015年沈阳市将有30.9万老年人口需要长期护理。
⑵沈阳市社会养老服务供给严重不足
第一，养老机构严重不足。到2013年7月，沈阳市城乡养老机构共有养老床位2.9万张，平均每千名老人21.7张，仅比全国平均水平21.5张多0.2张，仅占到2015年需要长期护理老年人口的9.4%。
第二，社区养老服务设施严重不足。2011年，沈阳市尚有52.4%社区没有建立老年日间照料站。已建的社区日间照料站设施不全，缺乏后续运转资金，部分已改作它用，甚至徒有虚名。本课题组2013年7月调查（以下简称本课题组调查）了解到，截止2013年7月，作为全国养老服务社会化工作示范区的和平区和沈河区，建成社区日间照料站的数量，分别只占全区社区总数的60%和58%。见表1-1。沈阳市最好的社区老年日间照料站只有两张床，建筑面积大都为一二百平方米，房屋和设施很少为老年人专用，大都与“党员之家”、“农民工之家”、“职工之家”等共用。
第三，老年人医疗康复护理设施严重不足。2011年沈阳市老年人医疗康复护理需求量为44.72%，但为高龄老人提供专业护理和临终关怀服务的“爱心护理院”还处于空白。到2013年7月，沈阳市在辽中、新民、康平、法库和苏家屯区利用农村敬老院和民办医院，共建设了6个康复托管中心，设床位650张，只收养了农村低保及低保边缘户家庭中的患精神病及失能的老644人。
第四，老年人应急呼叫设施严重不足。截止2012年12月，沈阳市仅为2.2万户空巢高龄、特困老年人家庭免费安装了应急呼叫器。
第五，沈阳市一些社会养老服务指标低于全省平均水平。社会养老床位数占全部老年人口数的比例，沈阳市2012年的水平比全省2010年的水平还低。见图1-2。
截止2013年7月，和平、沈河、于洪、苏家屯和新民5个区（市），平均每千名老年人拥有社会养老床位13张，其中最低的7张，最高的18张。见表1-1。 辽宁省老龄事业发展“十二五”规划提出，到“十二五”末期，全省“实现每千名老人拥有各类养老床位数35张”。沈阳市老龄事业发展“十二五”规划提出，“到2015年，全市养老床位总数要达到5万张”，即每千名老人拥有各类养老床位数30张，比全省平均水平低5张。
2.农村除敬老院外社会养老服务基本空白，与新型城镇化的要求严重不适应
沈阳市社会养老服务城乡二元化差距明显，农村养老服务设施短缺更为严重。
农村除以“五保”老人为对象的敬老院和极少数民办养老院外，社会养老服务基本空白。
3.民办养老机构发展缓慢，与社会化、市场化的要求严重不适应
时至今日，沈阳市城乡公办养老服务机构只分别招收农村“五保”老人和城市“三无”老人，城乡其他有到养老机构养老需求的老人只能到民办养老机构养老，但沈阳市民办养老机构发展缓慢，民办机构养老供给严重不足。
⑴沈阳市民办养老机构占比偏低
2008年，沈阳市城镇有民办养老机构54家，占养老机构总数175家的30.9%。？同年，辽宁省城乡有755家养老院，其中民办养老院是主力军，有632家，占84%；公辦养老院有123家，占16%。
本课题组调查了解到，沈阳市和平区、沈河区、于洪区、苏家屯区和新民市现共有公办养老机构20家，民办养老机构22家，民办占52%（见表1-1）。虽然民办养老机构的比重大幅度上升，但仍然远未到2008年辽宁省的平均水平。
⑵沈阳市民办养老机构入住率偏低
与公办养老机构“一床难求”形成鲜明对比的是，沈阳市民办养老机构入住率低。本课题组调查了解到，2013年沈阳市和平、沈河、于洪、苏家屯和新民5个区（市）民办养老机构平均入住率为55%（见表1-1）。2013年苏家屯区新开办了3家民办养老院，每家只有几个老人入住，大量床位闲置。
沈阳市社会养老服务供给严重不足与民办养老机构大量床位闲置同时并存。
⑶沈阳市民办养老机构收益偏低
沈阳市民办养老机构大都收益偏低，有些举步维艰。和平区民办养老机构都赔钱，都还有别的生意贴补养老院。苏家屯区民办养老院没有挣钱的，（投资不赚钱）对他们是“极大打击”。于洪区民办养老机构普遍规模小、运营弱，入住养老机构的大多是年高体弱、收入低的老年人，养老机构经营利润大大减少，很难积累资金扩大规模。
⑷黑养老机构有市场需求，难以取缔
从表1-1可看出，未经政府批准的黑养老机构，除了和平区和新民市未做统计外，沈河区、于洪区和苏家屯区共有21家，占这3个区包括黑养老机构在内的全部养老机构的45%。这些黑养老机构条件很差，不安全，民政部门曾经多次下令取缔，但因其设在社区内方便群众，价格低廉，适应了部分养老需求，有市场，加之民政部门没有强制取缔的执法手段，至今依然存在。
这样，沈阳市社会养老服务供给严重不足，与民办养老机构大量床位闲置和黑养老机构适应部分养老需求同时并存。
4.养老服务产业发展滞后，与产业化的要求严重不适应
调查显示，虽然沈阳市近些年在发展老龄产业方面取得了一定成绩，但老龄产业发展仍然整体滞后。老龄产业认知程度低，缺乏整体发展规划，尚未建立相应的管理机构和产业协会等行业组织，科研力量薄弱，资金投入匮乏，产品开发不足。
5.养老服务队伍建设滞后，与专业化的要求严重不适应
沈阳市养老服务队伍专业护理人员短缺，培养滞后。2011年，沈阳市失能半失能老年人需要养老护理人员大体7.5万人左右，而全市专业养老护理员的培养还处于起步阶段，取得职业护理资格的不到500人。2012年沈阳市养老服务协会先后组织了5期养老护理人员免费培训班，只有570余人参加了中级职业资格培训。
沈阳市养老服务队伍整体素质偏低，待遇较差，许多是年龄大、文化低的就业困难人员。养老服务志愿者队伍规模偏小。
本课题组调查发现，目前沈阳市民办养老机构的瓶颈问题之一是人才短缺，护理队伍素质不高。
6.管理体制不顺，与加强管理的要求严重不适应
沈阳市对社会养老服务的管理体制，基本上还是计划经济时期的管理体制，不是市场经济时期的管理体制；基本上还是人口没有老龄化时期的管理体制，不是人口老龄化时期尤其严重老龄化时期的管理体制。
⑴民政系统的职能定位影响社会养老服务事业发展
从新中国成立至今，我国民政系统在养老服务方面的职能定位一直是社会救助，因此在涉老服务对象上，必然侧重农村“五保”老人、城市“三无”老人和城乡“低保”贫困老人；在涉老服务内容上，必然侧重经济供养和生活照料，造成养老服务对象单一、内容单一。应对人口老龄化养老服务对象是全体老年人，养老服务内容包括方方面面，超出了民政系统的传统职能定位，如果民政系统未得到新的赋权，或者民政系统仍然按照传统职能定位抓社会养老服务事业，必然影响社会养老服务事业发展。
⑵民政系统内部对养老服务的管理 “政出多处”，力量分散
现在，沈阳市民政局内部涉及养老服务的处室有4个，分别分管城市养老院、城乡“低保”、农村养老院和“五保”老人、重大政策，涉老服务管理“政出多处（室）”。而且其中3个处各有多个职责，如社会福利与社会事务处有9个职责，养老服务只是其中一项职责，力量分散。
⑶老龄办作用发挥不理想
各级老龄办的规格、编制、经费基本还是1990年的水平，至今没有提高，与西安、成都（均为正局级单位、内设3个处，2010年工作经费分别为186万元、253万元）等副省级市相比存在差距。各区、县（市）的老龄办除2个区外都不同程度地弱化，有的被撤销。各级老龄办整体上履行职责力度弱、效能低。
（三）存在问题的原因
（一）取得的成绩
1.在全国率先提出“四位一体”的养老服务体系
早在“十一五”期间，沈阳市就在全国率先提出建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑“三位一体”的社会化养老服务体系，之后又探索加入“企事业参与为补充”“四位一体”的养老服务社会化模式。
2.建设速度明显加快
2009年沈阳市119名人大代表联名提出“应对我市人口老龄化”议案后，沈阳市养老服务体系建设速度明显加快。例如：同年沈阳市实施“晚爱工程”，仅用三年时间就增加机构养老床位13200张，占现有床位总数2.9万张的45.52%。
3.推行“以房养老”新模式
2012年，沈阳市政府出台《沈阳市“以房养老”工作推进方案》，与招商银行沈阳分行协调，推出了以房养老个人贷款产品，目前正在积极探索中。
4.建设现代化居家养老社区
沈阳市在城市开发建设中，将养老服务需求纳入新建设的住宅小区，目前已有多个项目在实施。在现代化居家养老社区内，园区内转角、坡道，房间采光、室内应急呼叫等按照老年人专用标准设计建设。园区配有专业的养老服务人员，实现关上门独自居住，按呼叫键有服务人员上门服务的新型居家养老模式。同时引进社区医疗体系，在园区设立医院分院，为居家老人提供医疗服务保障。
5.在农村建设老年托养中心
在农村开展常年病人家庭大病托管工作，将低保及低保边缘户家庭中患精神病及失能的老人集中起来进行康复和托管。目前已在辽中、新民、康平、法库和苏家屯区建设了6个康复托管中心，收养托管对象644人。
（二）存在的问题
沈阳市社会养老服务体系建设尚处于起步阶段，覆盖老年人的数量十分有限，服务水平和质量不高，在城乡之间和城市内部不均衡问题突出，与先进城市相比差距明显。
沈阳市社会养老服务的问题主要表现为6个严重“不适应”。
1.社会养老服务供需矛盾十分突出，与人口老龄化的挑战严重不适应
⑴沈阳市社会养老服务需求特别巨大
随着老龄化、高龄化、空巢化、失能化程度的逐年加剧和失能老人越来越多，沈阳市社会化养老服务需求越来越大。
第一，沈阳市老龄化程度高居全国15个副省级城市榜首。2012年，沈阳市户籍60岁以上老年人口有133.86万，占户籍总人口的18.53%，在全国15个副省级城市中与大连市并列第1位，而沈阳市的经济实力仅居15个副省级城市的第10位，为“未富先老”。见图1-1（图中从左至右为2012年各城市经济实力排名顺序，广州为最高，厦门为最低）。
辽宁省老年人口比重在全国遥遥领先情况见附表1。
第二，再过10年沈阳市老龄化率可能达到1/3。“十二五”期间，沈阳市进入老年人口快速增长期，每年全市老年人口以6%的速度增加。2015年全市老年人口将达到164.6万，占总人口的21.6%，80岁以上老年人口将达到37万，占老年人总数的22.5%。
到2050年中国老年人口将占全国总人口30%以上；上海到2015年老年人口就将占总人口的近30%。估计沈阳市再过10年即到2023年老年人口将占总人口的1/3左右。
第三，沈陽市空巢、失能老人数量庞大。到“十二五”末期，沈阳市空巢老人将超过老年人口总数的80%以上，即达到131.7万人。上海市“十二五”期间独生子女父母将逐渐成为新增老年人群的主体，从2013年起，新增老年人口中的80%以上将为独生子女父母。沈阳市也大体如此。“421”的家庭模式使社会养老服务需求更加巨大。
到“十二五”期末，全国部分失能和完全失能的老年人将占老年人总数的19.5%。到2015年辽宁省18.8%的老年人口（空巢老人、特困老人、失能老人等）需要不同形式的长期护理。按18.8%的比例推算，到2015年沈阳市将有30.9万老年人口需要长期护理。
⑵沈阳市社会养老服务供给严重不足
第一，养老机构严重不足。到2013年7月，沈阳市城乡养老机构共有养老床位2.9万张，平均每千名老人21.7张，仅比全国平均水平21.5张多0.2张，仅占到2015年需要长期护理老年人口的9.4%。
第二，社区养老服务设施严重不足。2011年，沈阳市尚有52.4%社区没有建立老年日间照料站。已建的社区日间照料站设施不全，缺乏后续运转资金，部分已改作它用，甚至徒有虚名。本课题组2013年7月调查（以下简称本课题组调查）了解到，截止2013年7月，作为全国养老服务社会化工作示范区的和平区和沈河区，建成社区日间照料站的数量，分别只占全区社区总数的60%和58%。见表1-1。沈阳市最好的社区老年日间照料站只有两张床，建筑面积大都为一二百平方米，房屋和设施很少为老年人专用，大都与“党员之家”、“农民工之家”、“职工之家”等共用。
第三，老年人医疗康复护理设施严重不足。2011年沈阳市老年人医疗康复护理需求量为44.72%，但为高龄老人提供专业护理和临终关怀服务的“爱心护理院”还处于空白。到2013年7月，沈阳市在辽中、新民、康平、法库和苏家屯区利用农村敬老院和民办医院，共建设了6个康复托管中心，设床位650张，只收养了农村低保及低保边缘户家庭中的患精神病及失能的老644人。
第四，老年人应急呼叫设施严重不足。截止2012年12月，沈阳市仅为2.2万户空巢高龄、特困老年人家庭免费安装了应急呼叫器。
第五，沈阳市一些社会养老服务指标低于全省平均水平。社会养老床位数占全部老年人口数的比例，沈阳市2012年的水平比全省2010年的水平还低。见图1-2。
截止2013年7月，和平、沈河、于洪、苏家屯和新民5个区（市），平均每千名老年人拥有社会养老床位13张，其中最低的7张，最高的18张。见表1-1。 辽宁省老龄事业发展“十二五”规划提出，到“十二五”末期，全省“实现每千名老人拥有各类养老床位数35张”。沈阳市老龄事业发展“十二五”规划提出，“到2015年，全市养老床位总数要达到5万张”，即每千名老人拥有各类养老床位数30张，比全省平均水平低5张。
2.农村除敬老院外社会养老服务基本空白，与新型城镇化的要求严重不适应
沈阳市社会养老服务城乡二元化差距明显，农村养老服务设施短缺更为严重。
农村除以“五保”老人为对象的敬老院和极少数民办养老院外，社会养老服务基本空白。
3.民办养老机构发展缓慢，与社会化、市场化的要求严重不适应
时至今日，沈阳市城乡公办养老服务机构只分别招收农村“五保”老人和城市“三无”老人，城乡其他有到养老机构养老需求的老人只能到民办养老机构养老，但沈阳市民办养老机构发展缓慢，民办机构养老供给严重不足。
⑴沈阳市民办养老机构占比偏低
2008年，沈阳市城镇有民办养老机构54家，占养老机构总数175家的30.9%。？同年，辽宁省城乡有755家养老院，其中民办养老院是主力军，有632家，占84%；公辦养老院有123家，占16%。
本课题组调查了解到，沈阳市和平区、沈河区、于洪区、苏家屯区和新民市现共有公办养老机构20家，民办养老机构22家，民办占52%（见表1-1）。虽然民办养老机构的比重大幅度上升，但仍然远未到2008年辽宁省的平均水平。
⑵沈阳市民办养老机构入住率偏低
与公办养老机构“一床难求”形成鲜明对比的是，沈阳市民办养老机构入住率低。本课题组调查了解到，2013年沈阳市和平、沈河、于洪、苏家屯和新民5个区（市）民办养老机构平均入住率为55%（见表1-1）。2013年苏家屯区新开办了3家民办养老院，每家只有几个老人入住，大量床位闲置。
沈阳市社会养老服务供给严重不足与民办养老机构大量床位闲置同时并存。
⑶沈阳市民办养老机构收益偏低
沈阳市民办养老机构大都收益偏低，有些举步维艰。和平区民办养老机构都赔钱，都还有别的生意贴补养老院。苏家屯区民办养老院没有挣钱的，（投资不赚钱）对他们是“极大打击”。于洪区民办养老机构普遍规模小、运营弱，入住养老机构的大多是年高体弱、收入低的老年人，养老机构经营利润大大减少，很难积累资金扩大规模。
⑷黑养老机构有市场需求，难以取缔
从表1-1可看出，未经政府批准的黑养老机构，除了和平区和新民市未做统计外，沈河区、于洪区和苏家屯区共有21家，占这3个区包括黑养老机构在内的全部养老机构的45%。这些黑养老机构条件很差，不安全，民政部门曾经多次下令取缔，但因其设在社区内方便群众，价格低廉，适应了部分养老需求，有市场，加之民政部门没有强制取缔的执法手段，至今依然存在。
这样，沈阳市社会养老服务供给严重不足，与民办养老机构大量床位闲置和黑养老机构适应部分养老需求同时并存。
4.养老服务产业发展滞后，与产业化的要求严重不适应
调查显示，虽然沈阳市近些年在发展老龄产业方面取得了一定成绩，但老龄产业发展仍然整体滞后。老龄产业认知程度低，缺乏整体发展规划，尚未建立相应的管理机构和产业协会等行业组织，科研力量薄弱，资金投入匮乏，产品开发不足。
5.养老服务队伍建设滞后，与专业化的要求严重不适应
沈阳市养老服务队伍专业护理人员短缺，培养滞后。2011年，沈阳市失能半失能老年人需要养老护理人员大体7.5万人左右，而全市专业养老护理员的培养还处于起步阶段，取得职业护理资格的不到500人。2012年沈阳市养老服务协会先后组织了5期养老护理人员免费培训班，只有570余人参加了中级职业资格培训。
沈阳市养老服务队伍整体素质偏低，待遇较差，许多是年龄大、文化低的就业困难人员。养老服务志愿者队伍规模偏小。
本课题组调查发现，目前沈阳市民办养老机构的瓶颈问题之一是人才短缺，护理队伍素质不高。
6.管理体制不顺，与加强管理的要求严重不适应
沈阳市对社会养老服务的管理体制，基本上还是计划经济时期的管理体制，不是市场经济时期的管理体制；基本上还是人口没有老龄化时期的管理体制，不是人口老龄化时期尤其严重老龄化时期的管理体制。
⑴民政系统的职能定位影响社会养老服务事业发展
从新中国成立至今，我国民政系统在养老服务方面的职能定位一直是社会救助，因此在涉老服务对象上，必然侧重农村“五保”老人、城市“三无”老人和城乡“低保”贫困老人；在涉老服务内容上，必然侧重经济供养和生活照料，造成养老服务对象单一、内容单一。应对人口老龄化养老服务对象是全体老年人，养老服务内容包括方方面面，超出了民政系统的传统职能定位，如果民政系统未得到新的赋权，或者民政系统仍然按照传统职能定位抓社会养老服务事业，必然影响社会养老服务事业发展。
⑵民政系统内部对养老服务的管理 “政出多处”，力量分散
现在，沈阳市民政局内部涉及养老服务的处室有4个，分别分管城市养老院、城乡“低保”、农村养老院和“五保”老人、重大政策，涉老服务管理“政出多处（室）”。而且其中3个处各有多个职责，如社会福利与社会事务处有9个职责，养老服务只是其中一项职责，力量分散。
⑶老龄办作用发挥不理想
各级老龄办的规格、编制、经费基本还是1990年的水平，至今没有提高，与西安、成都（均为正局级单位、内设3个处，2010年工作经费分别为186万元、253万元）等副省级市相比存在差距。各区、县（市）的老龄办除2个区外都不同程度地弱化，有的被撤销。各级老龄办整体上履行职责力度弱、效能低。
（三）存在问题的原因