刚刚过去的2012年可以说是中国地铁建设“井喷”之年。11月26日，北京、南昌、福州和乌鲁木齐等四个城市轨道交通建设规划获批，投资总额达1346.9亿元。在此两个月前的9月5日，18个城市、25条城轨项目规划获批，投资超过8000亿元。
　　以此计算，2012年全年获批的城轨总投资规模接近1万亿元。其中，属于已通过可行性研究报告的项目总投资额超过3600亿元，而属于近期规划中的项目总投资约为5400亿元。
　　“这些项目的实际批复时间自2012年4月开始，分为新增线路以及原有城轨规划调整修编两种，公布时间略有滞后。”住建部城市建设司人士表示，目前另有多个申报的城轨项目正在审核，预计短期内还会获批。
　　据国家发改委人士解释，之所以集中批准城轨建设项目，一方面是2012年7月发布的《“十二五”综合交通运输体系规划》要求，当年需建成一批重大铁路项目，适时开工一批急需项目；另一方面，2012年上半年国内经济不振，需要一批重点大型项目拉动投资。城轨，尤其是地铁项目在此之列。
　　与消费、外需等被动型经济带动因素相比较，投资更具主动性。据中国土木工程协会秘书长张雁测算，地铁项目每投资1亿元，将带动GDP增长2.63亿元，创造8000个就业岗位。因此，地铁投资对经济增长具有积极意义。
　　上述发改委人士称，地铁大规模扩建趋势将长期持续，“‘十三五’‘十四五’阶段各项数据会进一步攀升。至2015年，城轨里程将会达到3000公里，至2020年将达6000公里以上。”发改委综合运输研究所研究员董焰甚至称：“达到7000多公里也不为过，投资数据将十分庞大。”但是，已有多个项目在投融资风险和可持续运营方面呈现出巨大压力，如果地铁建设欲在满足经济增长和公交需求，以及可持续运营的矛盾之间获得空间，那么突破制度瓶颈、寻找创新的发展模式就变得非常迫切。

建设资金何来

　　实际上，在过去十余年的时间里，因为投资规模大、施工难度高、安全风险大等原因，中央政府对地铁发展持谨慎态度。
　　因担心地铁建设“一哄而上”，国务院曾两度出台严控政策：1995年发布的《暂停审批快速轨道交通项目的通知》要求“不再批准地铁项目立项”；2002年的一次国务院办公会议上，决定暂时冻结各个城市地铁立项。
　　“当时叫停的原因，有认识上、技术上以及多种现实性的考虑，更重要的是受到资金瓶颈制约。”中国工程院院士、原国家建设部副部长周干峙表示。
　　这一情况在2008年到2009年间被改变。在4万亿元经济刺激政策的推动下，地铁审批开始松动。至2011年6月，国家发改委对28个城市的城轨建设规划做出批复，放行的投资累计9000亿元。根据国家发改委综合运输研究所完成的《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》统计，2012年度，全国有35个城市在建轨道交通线路，估算完成总投资约2600亿元。2013年，已批准的项目将进入规模建设阶段，城轨投资规模有望达到2800亿-2900亿元。
　　包括周干峙在内的一些专家认为，当下的地铁建设趋势，是从最初从紧、建设不足的极端走向了另外一个极端。
　　2003年，国务院发布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，对申报地铁项目的城市设置了严格的门槛。其中原则之一是建设项目的资本金须达到总投资的40%以上，对筹资能力明显不足的城市，不予批准其申请项目。
　　4万亿元经济刺激计划之后，上述原则开始放宽。2009年，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，将城轨项目最低资本金比例降为25%。即便如此，由于最近几年项目增多、建设速度加快、成本上升等原因，各地方政府筹集资本金并非易事。
　　在2012年获批的地铁线路中，单公里平均造价为6.32亿元。其中单公里综合造价最高的是深圳地铁7号线，为8.42亿元，最低的是西安地铁3号线一期，为4.69亿元。
　　一位接触过多个地方政府的地铁研究人士介绍，地铁建设资金来源单一，通常包括政府自筹的资金与其他融资。其他融资目前主要是依靠银行贷款。
　　以深圳地铁为例，其一期工程的两条线路总长21.6公里，于2004年通车，106亿元的投资中，财政投入70%，其余30%为长期贷款。2011年开通的二期工程5条线路，总长158公里，除4号线续建项目由港铁公司投资，其余线路投资均来自政府，其中财政资金和贷款各占一半。三期工程5条线路计划总投资1018亿元，资金来源尚不明确。
　　“银行的态度是，为地铁项目大胆放贷，项目情况基本不去调研。原因就在于这种贷款有财政担保，债务也由各城市自行承担。”前述地铁研究人士表示，为缓解资金压力，目前很多地方政府只还贷款利息，或是借新还旧，或对旧的贷款进行展期。
　　虽然地方政府在上报地铁总体网线规划时，并不需要明确建设时间表和总投资等内容，往往在随后上报近期建设规划和工程可行性研究报告环节中调整报批节奏。而且地方政府还可通过弹性落实开工时间和建设周期，在一定程度上规避筹资压力。但是，业内人士仍然担心，巨量的贷款会令本就居高不下的地方债务雪上加霜。
　　安邦集团曾为多个地铁项目提供咨询服务。其研究人员在四川等地调研发现，地方债务的危机远超于统计数据，“因为公布的仅是常规的债务平台的统计，不包括很多隐形的地方债务，例如拖欠的工程款、被挪用的各种专项资金等”。安邦集团董事长陈功呼吁，中国地铁建设应该放慢一些，以降低风险。 　　不过，也有专家仍持乐观态度。“既然地方政府很积极希望项目获批，足以说明各地有不同的方法来解决资金问题。基本思路是地方财政投入力度加大，并利用地铁周边的物业、土地溢价等条件，与地铁运营结合起来。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚认为。

可持续运营难题

　　除了建设投资高度依赖银行贷款以外，地铁运营的可持续性也备受关注。事实上，在全世界范围内，鉴于自身的公共产品属性，绝大部分地铁都在亏损运营，地铁发展的可持续性问题实质上成为对各地政府财政能力的拷问。
　　据北京大岳咨询公司总监毕志清介绍，地铁的亏损额度，通常是综合地铁每公里建设成本、客流量、客票收入等多个因素核算。比如，建设20公里的里程，每公里地铁建设成本按7亿元计算，共需投资140亿元。通常来说，在30年内，客流量较好的线路，可回收投资20%，如客流量过低，几无回本。
　　基于此种测算，有业内人士分析，去年9月国家发改委批复的25个轨道交通项目，在30年内投资至多能回收10%，“而一些二三线城市的线路可能连保本都做不到”。
　　为了实现可持续性运营，北京地铁4号线曾借鉴香港模式，进行公私合营尝试。北京市在4号线的可行性研究阶段，便决定实行投资、建设、运营三分开的体制，其中，香港铁路有限公司（下称港铁公司）作为运营方被引入，展开公私合营模式，即PPP模式（Public Private Partnership）。北京市引入港铁公司的初衷，是希望汲取香港地铁建设运营的经验，探索新的投融资和建设运营模式，以改善北京地铁运营持续亏损的状况。港铁公司是世界上唯一盈利的地铁公司。
　　具体而言，在4号线近160亿元总投资额中，京港地铁有限公司（港铁公司、北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司三方合资成立）占30%，并负责运营30年，其他由政府平台出资。此外，运营期间的重置更新费用预计在100亿元左右。
　　香港地铁运营盈利的主要来源为：站内商业开发以及票价按里程计费。然而，这两点在北京都无法实行。
　　根据北京市的规定，地铁站内禁设置零售商业设施。而在最初的特许协议中，4号线的核定票价为3.34元，此后，北京实施2元的一票制，每年需要向4号线提供票价补贴，2010年一年补贴金额就达6.4亿元。
　　这样一来，4号线仍然是依靠财政补贴运行。“北京市仅每年给地铁运营补贴就是20亿元，还不包括对投资部分的补贴。”前述地铁研究人士说。
　　一份深圳地铁投资、运营补贴的内部材料显示，2011年至2020年，深圳地铁运营亏损补贴约150亿元，线路需追加投资110亿元，仅4号线一条线路需补贴约50亿元。
　　“如果单纯依靠政府补贴是贴不起的，也是不可持续的。”周干峙认为，其他公共交通，如果运营不下去可以停掉，地铁因投资和涉及群体过大却不可能停，这给未来留下更大的包袱。
　　在相关专家看来，巨额补贴至少不是每个想拥有地铁的城市都能支付得起的，即使像北京和深圳这样的一线城市也不堪重负，在探索他途。据前述地铁研究人士透露，一些城市压力很大，“票款还不够初期的运营成本，相当于前期投资的100%都是公益的”。
　　北京交通大学经管学院教授赵坚认为，因为地铁运营全面亏损，难以吸引民营资本进入。因此，从国外的地铁发展经验来看，只有人口密集的大城市出于公共交通的需要而建设地铁。
　　陈功亦表示：“地铁系统复杂，放到一个周期里去看，运营成本甚至比一次性的前期投资更需要权衡和考虑。”

“以地养路”模式

　　现实中的建设和运营压力，正在使更多地方尝试模式创新，以期破解难题。
　　其中，香港地铁的建设运营模式颇受各地青睐，已有多个地方加以复制。此种模式的核心在于，通过周边土地溢价以及物业、商业区块开发，将相关收益反哺地铁。“所有城市现在都在土地上动脑筋，这也是目前唯一可以动脑筋的地方。”陈功说。
　　比如，国家发改委给深圳地铁7号、12号线可行性研究报告出具的批复文件中指出，地铁项目的资本金“主要来源为轨道交通上盖及沿线土地的开发收入，在土地收益不能满足需求时由市财政资金投入”。
　　计划于2016年通车的深圳地铁6号线也拟采取“轨道+物业开发融资模式”。根据测算，这条线路的票价只能收回全部投资200亿元的约20%。
　　因此，6号线项目初期融资时，就在车站地面100公顷土地上规划了一个大型商业综合体，计划将土地收益回哺地铁建设，基本匹配了当时的资金缺口。
　　“如果这条线路仅仅是地铁项目，银行可能不贷款，但把物业开发合到一起，经营就做平了，可选择的融资方式也更多，比如可以找中铁、中建这样的投资方，因为这个项目具有投资价值。这就从技术层面上实现了融资。”一位参与深圳该项目的内部人士说。
　　住建部地铁与轻轨研究中心副主任秦国栋分析，这种模式本质上还是靠政府补贴，只不过是政府出让地块、给予土地政策等间接补贴，而其他模式是靠政府本地财政直接补贴。
　　对于这种“以地养路”的模式，首先要越过的便是土地招拍挂政策的障碍。按照现行法律，经营性用地必须要进行招拍挂，地方政府不能直接将土地交给开发方。那么，如何将这些选择出来的备用土地“正好”落入承建方手中？
　　深圳的做法是，于2012年上半年由市政府通过一个会议纪要，确定深圳三家国有企业，即深圳地铁集团、深圳机场、深圳特区建设公司可以试点直接获得土地使用权，以土地作价入股地铁建设项目。已酝酿数年的《深圳市轨道交通条例》原拟规定，如果有跟地铁相关的土地，可以由地铁企业直接开发。此《条例》曾于2010年3月公开征求意见，至今仍未颁布。
　　相较而言，作为经济特区的深圳，在政策和立法上具有较大的灵活空间，其他的地方则需要各显其能。 　　比如，南京市政府为了规避招拍挂政策，在市土地储备中心下设地铁分中心，该中心的另一块牌子是南京地铁开发分公司，该公司隶属于南京地下铁道有限责任公司，前身为南京地铁房地产开发有限责任公司。通过这种机构设置，南京市将与地铁有关的土地储备、一级开发、二级开发打通，以实现土地快速变现，扩充地铁筹融资渠道。
　　北京地铁大兴线也曾探讨过类似深圳6号线的做法，最终没有实施，仍然采取“建设归建设，开发归开发”的老方法。“这个模式大家都知道好，但操作起来最大的障碍就是土地政策。北京被盯得很紧，不敢这么做。”一位曾参与北京地铁规划设计的人士表示。
　　“以地养路”模式，拿地仅是第一步，但并非把土地交给承建运营公司便可大功告成，而是要把地铁与站点有机结合在一起，提升物业价值。这对缺少经验的国内开发商和运营商来说并非易事。
　　香港经验是，在一条线路建设之前便规划好站点，站点周边土地按地铁开通前的价格出让给港铁公司，待地铁开通之后，土地升值，港铁公司再寻找开发商合作开发，共享收益。港铁公司在规划之初便会研究现金流和回报，计算土地的规模和未来收益的水平，并统筹安排，因而土地、物业会有大幅升值。
　　与港铁公司的精细化规划、研究、管理有巨大的差异，粗放型的决策和管理仍然是中国内地城市的主要特点。
　　“我们在全国各地做地铁项目咨询，发现很多地方政府官员‘无知者无畏’，总觉得地铁项目总体盈利，建好后土地还可以增值，所以先建了再说，至于建了之后怎么还贷、如何持续运营则考虑不足。”一位国内咨询公司负责人表示。
　　“地方政府通常估算一个未来的预期价格交给承建公司，但全部简单地指望土地溢价收益来补贴项目兴建的70%-80%的亏损不太现实，需要通过深入的研究、统筹规划和财务分析等前期工作来逐步实现。”北京大岳咨询公司总监毕志清说。
　　北京大岳咨询公司曾做过北京地铁4号线向南延伸工程的项目研究，这条线路周边的房地产价格在地铁规划和施工时会有两次上涨，最终每平方米涨幅为3000元左右。安邦咨询公司也做过分析，地铁周边的房地产价格通常比同区域高出10%-15%甚至更多，比如深圳1号线开工建设的三年内，沿线物业租金上涨了2倍-5倍。
　　毕志清认为，目前很切实的问题是缺乏细致研究和协调落实。比如项目如何选址，站址选择与周边如何结合，如何调整土地规划、用地性质和容积率，如何选择开发商、整体资金如何平衡和筹集等。而且，这些问题又涉及规划、国土等部门，协调难度颇大。

地铁也应因地制宜

　　由于存在经济增长和市场需求的动力，地铁热无疑将继续。
　　前述《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》分析，预计2013年将有12个城市开通运营轨道交通线路，其中首次开通的城市有哈尔滨、长沙、宁波、郑州，总计新增运营里程约387公里。此外，西安、成都、杭州、宁波、无锡等10个以上城市的新一轮轨道交通近期建设规划将获得批准。而徐州市、温州市作为新增城市也将获批。届时，全国获准建设轨道交通的城市共达到37个。
　　《财经》记者从刚刚获批地铁建设规划的一些城市了解到，不少城市希冀借鉴北京地铁4号线的PPP运营模式以及香港地铁的投融资模式。但是，在相关专家看来，不同地区是否能成功复制国际成熟经验尚未可知，应量力而为，避免盲目发展。
　　安邦集团基于对国际经验的研究认为，只有当城镇化率达到60%以上，才具备地铁扩张的关键条件，因为达到较高城镇化率后，城市进入稳定发展阶段，开发成本和人口聚集都较为平稳。
　　目前中国平均城镇化率刚刚达到51%，“按这个标准，只有北京、上海、广州、深圳等几个大城市具备大规模兴建地铁的条件，其他城市应该以引导性建设、短距离建设为主。”陈功说，但在已获批城市中，有的城镇化率刚到30%。在他看来，一方面国家要从规划层面熄灭地方政府一哄而上的冲动；另一方面，地方政府也要冷静选择适合自身条件的城市轨道交通系统，不要拘泥于地铁这一种方式。
　　城市轨道交通包括地铁、轻轨、有轨电车等多种方式。据陈功介绍，无论从建设运营成本，还是环保角度看，有轨电车都远远优于地铁，因此法国、德国、意大利和北欧等国家对此尤为青睐。但从中国已批复的项目看，投资较小的轻轨和有轨电车项目非常少，有“无底洞”之称的地铁似乎成为中国城市轨道交通的代名词。
　　周干峙也表示，地铁可密集分布于城区地下，具有节约空间、容量大等特点，有其经济可行性，但线路延伸至郊区时，完全可以走地上。以东京为例，地铁与轻轨两者衔接协调发展，换乘时也很方便，乘客在城市边缘下地铁后，同一站台上就可换乘地面上的轻轨等其他接驳工具。“轻轨一天有1万人客流量就很好，而地铁则需要七八万人的客流量，两者配搭才能实现经济合理性”。
　　此外，按照中国现行体制和部委职能划分，地铁项目审批权归发改委，其中涉及的具体建设项目规划，要与住建部门协调。项目建成后，交通部门介入运营管理。
　　此种“九龙治水”的体制，缺乏统筹考虑的规划机制，地铁项目由地方政府自负盈亏，因而其主导权最终掌握在各城市的决策者手中。
　　“行政官员不是专家，忽略了其中的经济合理性和规划科学性问题，他们往往从城市形象和政绩出发，认为没有地铁的城市是落后的，所以可以建轻轨的，也非要建地铁，从而造成浪费。”周干峙说。