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“资源型城市在发展中积累了不少矛盾和问题，严重制约了自身的可持续发展。尤其是资源枯竭城市，已成为我国经济社会发展中的突出问题。”国务院振兴东北老工业基地办公室副主任宋晓梧近日在“中国经济50人论坛”上说。据调查，我国目前有118个资源型城市亟待转型。
我国目前有资源型城市118个，占全国城市总数的18%。近年来，随着我国2/3的矿上进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的十分尖锐。资源型城市转型愈发显得刻不容缓。
资源型城市“一业独大”
资源型城市，是以矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。资源型城市是随着我国工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。自上个世纪90年代以来，一些主打资源濒临枯竭的资源型城市，开始纷纷寻求摆脱经济困境、进行经济转型的发展道路。
宋晓梧指出，资源型城市经济结构单一，增长缺乏后劲。这些城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条短，可持续发展能力弱。多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30%以上，相当多城市超过50%。如大同市煤炭采选业和原料工业曾占该市工业总产值的80%。
伴随一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工的就业。据国家人口计生委调研组2005年7月的一项抽样调查显示，当年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31.12%、21.30%和24.68%。据全国政协的“四矿问题”专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在人口计生委组织的样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线（175元）的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。
这些资源型城市的生态环境破坏严重，部分矿区存在地址灾害隐患。目前，我国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4～5亿吨剧增。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。由于长期过量采伐林木，伊春的红松林被砍伐98%，小兴安岭等地生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化面积已占总面积的84%。
大多数资源型城市经济发展相对落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前来工作。仅山西大同矿务局1997至2001年间共调出各类人才638人，而调入几乎为零。
传统经济增长模式成阻碍
资源已经或濒临枯竭的城市在传统经济增长模式和体制机制下，因资源开采留下很多欠帐，自身又尚未形成可持续发展的内生能力，当地的经济发展频频受阻；而资源开采仍处于稳产和增产期的城市由于缺乏有效制度机制保障，近年来，在政绩攀比的作用下，地方政府拼资源、拼环境，加上不少民营企业在资源廉价条件下，盲目追逐超额利润，加速了对资源和环境的破坏。
“计划经济下的直接调配与转轨时期的价格失衡等问题，使资源型城市一直处于不利地位，步入畸形发展轨道。”宋晓梧分析说。由于贫困人口多，且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，社会矛盾激化，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪不断攀升，对社会稳定构成威胁。
我国资源型城市出现这么多问题，长期得不到解决，除了有资源开采的客观规律作用外，还存在诸多体制、机制成因。
他解释说，计划经济时代，全国一盘棋，资源被国家无偿调拨，经济转轨以来资源产品价格被压低，从资源型城市低价输出，而制成品高价输入，造成资源型城市“双重失血”。宋晓梧说，不少资源型城市是先有矿，后建城，企业级别高，规模大，政企不分，企业办社会等问题突出。
大多数资源型企业拖欠银行贷款数额巨大、时间较长，相当一部分已形成呆坏账，企业信用低。东北老工业基地的资源型企业属于“低增长高风险”企业，银行不愿贷款。这使得资源型企业发展或退出所需资金严重匮乏。
资源型城市的发展长期缺乏以人为本，全面、协调和可持续发展的理念。“有水快流，竭泽而渔”的做法，导致不少资源型城市的建设缺乏科学论证，长期“先生产后生活”、“重开发轻建设”的思想，导致当地基础设施和城市建设存在大量欠帐。
宋晓梧指出，现有的价格、财税政策难以保障资源型城市的可持续发展。
目前，我国资源品价格扭曲，矿业企业成本不完全，未能涵盖矿业权有偿取得成本、环境治理成本和衰退期转产成本等。许多矿上的开采严重破坏环境，污染大气和水源，但企业并未付费或未完全付治理费，这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊消，而是推给政府、留给社会，是企业内部成本外化，私人成本社会化。
而现有的资源税费制度存在的问题，导致中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题分额不足，而地方财政又捉襟见肘，对遗留问题有心无力。现有财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠帐的稳定渠道保证，造成资源型
城市长期缺乏合理补偿。
发展接续替代产业成为必然
欧美发达国家的资源型城市在工业化进程中也曾经面临着可持续发展的难题，他们经历了少则30、40、多则70、80年的经济转型过程，已经形成了一套行之有效的措施。我国在解决资源型城市转型的过程中不妨借鉴一些。
宋晓梧说，在我国，要解决资源型城市的转型和可持续发展，必须把解决就业问题放在首位。同时，大力发展接续替代产业、加强环境整治和生态保护，在促进资源型城市的可持续发展方面也很重要。
作为资源型城市可持续发展中的几个关键领域，扩大就业、消除贫困是维护社会稳定、促进资源型社会可持续发展的重点。
对于促进资源型城市的就业和再就业，宋晓梧透露他们将从以下几个途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。
宋晓梧指出，大力发展接续替代产业，是解决资源型城市现存问题的根本途径。
不同的资源类型，不同的发展状况和各自的比较优势决定了在资源型城市产业结构调整中，不可能有通用模式。要本着一行一策、一城一策的原则，因地制宜。
至于接续替代产业的选择，宋晓梧建议可以从以下几个角度考虑：一是沿续现有资源产业生命；二是增强地方经济实力；三是能有效解决失业和贫困的迫在眉睫的问题。发展接续替代产业，除资源型城市的自身努力外，国家应给予适当支持。
资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围。这时，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分，用于支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构也应跟据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。宋晓梧建议，资源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引资缺乏竞争优势，应考虑给予资源型城市相应的税收政策优惠。
宋晓梧建议，对于资源型城市存在的贫困代际传递现象，可考虑在免除资源枯竭型城市贫困家庭学生在义务教育期间学杂费的基础上，增加2年免费职业教育。
宋晓梧透露，借鉴国内外已有经验，他们设想建立资源开发补偿保证金制度。新建矿山依据矿山设计年限、现有矿山依据剩余寿命确定分年预提保证金的金额，企业将当年实际发生的矿山环境治理费用列入成本，冲减预提费用。保证金及利息归矿山企业所有。由各地人民政府和企业在指定银行设立“共管账户”，共同监督，专款专用。采矿权人完成当年的环境治理和矿山复垦任务后，保证金及利息退还采矿权人。
目前，在东北三省的阜新、大庆、伊春、辽源4个转型试点城市中，正在研究试行税收增量返还政策。即，以某一年度为基准，在今后数年内，在试点城市上划中央和省税收的增量部分，通过转移支付的形式，按照一定比例返还给试点城市，专项用于一揽子解决历史遗留问题。
我国目前有资源型城市118个，占全国城市总数的18%。近年来，随着我国2/3的矿上进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的十分尖锐。资源型城市转型愈发显得刻不容缓。
资源型城市“一业独大”
资源型城市，是以矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。资源型城市是随着我国工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。自上个世纪90年代以来，一些主打资源濒临枯竭的资源型城市，开始纷纷寻求摆脱经济困境、进行经济转型的发展道路。
宋晓梧指出，资源型城市经济结构单一，增长缺乏后劲。这些城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条短，可持续发展能力弱。多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30%以上，相当多城市超过50%。如大同市煤炭采选业和原料工业曾占该市工业总产值的80%。
伴随一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工的就业。据国家人口计生委调研组2005年7月的一项抽样调查显示，当年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31.12%、21.30%和24.68%。据全国政协的“四矿问题”专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在人口计生委组织的样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线（175元）的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。
这些资源型城市的生态环境破坏严重，部分矿区存在地址灾害隐患。目前，我国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4～5亿吨剧增。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。由于长期过量采伐林木，伊春的红松林被砍伐98%，小兴安岭等地生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化面积已占总面积的84%。
大多数资源型城市经济发展相对落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前来工作。仅山西大同矿务局1997至2001年间共调出各类人才638人，而调入几乎为零。
传统经济增长模式成阻碍
资源已经或濒临枯竭的城市在传统经济增长模式和体制机制下，因资源开采留下很多欠帐，自身又尚未形成可持续发展的内生能力，当地的经济发展频频受阻；而资源开采仍处于稳产和增产期的城市由于缺乏有效制度机制保障，近年来，在政绩攀比的作用下，地方政府拼资源、拼环境，加上不少民营企业在资源廉价条件下，盲目追逐超额利润，加速了对资源和环境的破坏。
“计划经济下的直接调配与转轨时期的价格失衡等问题，使资源型城市一直处于不利地位，步入畸形发展轨道。”宋晓梧分析说。由于贫困人口多，且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，社会矛盾激化，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪不断攀升，对社会稳定构成威胁。
我国资源型城市出现这么多问题，长期得不到解决，除了有资源开采的客观规律作用外，还存在诸多体制、机制成因。
他解释说，计划经济时代，全国一盘棋，资源被国家无偿调拨，经济转轨以来资源产品价格被压低，从资源型城市低价输出，而制成品高价输入，造成资源型城市“双重失血”。宋晓梧说，不少资源型城市是先有矿，后建城，企业级别高，规模大，政企不分，企业办社会等问题突出。
大多数资源型企业拖欠银行贷款数额巨大、时间较长，相当一部分已形成呆坏账，企业信用低。东北老工业基地的资源型企业属于“低增长高风险”企业，银行不愿贷款。这使得资源型企业发展或退出所需资金严重匮乏。
资源型城市的发展长期缺乏以人为本，全面、协调和可持续发展的理念。“有水快流，竭泽而渔”的做法，导致不少资源型城市的建设缺乏科学论证，长期“先生产后生活”、“重开发轻建设”的思想，导致当地基础设施和城市建设存在大量欠帐。
宋晓梧指出，现有的价格、财税政策难以保障资源型城市的可持续发展。
目前，我国资源品价格扭曲，矿业企业成本不完全，未能涵盖矿业权有偿取得成本、环境治理成本和衰退期转产成本等。许多矿上的开采严重破坏环境，污染大气和水源，但企业并未付费或未完全付治理费，这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊消，而是推给政府、留给社会，是企业内部成本外化，私人成本社会化。
而现有的资源税费制度存在的问题，导致中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题分额不足，而地方财政又捉襟见肘，对遗留问题有心无力。现有财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠帐的稳定渠道保证，造成资源型
城市长期缺乏合理补偿。
发展接续替代产业成为必然
欧美发达国家的资源型城市在工业化进程中也曾经面临着可持续发展的难题，他们经历了少则30、40、多则70、80年的经济转型过程，已经形成了一套行之有效的措施。我国在解决资源型城市转型的过程中不妨借鉴一些。
宋晓梧说，在我国，要解决资源型城市的转型和可持续发展，必须把解决就业问题放在首位。同时，大力发展接续替代产业、加强环境整治和生态保护，在促进资源型城市的可持续发展方面也很重要。
作为资源型城市可持续发展中的几个关键领域，扩大就业、消除贫困是维护社会稳定、促进资源型社会可持续发展的重点。
对于促进资源型城市的就业和再就业，宋晓梧透露他们将从以下几个途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。
宋晓梧指出，大力发展接续替代产业，是解决资源型城市现存问题的根本途径。
不同的资源类型，不同的发展状况和各自的比较优势决定了在资源型城市产业结构调整中，不可能有通用模式。要本着一行一策、一城一策的原则，因地制宜。
至于接续替代产业的选择，宋晓梧建议可以从以下几个角度考虑：一是沿续现有资源产业生命；二是增强地方经济实力；三是能有效解决失业和贫困的迫在眉睫的问题。发展接续替代产业，除资源型城市的自身努力外，国家应给予适当支持。
资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围。这时，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分，用于支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构也应跟据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。宋晓梧建议，资源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引资缺乏竞争优势，应考虑给予资源型城市相应的税收政策优惠。
宋晓梧建议，对于资源型城市存在的贫困代际传递现象，可考虑在免除资源枯竭型城市贫困家庭学生在义务教育期间学杂费的基础上，增加2年免费职业教育。
宋晓梧透露，借鉴国内外已有经验，他们设想建立资源开发补偿保证金制度。新建矿山依据矿山设计年限、现有矿山依据剩余寿命确定分年预提保证金的金额，企业将当年实际发生的矿山环境治理费用列入成本，冲减预提费用。保证金及利息归矿山企业所有。由各地人民政府和企业在指定银行设立“共管账户”，共同监督，专款专用。采矿权人完成当年的环境治理和矿山复垦任务后，保证金及利息退还采矿权人。
目前，在东北三省的阜新、大庆、伊春、辽源4个转型试点城市中，正在研究试行税收增量返还政策。即，以某一年度为基准，在今后数年内，在试点城市上划中央和省税收的增量部分，通过转移支付的形式，按照一定比例返还给试点城市，专项用于一揽子解决历史遗留问题。