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摘要：土地储备、规划先行，本文以广州市土地开发中心GIS系统为基础，探讨“一图两规”在土地储备GIS系统中的集成和应用。
关键字：“一图两规”；土地储备；地理信息系统
1 引言
我国《土地管理法》规定，用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地；《城市规划法》也明确规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划。因此，土地储备应遵循规划先行，服从规划的原则[1]。
广州市土地开发中心GIS系统是一个包含OA与GIS的图文一体化办公系统，该系统以土地储备业务流程为主线，从空间、时间、属性对土地储备业务进行统一管理，并集成“一图两规（基础地形图、城规、土规）”为土地储备提供辅助决策，充分体现了规划先行的理念。
2 相关概念
2.1 “一图两规”
“一图两规”是对基础地形图数据、城规数据、土规数据的简称。基础地形图数据主要包括1：500、1：2000地形图，0.3米航摄正射影像图，多时相卫星遥感影像图以及电子地图数据。城市规划数据是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，主要包括总体规划、控制性规划导则、控制性详细规划、规划用地红线、建设工程规划许可证。土地利用总体规划（国土部门）相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定。
2.2 土地储备
土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照城市规划和土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求和经营管理制度。土地储备包括土地征购、土地整理和土地供应。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权；土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所预收储的土地进行整合；土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划，向社会公告并以招标、拍卖、挂牌等多种形式出让土地使用权[2]。
3 集成设计
3.1 统一坐标系
广州市的土地利用总体规划是西安80坐标系，而基础地形图和城规数据是广州本地坐标系，考虑到土规数据量较少且相对稳定，在广州市土地开发中心GIS系统中统一采用广州本地坐标系。
3.2 建立面向服务的共享机制
广州市土地开发中心GIS系统需要访问来自国土、规划、以及其他系统的数据，为此，系统开发的技术路线采用面向服务的架构（SOA），将外部系统以及本系统的数据或操作以Web服务的方式封装，对于“一图两规”这样的空间数据，则以服务式GIS的方式按照一定规范发布出来，从而屏蔽多数据源、多数据格式、跨平台、跨网络所造成的障碍。
3.3 网络互联
为实现对“一图两规”等空间数据服务的访问，广州市土地开发中心GIS系统必须是一个跨多个网络的分布式系统，在与国土、规划以及其它部门的网络互联上，主干网可以借助广州市政务网络平台，各部门子网，包括土地开发中心网络经由防火墙等安全检测措施后连接到主干网。如图3-1所示。
3.4 系统设计
广州市土地开发中心GIS系统采用面向服务的架构，将系统划分为四个层次，系统总体架构如图3-2所示。
数据层是系统的基础，主要用来对空间数据和非空间数据进行存储、访问和管理并为应用系统提供数据服务；业务服务层主要是对系统公用服务和业务逻辑的封装，实现对数据层的访问和向表现层提供各种业务功能模块；表现层将各种功能以Web服务和GIS服务的方式封装以及与AJAX的集成；客户端层，是针对不同用户的接口层。
4 应用实现
4.1 空间信息共享平台
广州市土地开发中心GIS系统空间数据库由基础地理数据、城市规划数据、土地利用规划数据、土地储备数据构成，通过空间信息共享服务提供给系统使用，空间信息共享平台基于ArcGIS Server软件构建。
根据空间数据的类型，并结合共享服务的权限设置管理，创建和发布地图服务有：
⑴ 基础地理数据服务
将基础地理数据按照数据类型划分，创建卫星影像、航空影像、电子地图、1：2000地形图、1：500地形图等5个地图服务。由于基础地理数据采取定期更新机制，数据更新密度不频繁，且数据量巨大，为提高地图服务的响应速度，将全部构建地图缓存。
⑵ 其它数据地图服务
将城市规划数据、土地利用规划数据、土地储备数据分别创建单独的地图服务，这部分数据动态更新频繁，直接采用动态地图服务。
为了提高地图服务的响应速度，可预先制作系列显示比例尺地图瓦片缓存（Tile Cache），在本系统中基础地理数据地图服务全部创建地图瓦片。地图瓦片的参数包括起始点与分块大小、显示比例尺、图像格式等。
⑴ 瓦片起始点与分块大小
本系统平面坐标系统采用广州市平面坐标系统，系统管理的地理范围覆盖整个广州市。瓦片分块的起始点从（-10000，170000）开始，向东向南行列递增；格式采用PNG32，分块大小512×512像素，屏幕分辨率取值为96 dpi。
⑵ 显示比例
为了使来自不同分布式节点的各类地图服务可以相互叠加，必需采用统一的显示比例（即瓦片的地面分辨率）。根据广州覆盖的地理范围，瓦片比例尺设置如表4-1所示。
表4-1 地图瓦片级别与比例尺对应关系
级别 显示比例尺
L0 1：1000000
L1 1：750000
L2 1：500000
L3 1：250000 L4 1：100000
L5 1：50000
L6 1：25000
L7 1：10000
L8 1：5000
L9 1：2000
L10 1：1000
L11 1：500
4.2 “一图两规”信息支撑的土地储备管理
根据广州市土地开发中心业务的特点，我们将土地储备划分为信息储备阶段、红线储备阶段、实物储备阶段和土地出让阶段。以储备计划为起点，串联资金计划、征地进度、工程进度和出让计划，实现土地储备业务流程的科学、动态的信息化管理，“一图两规”在土地开发中心GIS系统中的应用如图4-1所示。
图4-1 “一图两规”信息支撑的土地储备管理
信息储备阶段主要利用土地利用总体规划及城市规划对城市某区域或地块进行控制性预留储备，并参考城市社会经济发展计划编制年度土地储备计划。“一图两规”的地理信息共享服务平台为该阶段工作提供了极大便利，通过提供相关的空间分析、属性分析、冲突检测工具，对纳入年度储备计划的地块进行现状及相关规划分析，例如，地块与土地利用总体规划的空间关系检测，是否突破基本农田保护区等；对于经营性土地储备地块，是否对应城市规划所采用的城市建设用地分类中的居住用地（R）和公共服务设施用地（C）；通过高精度现势性强的航片、地形图来判读现状建设情况[3]。综合上述条件判断纳入信息储备阶段的地块可行性，确保信息储备阶段的地块满足可储备的条件，使储备地块顺利进入下一业务阶段。
红线储备阶段主要指持储备计划向规划局申请用地选址和向国土局申请用地预审的阶段，取得规划批复并通过用地预审的地块红线标志完成红线储备，该储备地块可移交下一业务阶段。规划批复的用地红线和复函在入库到规划用地红线数据库的同时入库到土地储备信息库中的对应图层，对应关系如图4-2所示，为储备计划的办理提供空间图形支撑。
图4-2 规划用地红线数据库与土地储备空间信息数据库对应关系
实物储备阶段是指对红线储备地块开展土地勘测定界，征用土地和组织被征地的房屋拆迁、土地的综合开发整理，将生地变成熟地，为土地出让做好准备。利用1：500地形图，统计现状房屋面积，可为储备地块估算拆迁成本；土地勘测定界的土地权属图形入库后，通过关联征地交地明细、征地付款明细和流程办理情况，动态展示征地的进度和资金投入使用情况；建设工程规划许可证与工程实施管理结合，可以了解土地开发整理的进度。
土地出让阶段主要根据城市发展建设要求并结合市场需求，拟定年度土地出让计划，申办规划设计条件和拟定出让方案，组织经营性用地招标、拍卖或挂牌出让。在储备土地出让前，土地开发中心需申请出让地块的规划设计条件，规划局依据控制性详细规划，核准出让地块的具体规划设计条件，规划批复的规划设计条件图形和复函也自动入库到土地储备信息库，如图4-2所示，为出让计划的办理提供空间图形支撑。
在实现业务流程办理的基础上，系统还提供了基本GIS操作、查询定位、综合信息查询、统计、报表、专题图等丰富的功能，通过系统可随时了解和掌握三大计划的进展情况，辅助领导决策。
以“一图两规”信息为支撑，从信息储备阶段就把握储备地块的可行性，将有效提高红线储备到实物储备的转化率，提高土地储备的科学性。
5 结束语
打破部门壁垒，避免重复建设，通过构建信息共享平台实现信息共享服务，加强了城市规划与土地储备工作之间的信息沟通和密切结合，实现了以城市总体规划、城市社会经济发展计划和土地利用总体规划指导土地储备，更合理的利用土地资源，并有效的保障城市规划的实施，充分体现了城市规划为导向的土地储备的理念。
参考文献
[1] 林廷钧. 城市规划要贯穿土地储备始终. 中国土地，2006，（11）：21，27
[2] 陆启鑫. 基于GIS的城市土地储备信息、系统的设计与实现. 解放军信息工程大学硕士学位论文，2008.12 ： 1
[3] 许莉俊，徐里格. 城市规划导向的经营性土地储备近期规划初探. 规划师，2006，22（11）： 63-64
作者简介：唐忠成（1973—），男，湖南隆回人，工程师，学士，主要从事城市规划信息系统数据库的设计和软件开发工作。
关键字：“一图两规”；土地储备；地理信息系统
1 引言
我国《土地管理法》规定，用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地；《城市规划法》也明确规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划。因此，土地储备应遵循规划先行，服从规划的原则[1]。
广州市土地开发中心GIS系统是一个包含OA与GIS的图文一体化办公系统，该系统以土地储备业务流程为主线，从空间、时间、属性对土地储备业务进行统一管理，并集成“一图两规（基础地形图、城规、土规）”为土地储备提供辅助决策，充分体现了规划先行的理念。
2 相关概念
2.1 “一图两规”
“一图两规”是对基础地形图数据、城规数据、土规数据的简称。基础地形图数据主要包括1：500、1：2000地形图，0.3米航摄正射影像图，多时相卫星遥感影像图以及电子地图数据。城市规划数据是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，主要包括总体规划、控制性规划导则、控制性详细规划、规划用地红线、建设工程规划许可证。土地利用总体规划（国土部门）相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定。
2.2 土地储备
土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照城市规划和土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求和经营管理制度。土地储备包括土地征购、土地整理和土地供应。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权；土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所预收储的土地进行整合；土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划，向社会公告并以招标、拍卖、挂牌等多种形式出让土地使用权[2]。
3 集成设计
3.1 统一坐标系
广州市的土地利用总体规划是西安80坐标系，而基础地形图和城规数据是广州本地坐标系，考虑到土规数据量较少且相对稳定，在广州市土地开发中心GIS系统中统一采用广州本地坐标系。
3.2 建立面向服务的共享机制
广州市土地开发中心GIS系统需要访问来自国土、规划、以及其他系统的数据，为此，系统开发的技术路线采用面向服务的架构（SOA），将外部系统以及本系统的数据或操作以Web服务的方式封装，对于“一图两规”这样的空间数据，则以服务式GIS的方式按照一定规范发布出来，从而屏蔽多数据源、多数据格式、跨平台、跨网络所造成的障碍。
3.3 网络互联
为实现对“一图两规”等空间数据服务的访问，广州市土地开发中心GIS系统必须是一个跨多个网络的分布式系统，在与国土、规划以及其它部门的网络互联上，主干网可以借助广州市政务网络平台，各部门子网，包括土地开发中心网络经由防火墙等安全检测措施后连接到主干网。如图3-1所示。
3.4 系统设计
广州市土地开发中心GIS系统采用面向服务的架构，将系统划分为四个层次，系统总体架构如图3-2所示。
数据层是系统的基础，主要用来对空间数据和非空间数据进行存储、访问和管理并为应用系统提供数据服务；业务服务层主要是对系统公用服务和业务逻辑的封装，实现对数据层的访问和向表现层提供各种业务功能模块；表现层将各种功能以Web服务和GIS服务的方式封装以及与AJAX的集成；客户端层，是针对不同用户的接口层。
4 应用实现
4.1 空间信息共享平台
广州市土地开发中心GIS系统空间数据库由基础地理数据、城市规划数据、土地利用规划数据、土地储备数据构成，通过空间信息共享服务提供给系统使用，空间信息共享平台基于ArcGIS Server软件构建。
根据空间数据的类型，并结合共享服务的权限设置管理，创建和发布地图服务有：
⑴ 基础地理数据服务
将基础地理数据按照数据类型划分，创建卫星影像、航空影像、电子地图、1：2000地形图、1：500地形图等5个地图服务。由于基础地理数据采取定期更新机制，数据更新密度不频繁，且数据量巨大，为提高地图服务的响应速度，将全部构建地图缓存。
⑵ 其它数据地图服务
将城市规划数据、土地利用规划数据、土地储备数据分别创建单独的地图服务，这部分数据动态更新频繁，直接采用动态地图服务。
为了提高地图服务的响应速度，可预先制作系列显示比例尺地图瓦片缓存（Tile Cache），在本系统中基础地理数据地图服务全部创建地图瓦片。地图瓦片的参数包括起始点与分块大小、显示比例尺、图像格式等。
⑴ 瓦片起始点与分块大小
本系统平面坐标系统采用广州市平面坐标系统，系统管理的地理范围覆盖整个广州市。瓦片分块的起始点从（-10000，170000）开始，向东向南行列递增；格式采用PNG32，分块大小512×512像素，屏幕分辨率取值为96 dpi。
⑵ 显示比例
为了使来自不同分布式节点的各类地图服务可以相互叠加，必需采用统一的显示比例（即瓦片的地面分辨率）。根据广州覆盖的地理范围，瓦片比例尺设置如表4-1所示。
表4-1 地图瓦片级别与比例尺对应关系
级别 显示比例尺
L0 1：1000000
L1 1：750000
L2 1：500000
L3 1：250000 L4 1：100000
L5 1：50000
L6 1：25000
L7 1：10000
L8 1：5000
L9 1：2000
L10 1：1000
L11 1：500
4.2 “一图两规”信息支撑的土地储备管理
根据广州市土地开发中心业务的特点，我们将土地储备划分为信息储备阶段、红线储备阶段、实物储备阶段和土地出让阶段。以储备计划为起点，串联资金计划、征地进度、工程进度和出让计划，实现土地储备业务流程的科学、动态的信息化管理，“一图两规”在土地开发中心GIS系统中的应用如图4-1所示。
图4-1 “一图两规”信息支撑的土地储备管理
信息储备阶段主要利用土地利用总体规划及城市规划对城市某区域或地块进行控制性预留储备，并参考城市社会经济发展计划编制年度土地储备计划。“一图两规”的地理信息共享服务平台为该阶段工作提供了极大便利，通过提供相关的空间分析、属性分析、冲突检测工具，对纳入年度储备计划的地块进行现状及相关规划分析，例如，地块与土地利用总体规划的空间关系检测，是否突破基本农田保护区等；对于经营性土地储备地块，是否对应城市规划所采用的城市建设用地分类中的居住用地（R）和公共服务设施用地（C）；通过高精度现势性强的航片、地形图来判读现状建设情况[3]。综合上述条件判断纳入信息储备阶段的地块可行性，确保信息储备阶段的地块满足可储备的条件，使储备地块顺利进入下一业务阶段。
红线储备阶段主要指持储备计划向规划局申请用地选址和向国土局申请用地预审的阶段，取得规划批复并通过用地预审的地块红线标志完成红线储备，该储备地块可移交下一业务阶段。规划批复的用地红线和复函在入库到规划用地红线数据库的同时入库到土地储备信息库中的对应图层，对应关系如图4-2所示，为储备计划的办理提供空间图形支撑。
图4-2 规划用地红线数据库与土地储备空间信息数据库对应关系
实物储备阶段是指对红线储备地块开展土地勘测定界，征用土地和组织被征地的房屋拆迁、土地的综合开发整理，将生地变成熟地，为土地出让做好准备。利用1：500地形图，统计现状房屋面积，可为储备地块估算拆迁成本；土地勘测定界的土地权属图形入库后，通过关联征地交地明细、征地付款明细和流程办理情况，动态展示征地的进度和资金投入使用情况；建设工程规划许可证与工程实施管理结合，可以了解土地开发整理的进度。
土地出让阶段主要根据城市发展建设要求并结合市场需求，拟定年度土地出让计划，申办规划设计条件和拟定出让方案，组织经营性用地招标、拍卖或挂牌出让。在储备土地出让前，土地开发中心需申请出让地块的规划设计条件，规划局依据控制性详细规划，核准出让地块的具体规划设计条件，规划批复的规划设计条件图形和复函也自动入库到土地储备信息库，如图4-2所示，为出让计划的办理提供空间图形支撑。
在实现业务流程办理的基础上，系统还提供了基本GIS操作、查询定位、综合信息查询、统计、报表、专题图等丰富的功能，通过系统可随时了解和掌握三大计划的进展情况，辅助领导决策。
以“一图两规”信息为支撑，从信息储备阶段就把握储备地块的可行性，将有效提高红线储备到实物储备的转化率，提高土地储备的科学性。
5 结束语
打破部门壁垒，避免重复建设，通过构建信息共享平台实现信息共享服务，加强了城市规划与土地储备工作之间的信息沟通和密切结合，实现了以城市总体规划、城市社会经济发展计划和土地利用总体规划指导土地储备，更合理的利用土地资源，并有效的保障城市规划的实施，充分体现了城市规划为导向的土地储备的理念。
参考文献
[1] 林廷钧. 城市规划要贯穿土地储备始终. 中国土地，2006，（11）：21，27
[2] 陆启鑫. 基于GIS的城市土地储备信息、系统的设计与实现. 解放军信息工程大学硕士学位论文，2008.12 ： 1
[3] 许莉俊，徐里格. 城市规划导向的经营性土地储备近期规划初探. 规划师，2006，22（11）： 63-64
作者简介：唐忠成（1973—），男，湖南隆回人，工程师，学士，主要从事城市规划信息系统数据库的设计和软件开发工作。