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摘 要:检察权的本质属性是法律监督权,检察权对行政权的监督是其内在要求,也是依法行政、检察职能回归及司法救济的重要途径。对我国检察权定性的偏差、检察监督的程序和方式的缺陷以及行政权过于强大等问题存在,导致检察权对行政权监督不力。我国检察机关对行政权的监督,应该扩大检察机关法律监督职能,采取对行政行为的合宪性和合法性进行监督审查、对违法的行政行为提起公益诉讼、发出检察建议、加大查办职务犯罪力度等措施来制约行政权。
关键词:检察权;行政权;法律监督
在我国检察权与行政权具有同等的宪法地位。检察权理应有效制约行政权政权有其理论基础、宪政基础、实践基础、文化基础,也顺应国际潮流。检察权要通过对行政权运行的程序控制和结果审查以及实行检察一体化、实现检察官的职业化、专业化和明确检察机关的具体行政监督职权来保障有效制约行政权的实现。当前,影响我国检察权有效制约行政权的主要因素有三个方面:(1)检察权的现实地位低于行政权;(2)检察机关的财政受制于行政机关;(3)检察机关的人员素质适应不了检察权有效制约行政权之要求。
一、我国检察权对行政权监督的必要性
在法治社会里,任何权利(力)想在整个社会权利(力)结构中都要受到限制,对于行政权也是如此。行政权只有在宪法中找准自己的适当位置,才能和其他权利(力)保持动态平稳或形成良性互动,行政权过于强大或羸弱都会使社会结构因宪政平衡被打破而失范,而无序的社会必然导致严重的宪政危机,这无疑也是法治的终结。随着依法治国方略的推进,我国的法治状况有很大的改观,但行政权的运行仍有许多不如意之处:一是立法不严谨,形成法律真空带以及对法律实施的不规范解释等现象。二是行政权空前膨胀,几乎不受制约。我国《宪法》第5条第3款规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究"。我国检察机关是法律监督机关。但检察权能否对行政权的实施活动进行法律监督呢?监督是否具有其必要性和合理性?
(一)从检察机关法律监督的内涵看,对行政权的监督是其内在的应有之意
法律监督是指法定机关对法律的制定、实施和遵守进行的监察和督导活动。法律监督可分为国家权力机关的法律监督和国家检察机关的法律监督。作为最高权力机关,全国人大及其常委会日常担负着领导国家和立法等有关国家大政方针的重要职责,其主要精力不可能在经常的普遍的法律监督上。因此只有检察机关是区别于其他机关而存在的专司法律监督职责的国家机关。我国宪法第129条明确规定,"人民检察院是国家的法律监督机关",这种宪法定位至少包含了两层含义。第一,检察院是国家的专门法律监督机关,监督法的实施是检察院的唯一职责;第二,检察机关的法律监督具有普遍性和特殊强制性的特征。可见,检察机关法律监督从国家的一般职能中分离出来,与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,对行政权的监督是其内在的应有之意。
(二)从检察机关法律监督的特点看,检察权对行政权的监督是其必然要求
检察机关法律监督制度,有其鲜明的特点:一是检察机关法律监督权力的产生具有本源性。我国检察机关由人民代表大会产生,与行政、审判机关一样,都是国家权力的直接组成部分,受权力机关的监督,彼此互不包含,同属于平行的本源性的基本权力。本源性的权力之间才能产生监督和制衡的作用。二是检察机关法律监督具有专职性。检察机关的各项职能都是围绕法律监督这一基本定位而开展的,各项职能机构的设置同样是为了更好地开展法律监督。故对行政权的监督也是其自身的义务,若检察机关不履行或不很好地履行法律监督职能,就是一种失职。三是检察机关法律监督具有强制性。检察机关法律监督权是强制性权力之一,法律监督所产生的法律后果没有选择和商量的余地,必须执行。检察机关可以通过人民赋予的权力(一些强制性措施)对违法行为予以纠正。如行政机关在履行国家赋予的行政权时,若发生渎职侵权或利用职权违法犯罪的行为,检察机关通过职务犯罪侦查权进行法律监督。而这些强制性权力是其他机关所不具备的。
(三)检察权对行政权的监督是依法行政的内在要求
党的十五大从战略和全局的高度把"依法治国,建设社会主义法制国家"作为治国的基本方略。我国宪法1999年修正案正式将其写入宪法。依法治国的核心是法律的实施。多年来实践经验表明:没有坚强有力的法律监督,法律的实现就没有可靠的保障。因此,依法治国的关键是对执法和司法开展法律监督。当前,在行政机关的执法活动中,有法不依、执法不严、违法不究和滥用职权、执法犯法现象仍然十分严重,这是阻碍依法治国进程的突出问题,解决这一问题有效办法就是强化法律监督,保障严格执法。
(四)对行政权的检察监督是司法救济的重要途径之一
司法救济是现代法治的必然要求,对行政权侵犯公民合法权利进行救济是法治化进程的重要标志。有权利必有救济。我国实行人民代表大会制,是立法权下的行政权、法律监督权、审判权分立。人民法院、人民检察院都对于行政权的行使形成制约,从而防止行政权的滥用。在法治社会,公民的宪法权利受到侵犯,应当有明确的法定救济途径。而对行政机关的监督还有很大缺陷的今天,就要求我们建立起司法救济的渠道和制度。人民法院通过行政诉讼行使审判权来制约行政权,人民检察院通过行使法律监督权来对行政权进行制约。对行政权进行制约的任何制度设计中,缺少法律监督机关的监督是不完善的监督。在司法救济的过程中,检察机关不仅要通过行政诉讼来寻求因具体行政行为而被侵权的救济途径(如提起行政公益诉讼),而且要对抽象的行政行为违法而侵犯公民权利的情况,也应建立起司法救济的渠道和制度。
二、我国检察权对行政权法律监督的基本构想
在我国,由于检察权的定性偏差、检察监督的程序和方式的缺陷以及行政权的强大等问题导致检察权对行政权的监督不力,行政权被滥用或不用致使国家利益、社会利益或不特定的多数人利益遭受侵害的现象时常发生。作为国家的法律监督机关,检察机关的职责范围不能仅仅局限于诉讼监督,而应当包括对行政机关的行政行为--具体的行政行为和抽象的行政行为--进行监督,这样才是全面的监督。在进行司法改革中,全面加强检察机关的法律监督职能是检察机关改革的方向,强化对行政权的法律监督应当成为加强检察机关法律监督职能的重要方面。要发挥我国检察机关对行政权的监督,必须借鉴发达国家的法律监督制度,扩大检察机关法律监督职能,加大检察权对行政权的监督力度。
(一)对抽象行政行为的法律监督
抽象行政行为是行政权运行的一种主要方式,是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍法律效力的行政行为。抽象性行政行为包括行政法规和行政规范性文件的创制行为。抽象行政行为具有两个方面的显著特点:一是具有普遍约束力,针对不特定的人和事;二是具有往后效力,可重复适用。基于这两个特点,抽象行政行为的影响力远远大于具体行政行为。一个错误的抽象行政行为可以引出数个具体行政行为。抽象行政行为一旦违法或不适当,将会对公民、有关组织的权益造成广泛和严重的损害。更有甚者,有些地方和行政机关基于地方保护主义和地方利益等方面的考虑,甚至以"红头文件"或"会议纪要"等方式出台了大量"恶法",任意损害行政相对人的合法利益。从保护人权,监督行政机关依法行政,促进和实现行政法治的角度而言,对抽象行政行为的监督都比对具体行政行为的监督重要。《立法法》第90条第1款规定:"……最高人民检察院……认为行政规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查,提出意见"。可见,对抽象行政行为的检察监督,是检察机关依法对行政权进行监督和制约的重要途径。检察机关是人民代表大会授权的专门法律机关,检察监督是整个监督的有机组成部分,是立法监督的有益补充。在建立规范的行政规范性文件体系过程中,完善对行政规范性文件的监督,以保证法律的统一、公正、合理的实施,检察监督应发挥重要的作用。具体包括:对行政立法的合宪性和合法性监督;对行政规范性文件的合宪性和合法性监督;对抽象行政行为提起公益诉讼。
(二)对具体行政行为的法律监督
具体行政行为涉及社会生活的方方面面,直接与公民、法人或者其他组织的切身利益息息相关,司法实践中存在的问题也最为繁多。当前,我国对具体行政行为的监督途径主要有以下三点:一是向法院提起行政诉讼;二是向上级行政机关申请行政复议;三是检察机关对违法的行政行为进行侦查。但是,行政诉讼时间长、效率低、诉讼过程干扰大,行政机关内部监督,难以根除"医不自治"的弊病,并没有形成对行政权很好的监督。而检察机关通过查办职务犯罪的监督仅仅限于构成犯罪的具体行为,还有大量的具体行政行为没有被纳入监督的范围。检察权对行政权监督方式的单一性极大地制约了检察职能的发挥。检察机关作为法律监督机关,面对大量行政违法行为,尤其是侵害国家、社会公共利益及公民的人身权利和民主权利的行政违法行为的出现,迫切需要检察机关创新行政检察监督方式,针对不同类型采取不同的监督方式和途径。具体包括:审查具体行政行为的合法性和合理性;教育诫勉;检察建议;查办职务犯罪;对具体行政行为提起公益诉讼等。
参考文献:
[1]谢鹏程.论检察官独立与检察一体[J].法学杂志,2003,(3).
[2]应松年.比较行政程序法[M].北京:中国法制出版社,1999.
[3]季卫东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社,1999.
[4]宋英辉,郭成伟.当代司法体制研究[M].北京:中国政法大学出版社,2002.
[5]朱孝清.中国检察制度的几个问题[J].中国法学,2007,(2).
[6]周理松.论检察监督的程序性与实效性[J].人民检察,2001,(6).
关键词:检察权;行政权;法律监督
在我国检察权与行政权具有同等的宪法地位。检察权理应有效制约行政权政权有其理论基础、宪政基础、实践基础、文化基础,也顺应国际潮流。检察权要通过对行政权运行的程序控制和结果审查以及实行检察一体化、实现检察官的职业化、专业化和明确检察机关的具体行政监督职权来保障有效制约行政权的实现。当前,影响我国检察权有效制约行政权的主要因素有三个方面:(1)检察权的现实地位低于行政权;(2)检察机关的财政受制于行政机关;(3)检察机关的人员素质适应不了检察权有效制约行政权之要求。
一、我国检察权对行政权监督的必要性
在法治社会里,任何权利(力)想在整个社会权利(力)结构中都要受到限制,对于行政权也是如此。行政权只有在宪法中找准自己的适当位置,才能和其他权利(力)保持动态平稳或形成良性互动,行政权过于强大或羸弱都会使社会结构因宪政平衡被打破而失范,而无序的社会必然导致严重的宪政危机,这无疑也是法治的终结。随着依法治国方略的推进,我国的法治状况有很大的改观,但行政权的运行仍有许多不如意之处:一是立法不严谨,形成法律真空带以及对法律实施的不规范解释等现象。二是行政权空前膨胀,几乎不受制约。我国《宪法》第5条第3款规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究"。我国检察机关是法律监督机关。但检察权能否对行政权的实施活动进行法律监督呢?监督是否具有其必要性和合理性?
(一)从检察机关法律监督的内涵看,对行政权的监督是其内在的应有之意
法律监督是指法定机关对法律的制定、实施和遵守进行的监察和督导活动。法律监督可分为国家权力机关的法律监督和国家检察机关的法律监督。作为最高权力机关,全国人大及其常委会日常担负着领导国家和立法等有关国家大政方针的重要职责,其主要精力不可能在经常的普遍的法律监督上。因此只有检察机关是区别于其他机关而存在的专司法律监督职责的国家机关。我国宪法第129条明确规定,"人民检察院是国家的法律监督机关",这种宪法定位至少包含了两层含义。第一,检察院是国家的专门法律监督机关,监督法的实施是检察院的唯一职责;第二,检察机关的法律监督具有普遍性和特殊强制性的特征。可见,检察机关法律监督从国家的一般职能中分离出来,与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,对行政权的监督是其内在的应有之意。
(二)从检察机关法律监督的特点看,检察权对行政权的监督是其必然要求
检察机关法律监督制度,有其鲜明的特点:一是检察机关法律监督权力的产生具有本源性。我国检察机关由人民代表大会产生,与行政、审判机关一样,都是国家权力的直接组成部分,受权力机关的监督,彼此互不包含,同属于平行的本源性的基本权力。本源性的权力之间才能产生监督和制衡的作用。二是检察机关法律监督具有专职性。检察机关的各项职能都是围绕法律监督这一基本定位而开展的,各项职能机构的设置同样是为了更好地开展法律监督。故对行政权的监督也是其自身的义务,若检察机关不履行或不很好地履行法律监督职能,就是一种失职。三是检察机关法律监督具有强制性。检察机关法律监督权是强制性权力之一,法律监督所产生的法律后果没有选择和商量的余地,必须执行。检察机关可以通过人民赋予的权力(一些强制性措施)对违法行为予以纠正。如行政机关在履行国家赋予的行政权时,若发生渎职侵权或利用职权违法犯罪的行为,检察机关通过职务犯罪侦查权进行法律监督。而这些强制性权力是其他机关所不具备的。
(三)检察权对行政权的监督是依法行政的内在要求
党的十五大从战略和全局的高度把"依法治国,建设社会主义法制国家"作为治国的基本方略。我国宪法1999年修正案正式将其写入宪法。依法治国的核心是法律的实施。多年来实践经验表明:没有坚强有力的法律监督,法律的实现就没有可靠的保障。因此,依法治国的关键是对执法和司法开展法律监督。当前,在行政机关的执法活动中,有法不依、执法不严、违法不究和滥用职权、执法犯法现象仍然十分严重,这是阻碍依法治国进程的突出问题,解决这一问题有效办法就是强化法律监督,保障严格执法。
(四)对行政权的检察监督是司法救济的重要途径之一
司法救济是现代法治的必然要求,对行政权侵犯公民合法权利进行救济是法治化进程的重要标志。有权利必有救济。我国实行人民代表大会制,是立法权下的行政权、法律监督权、审判权分立。人民法院、人民检察院都对于行政权的行使形成制约,从而防止行政权的滥用。在法治社会,公民的宪法权利受到侵犯,应当有明确的法定救济途径。而对行政机关的监督还有很大缺陷的今天,就要求我们建立起司法救济的渠道和制度。人民法院通过行政诉讼行使审判权来制约行政权,人民检察院通过行使法律监督权来对行政权进行制约。对行政权进行制约的任何制度设计中,缺少法律监督机关的监督是不完善的监督。在司法救济的过程中,检察机关不仅要通过行政诉讼来寻求因具体行政行为而被侵权的救济途径(如提起行政公益诉讼),而且要对抽象的行政行为违法而侵犯公民权利的情况,也应建立起司法救济的渠道和制度。
二、我国检察权对行政权法律监督的基本构想
在我国,由于检察权的定性偏差、检察监督的程序和方式的缺陷以及行政权的强大等问题导致检察权对行政权的监督不力,行政权被滥用或不用致使国家利益、社会利益或不特定的多数人利益遭受侵害的现象时常发生。作为国家的法律监督机关,检察机关的职责范围不能仅仅局限于诉讼监督,而应当包括对行政机关的行政行为--具体的行政行为和抽象的行政行为--进行监督,这样才是全面的监督。在进行司法改革中,全面加强检察机关的法律监督职能是检察机关改革的方向,强化对行政权的法律监督应当成为加强检察机关法律监督职能的重要方面。要发挥我国检察机关对行政权的监督,必须借鉴发达国家的法律监督制度,扩大检察机关法律监督职能,加大检察权对行政权的监督力度。
(一)对抽象行政行为的法律监督
抽象行政行为是行政权运行的一种主要方式,是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍法律效力的行政行为。抽象性行政行为包括行政法规和行政规范性文件的创制行为。抽象行政行为具有两个方面的显著特点:一是具有普遍约束力,针对不特定的人和事;二是具有往后效力,可重复适用。基于这两个特点,抽象行政行为的影响力远远大于具体行政行为。一个错误的抽象行政行为可以引出数个具体行政行为。抽象行政行为一旦违法或不适当,将会对公民、有关组织的权益造成广泛和严重的损害。更有甚者,有些地方和行政机关基于地方保护主义和地方利益等方面的考虑,甚至以"红头文件"或"会议纪要"等方式出台了大量"恶法",任意损害行政相对人的合法利益。从保护人权,监督行政机关依法行政,促进和实现行政法治的角度而言,对抽象行政行为的监督都比对具体行政行为的监督重要。《立法法》第90条第1款规定:"……最高人民检察院……认为行政规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查,提出意见"。可见,对抽象行政行为的检察监督,是检察机关依法对行政权进行监督和制约的重要途径。检察机关是人民代表大会授权的专门法律机关,检察监督是整个监督的有机组成部分,是立法监督的有益补充。在建立规范的行政规范性文件体系过程中,完善对行政规范性文件的监督,以保证法律的统一、公正、合理的实施,检察监督应发挥重要的作用。具体包括:对行政立法的合宪性和合法性监督;对行政规范性文件的合宪性和合法性监督;对抽象行政行为提起公益诉讼。
(二)对具体行政行为的法律监督
具体行政行为涉及社会生活的方方面面,直接与公民、法人或者其他组织的切身利益息息相关,司法实践中存在的问题也最为繁多。当前,我国对具体行政行为的监督途径主要有以下三点:一是向法院提起行政诉讼;二是向上级行政机关申请行政复议;三是检察机关对违法的行政行为进行侦查。但是,行政诉讼时间长、效率低、诉讼过程干扰大,行政机关内部监督,难以根除"医不自治"的弊病,并没有形成对行政权很好的监督。而检察机关通过查办职务犯罪的监督仅仅限于构成犯罪的具体行为,还有大量的具体行政行为没有被纳入监督的范围。检察权对行政权监督方式的单一性极大地制约了检察职能的发挥。检察机关作为法律监督机关,面对大量行政违法行为,尤其是侵害国家、社会公共利益及公民的人身权利和民主权利的行政违法行为的出现,迫切需要检察机关创新行政检察监督方式,针对不同类型采取不同的监督方式和途径。具体包括:审查具体行政行为的合法性和合理性;教育诫勉;检察建议;查办职务犯罪;对具体行政行为提起公益诉讼等。
参考文献:
[1]谢鹏程.论检察官独立与检察一体[J].法学杂志,2003,(3).
[2]应松年.比较行政程序法[M].北京:中国法制出版社,1999.
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[4]宋英辉,郭成伟.当代司法体制研究[M].北京:中国政法大学出版社,2002.
[5]朱孝清.中国检察制度的几个问题[J].中国法学,2007,(2).
[6]周理松.论检察监督的程序性与实效性[J].人民检察,2001,(6).