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发展小城镇是党中央、国务院关于实现社会和农村经济发展的大战略。然而，中国人多地少，人均自然资源相对贫乏，土地利用问题是小城镇建设的核心问题。随着城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展不可忽视的制约因素。土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。