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摘要：文章基于网络社会的风险特点以及地方政府治理功能的转型，重点研究了网络时代地方政府的治理模式转型的路径，提出地方政府作为公共事务的管理者以及公共权力的直接行使者，应当尽可能地协调社会各个阶层和各个群体之间的和谐与合作，推动从传统的单一社会治理走向现代的多中心社会治理，建构包括地方政府、网络企业、盈利组织、非盈利组织或非政府组织等主体在内的新型双向沟通的合作治理模式。
关键词：网络时代；风险管理；政府治理
信息时代作为一种发展趋势，其支配性功能与过程不断深化，并以网络的形式组织起来。我们可以称这个社会为网络社会，其特征在于社会形态胜于社会行动的优越性（曼纽尔·卡斯特，2003）。而网络带来的虚拟社会正在成为国家权力、现代大公司权力、民主权力之外的第四种社会权力。作为地方政府来说，如果不加以有序的治理或社会控制，那么网络权力就极有可能给地方政治造成一种混乱而无序的局面，甚至给国家的安全造成极大的威胁。作为公共管理的直接执行者来说，地方政府更应该在这样的一个社会里，竭力实现当地社会的稳定与和谐，用高效的治理手段减少社会各阶层的矛盾与冲突，并防止更大风险的聚集和爆发（Drennan L.T. and McConnel A.，2007）。所以说，地方政府要改变传统的单中心统治，而代之以现代的多中心治理体制，用一种全新的多向沟通的合作治理模式，以协调使用各种社会资源。只有通过这样才能真正应对未来可能发生的风险，而不是被动地进行危机处理。
一、网络时代的社会风险
由于当代的网络社会呈现出开放性和平等性等明显的特点，从而使得以往政府主导的模式受到很大的影响，不同类型的主体都有可能通过网络对国家安全带来直接威胁。图1显示了网络社会政府治理中出现的风险因素，社会风险由于分权化效应，使得风险呈现了比以前更大的不可感知性、不可控制性和更强的扩散性。
第一，网络社会的分权效应。随着网络社会的日益发展，它存在的一些特点会导致社会出现一些不稳定的隐患。而且这样的一种不稳定，可能并不一定会必定推动民主化发展，反而有可能造成社会出现分裂的危险。诺伊曼就曾经指出，网络社会并不是简单地造成一种舆论效应，而是一个更为分散的社会。由于互联网中的主体并不是直接进行面对面的交流，要形成一个很好的共识比较难，这样的缺陷给现实中的社会带来无法估量的离心力。这样的离心力会影响到社会成员之间的和谐，并且有可能使其走向极端。从图1来看，网络社会的分权效应明显，政府的治理功能受到削弱，出现了不同的治理主体，对社会的影响非常显著。
第二，网络社会风险的跨越时空性。对于传统社会而言，社会风险的出现可能是区域性的，一般来说如果处理得当，其后果也就限于这一区域以内。这样的社会结构中，社会风险的传递途径相对比较直接和简单，在人员的数量和区域的范围上涉及不会很广。但是在网络社会中，社会风险会呈现出一种跨越时空的特点，产生的风险变得没有地域限制，也没有了时间的界限，而且风险的传播也会越来越复杂。所以说，本土的社会风险和全球性的社会风险在时空上的交叉，也从某一个角度进一步证实了贝克的世界风险社会的诊断。
第三，网络社会风险的不可感知性。在网络社会中，对于风险的感觉不像传统社会那样直观，而是越来越变得难以感知，从而给政府公共管理带来了很大的难题。传统的社会对风险的感知可能是通过图画、屏幕等渠道传递出来的，人们可以用感觉器官进行切身的感知。而到了网络社会中，因为信息技术的高速发展，社会风险往往隐藏在网络的背后，而且很难被公共管理机构所感知，也很难进行监测。
第四，网络社会风险的不可预测、不可控制性。网络社会中的风险也变得越来越难以控制，并且比较难以进行提前的预测。对社会风险进行管理，最重要的是能够有的放矢，所以进行科学的预测和及时的控制是非常重要的。但是不同于传统社会中的风险，在这样的社会中，超脱了地域和时间，所以很难对风险进行计量和控制，从而可以进行有效的抵御。
第五，网络社会风险的扩散性和易受伤害性。综上可知，网络社会风险呈现出的特点，使得其带来的影响程度也远远超过以往。因为信息技术的高速发展，社会风险的扩散越来越难以掌握，对社会的影响越来越大。而且，网络化使得社会中的各种主体联系起来，一旦发生什么事情，就会对整个社会体系造成伤害，而且伤害的程度也可能变得更大。
二、网络时代的地方政府治理功能转型
第一，政务的服务型功能转型。网络社会的一个功能就是民主化进程的加快，而这会同时对政府的转型起到作用，网络民主对于政府职能的促进作用也变得更为明显。电子政务建设是传统政治走向网络化的集中表现。在开放型的网络社会中，地方政府会主动地对自己的职责进行深化，改善自己的管理目标，为公民和社会提供更好更现代的服务。只有这样，地方政府的权利和职责等才会收到法律约束，整个网络的监督才会真正到位。所以，在当前社会转型的背景下，地方政府也经历着从管理型向服务型改革的过程。
第二，决策的民主化转型。要实现上述服务型政府的转型，首先要做到的就是决策的民主化。而民主化的深化，离不开网络社会的推动，这样也给地方政府创造了一种比较新颖的公共政治模式，因为在网络化社会中民主化参与性比较强。网络社会的民主参与模式使得地方政府有了更多的手段去了解舆论，这种非政府性的参与促进了公民的民主意识，也加强了公众参与民主的情绪，使得地方政府的决策能够更为民主化。决策的转型给社会中的工种提供了参与的渠道、方式。另外，决策的民主化也会让社会公众减少对地方政府的负面情绪，也加强了对地方政府决策的支持。
第三，公开信息传播方式的转型。网络时代的另外一个特点是信息传播的全新转型。现代信息技术的发展给网络社会带来的很好的促进作用，各种信息传播的空间让参与者可以以不同的方式参与进去。社会公众可以通过各种论坛和社区参与讨论，也可以通过博客来传播信息和表达自己的观点，也可以通过其他各种网络领域实现自由的交流和监督。信息传播方式的扩展，使得社会监督日益实现了大众化的特点，呈现出多元参与的特征，比传统社会的信息传播更为现代。
三、构建网络时代地方政府的多中心治理结构
美国学者文森特·奥斯特罗姆特等学者曾经提出大城市地区的治理模式，他们认为这是一种多中心的政治体制，基于这样的观点，可以用多中心理论来进行定义。对于治理来说，要实现目标，主要面临着选择风险、分担风险以及规避和降低风险（杨雪冬，2005）。现代治理理论的发展认为治理除了代表权威的政府和国际组织以外，其他个人、营利性机构和非政府组织都可参与其中（Robert Keohme and Joseph Nye，2000）。本文根据网络社会的风险特点，用图2展示了网络时代地方政府的多中心治理体系。
第一，网络时代的政府外部治理环境优化。一是网络时代的制度环境优化。网络时代的来临，对于西方国家来说也造成了许多的问题，所以说西方国家的政府试图采用一些全新的公共管理体制和恰当的手段来应对网络社会带来的一系列难题。除了国家层面的政策，起到关键作用的是地方政府，因为其治理主体的特征对于实现网络社会的治理更为直接。所以，地方政府必须想方设法应对外部的制度环境的变化。二是地方特色的网络文化环境优化。网络社会使得社会的文化环境也会发生很大的改变，信息的多元化，使得网络文化的构建变得复杂起来。对于地方政府来说，了解信息的传播路径和思想文化，并能够产生影响力，变得非常重要。首先，可以在地方性的网络空间中，加强对网络文化的内在影响，在信息传播上采用积极的措施，推动正确的文化取向，加强地方公众对本地文化的一种高度的认同感；其次，在网络社会中，最容易迷失方向的是青少年，所以要加强对这一类型人群的引导，为这一群体的文化环境构筑起一个有效的防护网，使得他们能够在一个健康的文化环境中获得知识，实现其对文化的认同。三是网络道德教育环境的优化。除了良好的制度环境和文化环境，地方政府可以利用网络建立一个好的道德教育环境。网络社会的分散化与多元化特点，使得道德教育体系的重新构造成为亟待解决的问题。在传统的社会中，社会的道德教育比较抽象，重视言传身教。而在网络社会中，信息传播的多样性，使得地方政府能够运用各种手段。只有做到道德教育环境的优化，建立起规范的网络道德规范体系，才能够促进网络社会的净化。
第二，网络时代的政府多中心治理主体构建。一是政府机构内部的治理平台。“三网的重要工具，地方政府可以好好进行改一库”已经成为政府部门进行有效治理革，利用其建立一个更为有效的对社会的治理。“三网一库”除了给地方政提供一个政务管理的基础平台，而且实现了功能上的更新，使得电子政务系统变得更加容易进行职能划分和权利确定。所谓的“三网”指的是三类电子平台，包括政府系统的内部网、业务的资源网络，一级公共管理与服务的网络平台；所谓的“一库”指的是一个数据平台，主要的功能是为相关机构提供一个电子政务的信息资源库，并实现业务数据的共建共享。二是地方政府以外的多维治理平台。除了地方政府机构内部的治理平台，一个多元参与的治理平台才是网络风险管理的核心目标。在单中心治理体系中，地方政府的权力非常集中；而在多中心治理体系中，其他的参与主体能够参与治理。以往的单中心管理已经无法适应，只有构建多中心的治理平台，将企业为中心的第二部门及以非赢利组织或非政府组织为中心的第三部门纳入到这个多维治理平台，才能真正建立一个全新的网络治理模式。三是政府内外的网络治理平台的有效衔接。仅仅拥有政府内部的治理平台和外部的多维治理平台还是远远不够，只有实现两者之间的有效衔接和沟通，才能真正做到对风险的管理。尤其是在网络风险扩散的速度快、规模广的特点下，一个有效的联接机制尤为重要。秩序化风险在原先的政府单中心治理机制里显得越来越突出，所以如何实现内外网络治理平台的衔接成为一个需要解决的问题。
参考文献：
1、(美)曼纽尔·卡斯特;夏铸九,王志弘译.网络社会的崛起[M].社会科学文献出版社,2003.
2、蔡守秋.第三种调整机制——从环境资源保护和环境资源法角度进行研究[J].中国发展,2004(1).
3、Drennan L.T.and McConnel A.Risk crisis：Management in the public sector.Routledge[Z].2007.
4、鲍磊.现代性反思中的风险——评吉登斯的社会风险理论[J].社会科学评论,2007(2).
5、杨雪冬.论作为公共品的秩序[J].中国人民大学学报,2005(6).
6、Robert Keohme and Joseph Nye.Governance in globalizing world[M].Brookings Institution Press,2000.
7、贾康,刘尚希.公共财政与公共危机“非典”引发的思考[M].中国财政经济出版社,2004.
8、(英)比尔·维特.风险管理与危机解决[M].上海人民出版社,2004.
9、石亚军.再造政府危机管理机制的价值选择[J].中国行政管理,2003(12),
10、张国清,公共危机管理期政府责任——以SARS疫情治理为例[J].管理世界,2003(12).
11、郭晓来.美国危机管理系统的发展及启示[J].国家行政学院学报,2004(1).
＊本文属浙江省社会科学界联合会研究课题（项目号：2010N151）。
（作者单位：谢文武，浙江大学城市学院商学院；赵毅，湘潭大学公共管理学院）
关键词：网络时代；风险管理；政府治理
信息时代作为一种发展趋势，其支配性功能与过程不断深化，并以网络的形式组织起来。我们可以称这个社会为网络社会，其特征在于社会形态胜于社会行动的优越性（曼纽尔·卡斯特，2003）。而网络带来的虚拟社会正在成为国家权力、现代大公司权力、民主权力之外的第四种社会权力。作为地方政府来说，如果不加以有序的治理或社会控制，那么网络权力就极有可能给地方政治造成一种混乱而无序的局面，甚至给国家的安全造成极大的威胁。作为公共管理的直接执行者来说，地方政府更应该在这样的一个社会里，竭力实现当地社会的稳定与和谐，用高效的治理手段减少社会各阶层的矛盾与冲突，并防止更大风险的聚集和爆发（Drennan L.T. and McConnel A.，2007）。所以说，地方政府要改变传统的单中心统治，而代之以现代的多中心治理体制，用一种全新的多向沟通的合作治理模式，以协调使用各种社会资源。只有通过这样才能真正应对未来可能发生的风险，而不是被动地进行危机处理。
一、网络时代的社会风险
由于当代的网络社会呈现出开放性和平等性等明显的特点，从而使得以往政府主导的模式受到很大的影响，不同类型的主体都有可能通过网络对国家安全带来直接威胁。图1显示了网络社会政府治理中出现的风险因素，社会风险由于分权化效应，使得风险呈现了比以前更大的不可感知性、不可控制性和更强的扩散性。
第一，网络社会的分权效应。随着网络社会的日益发展，它存在的一些特点会导致社会出现一些不稳定的隐患。而且这样的一种不稳定，可能并不一定会必定推动民主化发展，反而有可能造成社会出现分裂的危险。诺伊曼就曾经指出，网络社会并不是简单地造成一种舆论效应，而是一个更为分散的社会。由于互联网中的主体并不是直接进行面对面的交流，要形成一个很好的共识比较难，这样的缺陷给现实中的社会带来无法估量的离心力。这样的离心力会影响到社会成员之间的和谐，并且有可能使其走向极端。从图1来看，网络社会的分权效应明显，政府的治理功能受到削弱，出现了不同的治理主体，对社会的影响非常显著。
第二，网络社会风险的跨越时空性。对于传统社会而言，社会风险的出现可能是区域性的，一般来说如果处理得当，其后果也就限于这一区域以内。这样的社会结构中，社会风险的传递途径相对比较直接和简单，在人员的数量和区域的范围上涉及不会很广。但是在网络社会中，社会风险会呈现出一种跨越时空的特点，产生的风险变得没有地域限制，也没有了时间的界限，而且风险的传播也会越来越复杂。所以说，本土的社会风险和全球性的社会风险在时空上的交叉，也从某一个角度进一步证实了贝克的世界风险社会的诊断。
第三，网络社会风险的不可感知性。在网络社会中，对于风险的感觉不像传统社会那样直观，而是越来越变得难以感知，从而给政府公共管理带来了很大的难题。传统的社会对风险的感知可能是通过图画、屏幕等渠道传递出来的，人们可以用感觉器官进行切身的感知。而到了网络社会中，因为信息技术的高速发展，社会风险往往隐藏在网络的背后，而且很难被公共管理机构所感知，也很难进行监测。
第四，网络社会风险的不可预测、不可控制性。网络社会中的风险也变得越来越难以控制，并且比较难以进行提前的预测。对社会风险进行管理，最重要的是能够有的放矢，所以进行科学的预测和及时的控制是非常重要的。但是不同于传统社会中的风险，在这样的社会中，超脱了地域和时间，所以很难对风险进行计量和控制，从而可以进行有效的抵御。
第五，网络社会风险的扩散性和易受伤害性。综上可知，网络社会风险呈现出的特点，使得其带来的影响程度也远远超过以往。因为信息技术的高速发展，社会风险的扩散越来越难以掌握，对社会的影响越来越大。而且，网络化使得社会中的各种主体联系起来，一旦发生什么事情，就会对整个社会体系造成伤害，而且伤害的程度也可能变得更大。
二、网络时代的地方政府治理功能转型
第一，政务的服务型功能转型。网络社会的一个功能就是民主化进程的加快，而这会同时对政府的转型起到作用，网络民主对于政府职能的促进作用也变得更为明显。电子政务建设是传统政治走向网络化的集中表现。在开放型的网络社会中，地方政府会主动地对自己的职责进行深化，改善自己的管理目标，为公民和社会提供更好更现代的服务。只有这样，地方政府的权利和职责等才会收到法律约束，整个网络的监督才会真正到位。所以，在当前社会转型的背景下，地方政府也经历着从管理型向服务型改革的过程。
第二，决策的民主化转型。要实现上述服务型政府的转型，首先要做到的就是决策的民主化。而民主化的深化，离不开网络社会的推动，这样也给地方政府创造了一种比较新颖的公共政治模式，因为在网络化社会中民主化参与性比较强。网络社会的民主参与模式使得地方政府有了更多的手段去了解舆论，这种非政府性的参与促进了公民的民主意识，也加强了公众参与民主的情绪，使得地方政府的决策能够更为民主化。决策的转型给社会中的工种提供了参与的渠道、方式。另外，决策的民主化也会让社会公众减少对地方政府的负面情绪，也加强了对地方政府决策的支持。
第三，公开信息传播方式的转型。网络时代的另外一个特点是信息传播的全新转型。现代信息技术的发展给网络社会带来的很好的促进作用，各种信息传播的空间让参与者可以以不同的方式参与进去。社会公众可以通过各种论坛和社区参与讨论，也可以通过博客来传播信息和表达自己的观点，也可以通过其他各种网络领域实现自由的交流和监督。信息传播方式的扩展，使得社会监督日益实现了大众化的特点，呈现出多元参与的特征，比传统社会的信息传播更为现代。
三、构建网络时代地方政府的多中心治理结构
美国学者文森特·奥斯特罗姆特等学者曾经提出大城市地区的治理模式，他们认为这是一种多中心的政治体制，基于这样的观点，可以用多中心理论来进行定义。对于治理来说，要实现目标，主要面临着选择风险、分担风险以及规避和降低风险（杨雪冬，2005）。现代治理理论的发展认为治理除了代表权威的政府和国际组织以外，其他个人、营利性机构和非政府组织都可参与其中（Robert Keohme and Joseph Nye，2000）。本文根据网络社会的风险特点，用图2展示了网络时代地方政府的多中心治理体系。
第一，网络时代的政府外部治理环境优化。一是网络时代的制度环境优化。网络时代的来临，对于西方国家来说也造成了许多的问题，所以说西方国家的政府试图采用一些全新的公共管理体制和恰当的手段来应对网络社会带来的一系列难题。除了国家层面的政策，起到关键作用的是地方政府，因为其治理主体的特征对于实现网络社会的治理更为直接。所以，地方政府必须想方设法应对外部的制度环境的变化。二是地方特色的网络文化环境优化。网络社会使得社会的文化环境也会发生很大的改变，信息的多元化，使得网络文化的构建变得复杂起来。对于地方政府来说，了解信息的传播路径和思想文化，并能够产生影响力，变得非常重要。首先，可以在地方性的网络空间中，加强对网络文化的内在影响，在信息传播上采用积极的措施，推动正确的文化取向，加强地方公众对本地文化的一种高度的认同感；其次，在网络社会中，最容易迷失方向的是青少年，所以要加强对这一类型人群的引导，为这一群体的文化环境构筑起一个有效的防护网，使得他们能够在一个健康的文化环境中获得知识，实现其对文化的认同。三是网络道德教育环境的优化。除了良好的制度环境和文化环境，地方政府可以利用网络建立一个好的道德教育环境。网络社会的分散化与多元化特点，使得道德教育体系的重新构造成为亟待解决的问题。在传统的社会中，社会的道德教育比较抽象，重视言传身教。而在网络社会中，信息传播的多样性，使得地方政府能够运用各种手段。只有做到道德教育环境的优化，建立起规范的网络道德规范体系，才能够促进网络社会的净化。
第二，网络时代的政府多中心治理主体构建。一是政府机构内部的治理平台。“三网的重要工具，地方政府可以好好进行改一库”已经成为政府部门进行有效治理革，利用其建立一个更为有效的对社会的治理。“三网一库”除了给地方政提供一个政务管理的基础平台，而且实现了功能上的更新，使得电子政务系统变得更加容易进行职能划分和权利确定。所谓的“三网”指的是三类电子平台，包括政府系统的内部网、业务的资源网络，一级公共管理与服务的网络平台；所谓的“一库”指的是一个数据平台，主要的功能是为相关机构提供一个电子政务的信息资源库，并实现业务数据的共建共享。二是地方政府以外的多维治理平台。除了地方政府机构内部的治理平台，一个多元参与的治理平台才是网络风险管理的核心目标。在单中心治理体系中，地方政府的权力非常集中；而在多中心治理体系中，其他的参与主体能够参与治理。以往的单中心管理已经无法适应，只有构建多中心的治理平台，将企业为中心的第二部门及以非赢利组织或非政府组织为中心的第三部门纳入到这个多维治理平台，才能真正建立一个全新的网络治理模式。三是政府内外的网络治理平台的有效衔接。仅仅拥有政府内部的治理平台和外部的多维治理平台还是远远不够，只有实现两者之间的有效衔接和沟通，才能真正做到对风险的管理。尤其是在网络风险扩散的速度快、规模广的特点下，一个有效的联接机制尤为重要。秩序化风险在原先的政府单中心治理机制里显得越来越突出，所以如何实现内外网络治理平台的衔接成为一个需要解决的问题。
参考文献：
1、(美)曼纽尔·卡斯特;夏铸九,王志弘译.网络社会的崛起[M].社会科学文献出版社,2003.
2、蔡守秋.第三种调整机制——从环境资源保护和环境资源法角度进行研究[J].中国发展,2004(1).
3、Drennan L.T.and McConnel A.Risk crisis：Management in the public sector.Routledge[Z].2007.
4、鲍磊.现代性反思中的风险——评吉登斯的社会风险理论[J].社会科学评论,2007(2).
5、杨雪冬.论作为公共品的秩序[J].中国人民大学学报,2005(6).
6、Robert Keohme and Joseph Nye.Governance in globalizing world[M].Brookings Institution Press,2000.
7、贾康,刘尚希.公共财政与公共危机“非典”引发的思考[M].中国财政经济出版社,2004.
8、(英)比尔·维特.风险管理与危机解决[M].上海人民出版社,2004.
9、石亚军.再造政府危机管理机制的价值选择[J].中国行政管理,2003(12),
10、张国清,公共危机管理期政府责任——以SARS疫情治理为例[J].管理世界,2003(12).
11、郭晓来.美国危机管理系统的发展及启示[J].国家行政学院学报,2004(1).
＊本文属浙江省社会科学界联合会研究课题（项目号：2010N151）。
（作者单位：谢文武，浙江大学城市学院商学院；赵毅，湘潭大学公共管理学院）