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摘要：本文从全面质量管理(Total Quality Management, TQM)的视角，运用现代公共管理理论，结合我国政府绩效评估的现状，对我国政府绩效评估工作中存在的问题进行了剖析，并提出了解决问题的对策和建议。
关键词：全面质量管理(TQM);政府绩效评估;公众满意;预防理念
一、质量管理的发展阶段
质量管理的产生和发展过程走过了漫长的道路，可以说是源远流长。
人类历史上自有商品生产以来，就开始了以商品的成品检验为主的质量管理方法。根据历史文献记载，我国早在2400多年以前，就已有了青铜制刀枪武器的质量检验制度。
随着社会生产力的发展，来源于传统手工业的质量检验管理引入了数理统计方法和其他工具之后，从此进入“统计质量管理”阶段；后来质量管理与系统工程结合又迈进了“全面质量管理”阶段；进而逐步完善并从管理科学体系中脱颖而出，派生成“质量管理工程”。
二、TQM的两个重要理念及与政府绩效评估的互动关系
E. Soltany根据众多的研究对质量管理的理念进行了总结和定义，认为TQM最关键的两个理念是以顾客为导向，对可能发生的错误进行预防。
以顾客为导向的观点贯穿了质量管理专家们的研究著作。Robert E. Cole提出，仅仅满足顾客的需求是不够的，应在顾客意识到他们的需求之前预测顾客的需求。这个观点是TQM以顾客为中心的理念上的转折点。Ahmed进一步将其归纳为TQM最终的目标就是获得更高的顾客满意水平。
TQM理念的另一个重要方面是预防错误的发生。Cardy认为, TQM的观点强调将检验看作工作过程的一个部分，而不是单独的事后检验。戴明认为独立的检验工作无法检测出系统的问题。要贯彻预防为主的原则，就必须对质量形成的全过程设定规范的操作标准和制定详细的预防措施。预防的原则不排斥终端检验，要做到防检结合，以防为主。
对于政府而言，顾客就是政府管理和服务的对象——企业和社会个人，即“公众”就是“顾客”。“公众满意”是一个以公众为主体、为核心，以公众感受为评价标准的概念，体现了“顾客导向”理念，是我国具体国情下的概念。
坚持以公众满意为导向开展政府绩效评估活动，能获取事半功倍的效果，不仅提高政府绩效，公众满意度也得到显著提升。除此之外，还使得政府绩效提高与公众满意度提升之间的关系步入良胜循环轨道，两者互相依赖，互相促进。两者的互动关系可参见图1。
公众满意导向下开展政府绩效评估，要求根据我国市场经济和社会发展需要确定政府职能，并重构政府职能结构体系，促进政府职能结构转变，有助于真正服务于市场、服务于社会，扭转转型时期政府角色冲突、自利倾向而造成的职能错位和短期行为，不断提高管理服务水平，切实提高政府绩效。政府绩效的提高，使得公众满意度相应提高，促进公众对政府行为的参与和监督。以公众满意为导向开展的绩效评估过程透明、信息公开，公众在参与活动中能更全面地了解政府及其活动，做出客观的评定并进行监督。当政府公开整改结果，展示改善后的工作业绩时，公众看到自己参与而发挥的效果，能进一步提高公众参与积极性。与此同时，政府接受公众的要求和批评更全面的了解公众，进一步更好地提供公众所需要的服务。政府与社会的关系得以改进，政府的政治合法性相应提高。
坚持防控思想开展的政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，是对政府行政行为的监控以及公众意志的尊重。同时强调质量管理的重点从终端检验（执行情况）把关转到过程预防，转到计划，组织，决策上来。这不仅可以做到防患于未然，克服终端执行的“先天不足”，而且可以减少许多因质量问题而产生的不必要的浪费，最终使防控思想更深入人心。
以预防为主思想开展的政府绩效评估要求全方位评估，过程系统有序，全员参与，一切决策建立在数据和信息分析基础上，以此，查明实际的或潜在的质量问题，预防和控制一切质量问题的产生，提高政府的行政水平，并通过追求持续改进，不断地发现问题和提出问题，提出改进方向和目标，深化、改进预防理念，包括质量意识、问题意识和改进意识三个方面的内容。两者的互动关系参见图2。
三、TQM在我国政府绩效评估中存在的不足
政府绩效评估已经引起我国理论界和实践部门高度重视,并出现了零星的绩效评估实践,如江苏省推行的“万人评议”政府活动和河北省推行的“干部实绩考核制度”等。但客观地说,我国政府绩效评估还处于起步阶段,仍存在不少亟待解决的现实问题（见下表）。因此，当前在我国提倡建设服务型政府的背景下实行以质量为导向的政府绩效评估十分必要。
四、完善我国TQM下政府绩效评估的制度建议
1.实现法制化和规范化
借鉴美国、英国等发达国家的经验和做法，加强政府绩效评估方面的立法工作，弥补当今我国对国家行政机关和工作人员进行绩效考评的实体规定空洞，集体程序缺乏，尽快赋予政府绩效评估明确的法律依据，同时，健全绩效管理机制，特别是要将质量管理机制引入我国政府管理，在政府部门中大力推进全面质量管理、ISO9000质量管理体系和卓越绩效评价准则尽快使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过科学正确的评估，提高政府的责任感、使命感和办事能力。
2.围绕重点问题开展绩效评估
“要重视社会发展和改善民生。坚持以人为本，促进社会事業加快发展，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果”，是今后工作的重要风向标。目前食品药品安全、医疗服务、教育收费、居民住房、收入分配、社会治安、安全生产等涉及人民群众利益解决得不够好，土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面损害群众利益的问题仍未能根本解决。当前和今后一段时间，政府各级部门也应聚焦于当前迫切需要解决这些关键和热点问题、领域开展绩效评估，尽快建立起以公众对政府提供的公共产品和公共服务是否满意和认可为导向的绩效考核体系。
3.建立健全信息系统和反馈系统
加强公共部门进行评估信息系统建设，构建完备、有效的公共部门活动状况和公众意愿的信息公开和反馈机制，是实施准确、科学、高效评估的必然要求。为此应该(1)确保实施绩效评估的政府机构的工作独立性，并应该设立专门的检查机构，监督统计部门实施评估的过程，并由公正部门对评估结果进行公正，最后再将评估结果反馈给相关人员；(2)利用现代网络和信息技术，推进电子政务建设，设计出适合我国国情的政府绩效评估系统软件，把客观结果与主观结果结合起来进行定性和定量分析，得到绩效评估的最终结果；(3)保证信息传递网络的畅通，加强公共部门组织机构的调整，缩短各部门、组织信息沟通链条，这样就可以在第一时间把评估结果反馈给各个有关方面。
4.政府绩效评估的主体多元化同时兼顾专业化
全方位的评估，多元化的评估主体能够有效的避免政府绩效评估中由于评估主体主观倾向性产生的某些弊端，保证政府绩效评估的客观性和公正性不断促进政府完善自身的制度和行为，彰显出民主的理念，增强公众对政府的认同和信任。目前，我国政府的绩效评估应当采取这种360度全方位的评估方式，它能使评估主体多层次、多渠道、多元化，逐步建立多重评估机制。
但同时也需要有专门的机构或部门来组织这些工作，使之有步骤的进行，将分散得到的评估结果通过信息系统做好统计工作，然后再将这些最终的评估结果反馈给相关部门，做好督促改进的监督工作。所以，必须做好绩效评估专门人才的培训工作。政府绩效评估是一个复杂的过程，同时，绩效评估的理论知识和目标体系也需要不断的创新，与时俱进。只有从事这项工作的人员，理论提高了，素质提高了，觉悟提高了，才能保证这项工作有条不紊的进行，才能保证绩效评估过程的公开透明，评估结果的准确可靠。
参考文献：
[1]汪玉凯 黎映桃:公共部门绩效评估[J].中国行政管理，2006(12).
[2]徐增辉:我国政府绩效评估存在的难点及对策[J].行政与法，2005(6).
[3]任叔平:国计民生重在质量科学发展坚定不移[J].上海质量，2007(3).
[4]蔡立辉:政府绩效评估的理念与方法分析[J].中国人民大学学报，2002(5).
[5]宋 彭:西方政府绩效评估的理论、实践及启示[J].工业技术经济，2007(1).
[6]杜兰英 金 蕾:TQM背景下的绩效评估体系[J].湖北工业大学学报，2006(6).
[7]李成智 周 华:美国电子政务绩效评估对我国的启示[J].电子政务，2006(12).
[8]孙 洋:英国以质量为导向的政府绩效评估研究[D].吉林:吉林大学，2007.
[9]畅金学:质量管理视角下的政府绩效评估研究[D].上海：上海交通大学，2007.
[10]范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].1版.北京：人民出版社，2005.
[11]Rachel Silcock. What Is E-government? [J]. Journal of Comparative Politics. 2001(1).
[12]Ahmed N U. Incorporating Environmental Concerns into TQM [J]. Production and Inventory Management Journal, 2001(1).
关键词：全面质量管理(TQM);政府绩效评估;公众满意;预防理念
一、质量管理的发展阶段
质量管理的产生和发展过程走过了漫长的道路，可以说是源远流长。
人类历史上自有商品生产以来，就开始了以商品的成品检验为主的质量管理方法。根据历史文献记载，我国早在2400多年以前，就已有了青铜制刀枪武器的质量检验制度。
随着社会生产力的发展，来源于传统手工业的质量检验管理引入了数理统计方法和其他工具之后，从此进入“统计质量管理”阶段；后来质量管理与系统工程结合又迈进了“全面质量管理”阶段；进而逐步完善并从管理科学体系中脱颖而出，派生成“质量管理工程”。
二、TQM的两个重要理念及与政府绩效评估的互动关系
E. Soltany根据众多的研究对质量管理的理念进行了总结和定义，认为TQM最关键的两个理念是以顾客为导向，对可能发生的错误进行预防。
以顾客为导向的观点贯穿了质量管理专家们的研究著作。Robert E. Cole提出，仅仅满足顾客的需求是不够的，应在顾客意识到他们的需求之前预测顾客的需求。这个观点是TQM以顾客为中心的理念上的转折点。Ahmed进一步将其归纳为TQM最终的目标就是获得更高的顾客满意水平。
TQM理念的另一个重要方面是预防错误的发生。Cardy认为, TQM的观点强调将检验看作工作过程的一个部分，而不是单独的事后检验。戴明认为独立的检验工作无法检测出系统的问题。要贯彻预防为主的原则，就必须对质量形成的全过程设定规范的操作标准和制定详细的预防措施。预防的原则不排斥终端检验，要做到防检结合，以防为主。
对于政府而言，顾客就是政府管理和服务的对象——企业和社会个人，即“公众”就是“顾客”。“公众满意”是一个以公众为主体、为核心，以公众感受为评价标准的概念，体现了“顾客导向”理念，是我国具体国情下的概念。
坚持以公众满意为导向开展政府绩效评估活动，能获取事半功倍的效果，不仅提高政府绩效，公众满意度也得到显著提升。除此之外，还使得政府绩效提高与公众满意度提升之间的关系步入良胜循环轨道，两者互相依赖，互相促进。两者的互动关系可参见图1。
公众满意导向下开展政府绩效评估，要求根据我国市场经济和社会发展需要确定政府职能，并重构政府职能结构体系，促进政府职能结构转变，有助于真正服务于市场、服务于社会，扭转转型时期政府角色冲突、自利倾向而造成的职能错位和短期行为，不断提高管理服务水平，切实提高政府绩效。政府绩效的提高，使得公众满意度相应提高，促进公众对政府行为的参与和监督。以公众满意为导向开展的绩效评估过程透明、信息公开，公众在参与活动中能更全面地了解政府及其活动，做出客观的评定并进行监督。当政府公开整改结果，展示改善后的工作业绩时，公众看到自己参与而发挥的效果，能进一步提高公众参与积极性。与此同时，政府接受公众的要求和批评更全面的了解公众，进一步更好地提供公众所需要的服务。政府与社会的关系得以改进，政府的政治合法性相应提高。
坚持防控思想开展的政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，是对政府行政行为的监控以及公众意志的尊重。同时强调质量管理的重点从终端检验（执行情况）把关转到过程预防，转到计划，组织，决策上来。这不仅可以做到防患于未然，克服终端执行的“先天不足”，而且可以减少许多因质量问题而产生的不必要的浪费，最终使防控思想更深入人心。
以预防为主思想开展的政府绩效评估要求全方位评估，过程系统有序，全员参与，一切决策建立在数据和信息分析基础上，以此，查明实际的或潜在的质量问题，预防和控制一切质量问题的产生，提高政府的行政水平，并通过追求持续改进，不断地发现问题和提出问题，提出改进方向和目标，深化、改进预防理念，包括质量意识、问题意识和改进意识三个方面的内容。两者的互动关系参见图2。
三、TQM在我国政府绩效评估中存在的不足
政府绩效评估已经引起我国理论界和实践部门高度重视,并出现了零星的绩效评估实践,如江苏省推行的“万人评议”政府活动和河北省推行的“干部实绩考核制度”等。但客观地说,我国政府绩效评估还处于起步阶段,仍存在不少亟待解决的现实问题（见下表）。因此，当前在我国提倡建设服务型政府的背景下实行以质量为导向的政府绩效评估十分必要。
四、完善我国TQM下政府绩效评估的制度建议
1.实现法制化和规范化
借鉴美国、英国等发达国家的经验和做法，加强政府绩效评估方面的立法工作，弥补当今我国对国家行政机关和工作人员进行绩效考评的实体规定空洞，集体程序缺乏，尽快赋予政府绩效评估明确的法律依据，同时，健全绩效管理机制，特别是要将质量管理机制引入我国政府管理，在政府部门中大力推进全面质量管理、ISO9000质量管理体系和卓越绩效评价准则尽快使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过科学正确的评估，提高政府的责任感、使命感和办事能力。
2.围绕重点问题开展绩效评估
“要重视社会发展和改善民生。坚持以人为本，促进社会事業加快发展，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果”，是今后工作的重要风向标。目前食品药品安全、医疗服务、教育收费、居民住房、收入分配、社会治安、安全生产等涉及人民群众利益解决得不够好，土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面损害群众利益的问题仍未能根本解决。当前和今后一段时间，政府各级部门也应聚焦于当前迫切需要解决这些关键和热点问题、领域开展绩效评估，尽快建立起以公众对政府提供的公共产品和公共服务是否满意和认可为导向的绩效考核体系。
3.建立健全信息系统和反馈系统
加强公共部门进行评估信息系统建设，构建完备、有效的公共部门活动状况和公众意愿的信息公开和反馈机制，是实施准确、科学、高效评估的必然要求。为此应该(1)确保实施绩效评估的政府机构的工作独立性，并应该设立专门的检查机构，监督统计部门实施评估的过程，并由公正部门对评估结果进行公正，最后再将评估结果反馈给相关人员；(2)利用现代网络和信息技术，推进电子政务建设，设计出适合我国国情的政府绩效评估系统软件，把客观结果与主观结果结合起来进行定性和定量分析，得到绩效评估的最终结果；(3)保证信息传递网络的畅通，加强公共部门组织机构的调整，缩短各部门、组织信息沟通链条，这样就可以在第一时间把评估结果反馈给各个有关方面。
4.政府绩效评估的主体多元化同时兼顾专业化
全方位的评估，多元化的评估主体能够有效的避免政府绩效评估中由于评估主体主观倾向性产生的某些弊端，保证政府绩效评估的客观性和公正性不断促进政府完善自身的制度和行为，彰显出民主的理念，增强公众对政府的认同和信任。目前，我国政府的绩效评估应当采取这种360度全方位的评估方式，它能使评估主体多层次、多渠道、多元化，逐步建立多重评估机制。
但同时也需要有专门的机构或部门来组织这些工作，使之有步骤的进行，将分散得到的评估结果通过信息系统做好统计工作，然后再将这些最终的评估结果反馈给相关部门，做好督促改进的监督工作。所以，必须做好绩效评估专门人才的培训工作。政府绩效评估是一个复杂的过程，同时，绩效评估的理论知识和目标体系也需要不断的创新，与时俱进。只有从事这项工作的人员，理论提高了，素质提高了，觉悟提高了，才能保证这项工作有条不紊的进行，才能保证绩效评估过程的公开透明，评估结果的准确可靠。
参考文献：
[1]汪玉凯 黎映桃:公共部门绩效评估[J].中国行政管理，2006(12).
[2]徐增辉:我国政府绩效评估存在的难点及对策[J].行政与法，2005(6).
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[5]宋 彭:西方政府绩效评估的理论、实践及启示[J].工业技术经济，2007(1).
[6]杜兰英 金 蕾:TQM背景下的绩效评估体系[J].湖北工业大学学报，2006(6).
[7]李成智 周 华:美国电子政务绩效评估对我国的启示[J].电子政务，2006(12).
[8]孙 洋:英国以质量为导向的政府绩效评估研究[D].吉林:吉林大学，2007.
[9]畅金学:质量管理视角下的政府绩效评估研究[D].上海：上海交通大学，2007.
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[11]Rachel Silcock. What Is E-government? [J]. Journal of Comparative Politics. 2001(1).
[12]Ahmed N U. Incorporating Environmental Concerns into TQM [J]. Production and Inventory Management Journal, 2001(1).