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摘要： 本文从政策分析的视角对当代我国民办高等教育的政策发展历程进行了回顾，指出民办高等教育政策中存在的问题，提出健全民办高等教育法律法规体系；进一步将民办高等教育政策操作化和具体化；健全管理机制，扩大办学自主权；加强政府扶持机制，给予民办高校种种优惠政策等建议。
关键词： 民办高等教育 政策 分析
民办高等教育政策，是指国家根据一定的原则和要求制定的针对民办高等教育发展的各种管理举措。在形式上，包含法律、法规、规章、规划等。在类别上，民办高教政策主要包括发展政策、管理政策、经费政策、产权政策等。在具体实施上，包括市场进入与退出机制、公平竞争机制、利益回报机制、管理与办学机制、政府参与机制、法人制度和产权制度等。国家发展和管理民办高等教育，主要通过制定和实施民办高等教育政策来实现。这些政策是否合理，能否得到切实的执行，对民办高等教育能否存在与发展至关重要。
一、我国民办高等教育政策回顾
（一）起步阶段（1978年—1992年）。
1978年随着十一届三中全会的召开，单一的计划经济体制以及与之配套的办学模式开始面临改革的需要，民办高等教育的存在开始得到政策性支持。这一时期关于民办高等教育的政策主要有：《关于刊登文化、教育、卫生广告的通知》（1984年）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于不得乱刊登办学招生广告的通知》（1986年）。1987年，国家教育委员会颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，对“社会力量办学”的内涵、主要办学形式与层次和类别、招生、广告、经费、财务、审批、聘任教师等方面做出了较为具体的规定，标志着国家正式将民办教育纳入正常的教育管理体系中。此外，1991年国家教育委员会还颁布了《关于不得擅自颁发毕业证书的通知》等。
（二）快速发展阶段（1992年—2002年）。
1992年，国家教育委员会提出了《关于加快教育改革和发展的若干意见》，1993年国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》和《民办高等学校设置暂行规定》，1994年国家教育委员会提出了《关于实施〈社会力量办学条列〉若干问题的意见》、《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》和《关于社会力量举办的非学历高等教育机构名称问题的批复》。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是我国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。1998年全国人民代表常务会员会通过了《中华人民共和国高等教育法》，以法律形式确认了民办高等学校的地位，确立了形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的高等教育发展格局的目标。2000年中共中央组织部、中共中央教育部党组下发了《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》和《关于加强社会力量举办的高等学校团的建设工作的意见》。
（三）完善阶段（2002年至今）。
九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，并决定自2003年9月1日起实施此法，这标志着中国民办教育的法律体系基本建立。2004年，国务院出台了《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》，根据《民办教育促进法》的立法原则或精神，结合民办教育的实际，规定了具体的措施，增强了法律规定的针对性和可操作性。2005年2月，教育部在京召开了部分民办高校负责人座谈会，并决定批准设置一批民办本科高校。
二、我国民办高等教育政策存在的若干问题
（一）政策滞后于实践，不能满足和适应实践发展的要求。
虽然国家和政府部门己经制定和出台了一些有关民办高等教育的政策法规，但从总体上来看，民办高等教育的发展政策仍滞后于实践，远远不能跟上实践发展的需要。一方面政策不完善，国家对民办高等教育在我国社会主义高等教育事业中的地位还缺乏足够的估计，相应的、具体的法律制度建设严重滞后，特别是还没有制定出发展民办高等教育的具体有效的扶持措施，难以规范民办高校的办学行为；另一方面，国家在制定民办高等教育发展政策时，往往根据自己的需要出发，采取“一刀切”、“齐步走”的方式去规范和发展全国所有的民办高等教育，导致了国家政策的“保守性”与地方政策的“开放性”，国家政策的“主导性”与地方政策的“从属性”之间的矛盾。由于国家政策的保守性，国家所制定的民办高等教育政策既落后于地方民办高教发展的现实状况，也压抑了地方民办高教发展的积极性。
（二）民办高等教育政策执行表面化、扩大化，有所缺损。
一是我国民办高等教育政策只是对民办高等教育领域内一般行为准则的总结，比较抽象，缺乏具体的实施细则，造成了一些政策观念上的被接受与实际中的无法执行，产生了政策表面化的现象；二是政策扩大化。在执行政策的过程中，执行者附加了一些原政策目标所没有的内容。在民办高等教育政策《民办教育促进法》中清楚地规定了民办高校的决策机构能够行使的职权，但在现实中，由于缺乏制约的机制，使得他们的职权大大超过了政策的规定，对办学活动、经费过多地进行了干预；三是政策缺损。执行者在执行政策时仅执行政策中的部分内容或某些内容，其余则被搁置或被遗弃。
（三）民办高等教育政策执行者主导色彩浓厚。
由于政府对民办高等教育的地位和作用认识不足，对其采取“控制发展”的政策，对民办高等教育控制的成分较多。一是国家强调了民办高校的公共性和公益性；二是政府强调加强教育立法和政策引导，强调教育行政主管部门在运用行政手段加强对民办高校实际工作的管理时，在一定程度上削弱了民办高校的办学自主权；三是国家运用审批权对民办高校的层次和类别加以限制。
三、完善我国民办高等教育政策的几点建议
（一）健全民办高等教育法律法规体系。
国家应加快与《民办教育促进法》相关配套政策及地方民办高教法规的出台，对以往涉及民办高等教育的有关法规进行认真研究和梳理，对过时的法规政策条文做出及时修订，使民办高等教育“有法可依”，民办高校依法办学，政府和教育行政部门依法行政。此外，各省要结合各自区域的经济、政治、文化及当地民办教育的发展状况，以《民办教育促进法》及其实施条例的基本原则为依据，构建具有地方特色的民办高等教育立法体系，制定各省教育行政法、教育诉讼法、地方教育法规等比较完备的教育法律体系，体现地方特色。所有这些都为各地民办教育的发展，营造了良好的法律和政策环境。
（二）进一步将民办高等教育政策操作化和具体化。
大多数民办高等教育政策方案的制定针对的是普遍性的情况，它以整体的面貌出现，是较抽象的观念体系。而执行者在贯彻落实这些政策时，就必须对整体的目标加以分解，使其具体化，这样才能把民办高等教育政策通过层层分解，落实到各个具体的实施部门，最后落实到民办高等教育政策对象身上。
（三）健全管理机制，扩大办学自主权。
健全管理机制，对民办高校实行统一归口管理，在中央和省两级设立专门管理民办高校的机构，由教育行政部门集中、统一行使管理权。教育行政部门需要建立、健全一系列管理制度，加强对民办高校的宏观管理、统筹协调、督导鉴定及信息服务，让民办高校享有《中华人民共和国高等教育法》中以法律形式确立的八项办学自主权：依法自主办学，实行民主管理；自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高校之间的科学技术文化交流与合作；自主确立教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置权和人员配备，评定教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；自主管理和使用学校财产。
（四）加强政府扶持力度，给予民办高校种种优惠政策。
民办高等教育的发展离不开政府的支持，应加强政府扶持力度，给予民办高校种种优惠政策。一是税收优惠，如：民办高校所取得的办学收入，经税务机构批准后，免征营业税、企业所得税、土地使用税、房产税和管理费等；二是自费资助，政府把资助直接发放到学校或给予学校某些优惠政策。如：政府可以免费或低价提供民办高校的建校场地，设立有关的基金会向民办高校提供经费或低息贷款政策等；三是鼓励社会捐赠，政府应积极倡导和鼓励社会团体、组织或公民个人向民办高校无偿捐赠，并根据公益事业捐赠法、个人所得税法、遗产法等法律的规定，凡向民办高校捐赠的各种组织或个人可享受到企业所得税、个人所得税、减征或免征进口关税和进口环节的增值税以及遗产税等优惠。
参考文献：
［1］刘莉莉.中国民办高等教育发展的研究［M］.长春：吉林人民出版社，2002.
［2］周国平.改革开放以来中国民办高等教育政策法规回顾与思考［J］.民办教育研究，2007，（5）：53-54.
［3］朱为鸿.论中国民办高等教育政策的演变与趋势［J］.教育发展研究，2006.5B：40-45.
［4］饶爱京.民办高等教育政策及其对民办高等教育发展的影响［J］.黑龙江高教研究，2006，（10）：1-5.
关键词： 民办高等教育 政策 分析
民办高等教育政策，是指国家根据一定的原则和要求制定的针对民办高等教育发展的各种管理举措。在形式上，包含法律、法规、规章、规划等。在类别上，民办高教政策主要包括发展政策、管理政策、经费政策、产权政策等。在具体实施上，包括市场进入与退出机制、公平竞争机制、利益回报机制、管理与办学机制、政府参与机制、法人制度和产权制度等。国家发展和管理民办高等教育，主要通过制定和实施民办高等教育政策来实现。这些政策是否合理，能否得到切实的执行，对民办高等教育能否存在与发展至关重要。
一、我国民办高等教育政策回顾
（一）起步阶段（1978年—1992年）。
1978年随着十一届三中全会的召开，单一的计划经济体制以及与之配套的办学模式开始面临改革的需要，民办高等教育的存在开始得到政策性支持。这一时期关于民办高等教育的政策主要有：《关于刊登文化、教育、卫生广告的通知》（1984年）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于不得乱刊登办学招生广告的通知》（1986年）。1987年，国家教育委员会颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，对“社会力量办学”的内涵、主要办学形式与层次和类别、招生、广告、经费、财务、审批、聘任教师等方面做出了较为具体的规定，标志着国家正式将民办教育纳入正常的教育管理体系中。此外，1991年国家教育委员会还颁布了《关于不得擅自颁发毕业证书的通知》等。
（二）快速发展阶段（1992年—2002年）。
1992年，国家教育委员会提出了《关于加快教育改革和发展的若干意见》，1993年国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》和《民办高等学校设置暂行规定》，1994年国家教育委员会提出了《关于实施〈社会力量办学条列〉若干问题的意见》、《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》和《关于社会力量举办的非学历高等教育机构名称问题的批复》。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是我国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。1998年全国人民代表常务会员会通过了《中华人民共和国高等教育法》，以法律形式确认了民办高等学校的地位，确立了形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的高等教育发展格局的目标。2000年中共中央组织部、中共中央教育部党组下发了《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》和《关于加强社会力量举办的高等学校团的建设工作的意见》。
（三）完善阶段（2002年至今）。
九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，并决定自2003年9月1日起实施此法，这标志着中国民办教育的法律体系基本建立。2004年，国务院出台了《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》，根据《民办教育促进法》的立法原则或精神，结合民办教育的实际，规定了具体的措施，增强了法律规定的针对性和可操作性。2005年2月，教育部在京召开了部分民办高校负责人座谈会，并决定批准设置一批民办本科高校。
二、我国民办高等教育政策存在的若干问题
（一）政策滞后于实践，不能满足和适应实践发展的要求。
虽然国家和政府部门己经制定和出台了一些有关民办高等教育的政策法规，但从总体上来看，民办高等教育的发展政策仍滞后于实践，远远不能跟上实践发展的需要。一方面政策不完善，国家对民办高等教育在我国社会主义高等教育事业中的地位还缺乏足够的估计，相应的、具体的法律制度建设严重滞后，特别是还没有制定出发展民办高等教育的具体有效的扶持措施，难以规范民办高校的办学行为；另一方面，国家在制定民办高等教育发展政策时，往往根据自己的需要出发，采取“一刀切”、“齐步走”的方式去规范和发展全国所有的民办高等教育，导致了国家政策的“保守性”与地方政策的“开放性”，国家政策的“主导性”与地方政策的“从属性”之间的矛盾。由于国家政策的保守性，国家所制定的民办高等教育政策既落后于地方民办高教发展的现实状况，也压抑了地方民办高教发展的积极性。
（二）民办高等教育政策执行表面化、扩大化，有所缺损。
一是我国民办高等教育政策只是对民办高等教育领域内一般行为准则的总结，比较抽象，缺乏具体的实施细则，造成了一些政策观念上的被接受与实际中的无法执行，产生了政策表面化的现象；二是政策扩大化。在执行政策的过程中，执行者附加了一些原政策目标所没有的内容。在民办高等教育政策《民办教育促进法》中清楚地规定了民办高校的决策机构能够行使的职权，但在现实中，由于缺乏制约的机制，使得他们的职权大大超过了政策的规定，对办学活动、经费过多地进行了干预；三是政策缺损。执行者在执行政策时仅执行政策中的部分内容或某些内容，其余则被搁置或被遗弃。
（三）民办高等教育政策执行者主导色彩浓厚。
由于政府对民办高等教育的地位和作用认识不足，对其采取“控制发展”的政策，对民办高等教育控制的成分较多。一是国家强调了民办高校的公共性和公益性；二是政府强调加强教育立法和政策引导，强调教育行政主管部门在运用行政手段加强对民办高校实际工作的管理时，在一定程度上削弱了民办高校的办学自主权；三是国家运用审批权对民办高校的层次和类别加以限制。
三、完善我国民办高等教育政策的几点建议
（一）健全民办高等教育法律法规体系。
国家应加快与《民办教育促进法》相关配套政策及地方民办高教法规的出台，对以往涉及民办高等教育的有关法规进行认真研究和梳理，对过时的法规政策条文做出及时修订，使民办高等教育“有法可依”，民办高校依法办学，政府和教育行政部门依法行政。此外，各省要结合各自区域的经济、政治、文化及当地民办教育的发展状况，以《民办教育促进法》及其实施条例的基本原则为依据，构建具有地方特色的民办高等教育立法体系，制定各省教育行政法、教育诉讼法、地方教育法规等比较完备的教育法律体系，体现地方特色。所有这些都为各地民办教育的发展，营造了良好的法律和政策环境。
（二）进一步将民办高等教育政策操作化和具体化。
大多数民办高等教育政策方案的制定针对的是普遍性的情况，它以整体的面貌出现，是较抽象的观念体系。而执行者在贯彻落实这些政策时，就必须对整体的目标加以分解，使其具体化，这样才能把民办高等教育政策通过层层分解，落实到各个具体的实施部门，最后落实到民办高等教育政策对象身上。
（三）健全管理机制，扩大办学自主权。
健全管理机制，对民办高校实行统一归口管理，在中央和省两级设立专门管理民办高校的机构，由教育行政部门集中、统一行使管理权。教育行政部门需要建立、健全一系列管理制度，加强对民办高校的宏观管理、统筹协调、督导鉴定及信息服务，让民办高校享有《中华人民共和国高等教育法》中以法律形式确立的八项办学自主权：依法自主办学，实行民主管理；自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高校之间的科学技术文化交流与合作；自主确立教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置权和人员配备，评定教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；自主管理和使用学校财产。
（四）加强政府扶持力度，给予民办高校种种优惠政策。
民办高等教育的发展离不开政府的支持，应加强政府扶持力度，给予民办高校种种优惠政策。一是税收优惠，如：民办高校所取得的办学收入，经税务机构批准后，免征营业税、企业所得税、土地使用税、房产税和管理费等；二是自费资助，政府把资助直接发放到学校或给予学校某些优惠政策。如：政府可以免费或低价提供民办高校的建校场地，设立有关的基金会向民办高校提供经费或低息贷款政策等；三是鼓励社会捐赠，政府应积极倡导和鼓励社会团体、组织或公民个人向民办高校无偿捐赠，并根据公益事业捐赠法、个人所得税法、遗产法等法律的规定，凡向民办高校捐赠的各种组织或个人可享受到企业所得税、个人所得税、减征或免征进口关税和进口环节的增值税以及遗产税等优惠。
参考文献：
［1］刘莉莉.中国民办高等教育发展的研究［M］.长春：吉林人民出版社，2002.
［2］周国平.改革开放以来中国民办高等教育政策法规回顾与思考［J］.民办教育研究，2007，（5）：53-54.
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［4］饶爱京.民办高等教育政策及其对民办高等教育发展的影响［J］.黑龙江高教研究，2006，（10）：1-5.