《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，深入推进依法行政，加快建设法治政府，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，依法行政应明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。可以说，近年来开展的行政审批制度改革是依法行政的关键。中国社科院法学研究所的法治国情调研组近来对广东、四川、浙江、海南多地进行了行政审批制度改革的调研，调研结果显示，行政审批制度改革作为依法行政的抓手，推进简政放权，成效十分显著。然而，尽管取得了不俗的成绩，行政审批制度改革实践中仍然存在一些值得注意的问题。
　　行政审批制度改革面临的障碍
　　首先，缺乏统一的主管机构，阻力仍然不可忽视。调研显示，从全国的情况来看，地方行政审批制度改革的主管部门存在很大的差异。省一级的行政审批改革由省编制委员会办公室牵头，各地市的牵头部门有的是在行政服务中心，有的是发展和改革局，还有的由编办或纪检部门主管。由于主管机构不明确，且经常发生变化，行政审批制度改革的工作思路容易缺乏连贯性，甚至出现朝令夕改、上下冲突、左右矛盾、相互交叉的现象，影响了改革效果。
　　此外，行政審批制度改革的关键是削减和规范行政审批权力，是政府的自我革命，不可避免地会压缩权力寻租的空间，限制一些部门的“自身利益”，一些部门改革的主动性不强，自主性不高。显而易见的是，对政府部门不利或小利的行政审批事项比较容易清理和下放，但利益巨大的，则清理和下放的进程较为艰难，不放或缓放，或者是追求数量形式减少，实际效果并不理想。例如，目前一些部门和地方都在打造行政审批最少的部门和地方，现任领导要求一定要比上一任的行政审批事项数量少，本部门本地方一定要比其他部门或者地方的少，但这更多是一种文字游戏。因为，行政审批改革的原则与标准不统一，各地方各部门削减的实际情况难以评价，削减或保留的行政审批项目没有普遍适用的法律依据和明确的认定原则，因此，各地改革的尺度不一，标准各异，有的事项在一个地方削减了，在另一个地方却还保留着，影响了改革的进程和法制的统一性。还有，非许可审批与变相审批暗藏巨大空间。行政许可事项已经纳入《行政许可法》的规范范围，界定相对简单明确。但非行政许可审批事项则较为模糊，设定权不明确，一些许可事项被削减后，摇身变为备案、变更范围等，削减了改革的成效，未达到行政审批高效便民的目的。高效便民是行政审批改革的重点内容之一，但在实施中，不少企业、个人仍有程序繁琐、办理拖延之感。不少审批事项仍然存在多个部门互为前置、令申请人无所适从的情况，而且不同部门间信息共享难，办事过程中向申请人反复索取同类材料的情况，更是增加了办事成本，造成办事的极大不便。
　　其次，行政审批事项的削减、下放、转移缺乏相应的配套支持。一是行政审批事项的清理与相应的制度修改完善脱节。如《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）将自费出国留学中介服务机构资格认定下放给省级人民政府教育行政部门，但目前，《自费出国留学中介服务管理规定》（教育部等部门1999年发布）并未做相应修改，无法参照执行;各省又难以作为新设审批事项自行加以规定。类似情况在很多领域都存在。二是行政审批事项下放给下级政府或者转移给社会组织也面临承接主体缺乏、承接能力不到位的问题。一些下级单位因为缺乏足够的准备，工作人员编制有限，业务水平跟不上，在实践中出现了不批、胡乱批的现象。且长期以来社会组织发育迟缓，大量需转移的审批事项并无合适的承接组织，转移仅是表面功夫。另外，不少社会组织与主管单位存在千丝万缕的联系，转移给这些社会组织的行政审批事项仍然掌握在相关部门的手中，社会组织承接转移事项成为极个别政府部门寻租的新平台。三是与削减行政审批事项相匹配的法律制度环境尚未完全形成。例如，在目前诚信体系不完善、民事救济不顺畅的背景下，人民群众遇到违法侵害之后，缺乏有效的救济途径，仍然还会向政府部门求助。
　　再次，行政审批改革面临法律障碍，存在与上位法冲突的情况。各地行政审批制度改革在清理审批事项、并联审批、集中审批机构等方面取得显著成效，但是，随着改革深入，受到现行法制的制约越来越明显。对于通过法律、行政法规，甚至部门规章设置的审批事项，即便发现存在不合理甚至没有存在必要的情况，也很难进行清理。调研显示，经济发展相对落后的地区同样需要被授予先行先试的权力，以破除旧的管理体制对经济社会发展的桎梏。在审批的程序优化上也存在类似问题，法律、行政法规中设置的前置审批，地方不可能创新实施并联审批加以优化，否则，就将发生地方先行先试的改革与上位法相冲突的问题。
　　行政审批改革的深化路径
　　首先，行政审批事项清理不仅是政府一家的事，应发挥人大的作用和推进公众参与。全国人大作为最高立法机关，应更多地参与行政审批制度改革工作，使改革更加系统化。由于事关公民利益，企业、组织和一般公众对行政审批事项的清理应当有一定的话语权。行政审批事项清理，应当开放化，广泛听取公众的意见建议，使清理结果能够体现更多公民意志和利益。
　　其次，加强法治对行政审批制度改革的引领与保障作用。行政审批事项清理应与法律法规的立改废相结合。各级人大、政府法制机构应积极主动地对自身制定的法律、法规、规章等进行清理，实现与行政审批清理的同步进行。确定削减、下放或者转移某行政审批事项的，应同步完成相应法律依据的修改，需要地方自行立法的，应当为改革的落实提供法律保障。
　　扩大行政审批的试点范围，鼓励各地依法开展行政审批的先行先试。具体做法是，修改《行政许可法》，细化和完善第21条省级政府停止实施行政许可的规定。将全国人大常委会、国务院授权广东暂时调整、先行先试的授权机制扩展到各地，逐步允许一些具备条件、有改革需求的地方对法律、行政法规设置的审批事项、审批程序进行适当调整，使改革成为地方发展的助推器。同时，深化行政审批制度改革，将事前监管改为事后监管，经济主体、社会主体有了更多的自由后，应担负更多的责任。对于无视法律规定、缺乏社会责任的经济、社会主体，应建立更为严苛的行政处罚、刑事处罚机制，让违法者承担法律责任。
　　最后，对行政审批进行标准化、信息化改造。行政审批的标准化对于限缩、规范审批机关的裁量权限有着不可或缺的作用。目前从中央到地方正在进行的权力清单编制工作，就是其基本内容。就全国范围而言，有必要在总结已有实践经验的基础上，逐步实现各个行政审批事项的办事指南、申请材料、技术规范、审批条件、审批规范、收费标准、办理时限、审批运作流程和操作方法等各个要素的标准化。行政审批的信息化也是深化行政审批改革的有效途径。以东莞为例，其在行政审批的信息化方面成效显著。东莞审批部门认可电子批文的效力，具体做法是：建立批文共享平台，各部门的审批文件及办事结果统一上传至政务信息资源共享平台，实现了“批文入库、资料共享”。后续审批需要前置审批批文时，直接从平台中调取相关批文即可。行政审批制度改革信息化，实现了电子化审批和审批信息共享，可以有效提升审批改革的效果。
　　（作者单位：中国社会科学院法学研究所）