论文部分内容阅读
摘 要：随着行政机关社会管理职能的不断扩张，非诉行政执行案件日益增多，其潜在的滥用风险亦随之产生。我国法律虽然没有对非诉行政执行的救济途径作出明确规定，但根据“无救济就无权利”的理念，在审判实践中参照执行监督、复议、申诉、国家赔偿等相关法律规定予以救济是理所当然的。
关键词：非诉行政执行；国家赔偿；责任
一、行政强制执行的模式
行政强制执行作为一种公权力，其实施必然对相对人的权益产生一定程度的影响，对其在程序上进行相应的规制和约束，并形成一套成熟的模式成为制约公权、保障人权的必然要求。然而，究竟采取何种权力分配模式，往往取决于一个国家或地区对行政强制执行权性质的认识和理解，从目前世界各国的实际情况来看，主要存在以下三种模式：
1.行政机关自行强制执行
这种模式集中体现在以德奥为代表的大陆法系国家，这是法治国原则在行政执行中的集中体现。它强调，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。[1]另外，日本的行政强制执行也主要是通过行政权主体自力强制执行的，与德国模式具有一定的相似性。
2.申请司法机关强制执行
这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法上的义务时，行政机关本身无强制执行权，但行政机关为达到行政目的，可请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。[1]在以美国为代表的普通法系国家，基于权力制衡理论和人权保障的思考，行政强制权通常被看做是司法权的范畴，而非行政权的范畴。在美国，通常在以下两种情况下，行政机关可以通过向法院提起执行诉讼的司法程序执行行政决定：一种情况是，法律对行政决定完全没有规定执行的手段。在这种情况下，当相对人不履行行政决定确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定，舍此没有其他方法。另一种情况是，法律规定在相对人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚款等制裁性手段，对相对人实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力和手段，在相对人仍不履行行政决定，并且不履行行政罚所确定的义务时，行政机关通常也只能向法院提起诉讼，法院是最后的执行力量。只有极少数情况下，法律才授予行政机关直接执行的权力。[2]
3.折衷模式
该模式主张当行政义务人不履行义务时，行政机关既可以自行强制执行，也可以向司法机关申请强制执行，但是何时由行政机关自行强制执行，何时由行政机关向司法机关申请强制执行，均须由法律法规的明确规定。该模式还可以进一步细化为以法院强制执行为主，司法行政机关强制执行为辅，或者是以行政机关强制执行为主，司法机关强制执行为辅。在这方面，法国的行政强制执行制度独具特色，为确保行政义务之履行，采用由司法機关对义务违反者施加刑罚的方法，依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚或情况紧急，需要即时强制时，行政机关可以使用强制力量直接执行行政处理所规定的义务，称为依职权执行或强制执行。
从上述各国的行政强制执行权制度来看，其所代表的三种模式其实就是有关行政执行问题所存在的三种学说。在我国，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）实施前，行政法学界通常认为，我国现行行政强制执行权分配模式，已经由长期实践而逐步制度化，并通过《行政诉讼法》、《行政处罚法》的相关规定加以明确。大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。[3]而这种简单的概括，或许是学者根据赋予行政机关强制执行权的法律、法规在法律、法规总数中的比例而得出的结论，但如此简单的概括则极易让人产生误解，认为行政决定大部分是由法院强制执行的。但事实上，“行政强制机关自己实施的强制执行，数量占行政执行的主要部分。”[4]因此，究竟是行政机关自行执行是例外，还是申请法院执行是例外，就是一个需要特别加以详细调研的问题。当然，不论何者为“原则”、何者为“例外”，有一个基本事实就是，《行政强制法》实施前，我国是典型的行政机关自行执行和人民法院司法执行的双轨制。也就是在法律、法规赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为可以由行政机关自行强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为的强制执行只能由行政机关申请法院实施。
具体言之，行政决定生效后，相对人在指定期限内不主动履行的，国家强制力必须保证行政决定的内容得以实现。而从行政强制执行的主体来划分，实际上存在两种模式，即一是行政机关自行强制执行；二是法院为主体的强制执行。
而在法院对具体行政行为的强制执行中，又存在以下两种不同类型：一是非诉讼行政执行，也称非诉行政执行。即行政机关作出具体行政行为以后，相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，行政机关可以申请法院强制执行。这里作为执行依据的具体行政行为是未经过诉讼审查的具体行政行为。法院经行政机关申请，对未经诉讼审查的具体行政行为的强制执行，就是非诉讼行政执行。有学者对我国涉及行政强制执行的法律、法规进行了统计，其中非诉行政执行占大约70%，集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政和资源能源管理等领域；行政机关自行执行的约占23%，集中在公安、税收等领域；行政机关和法院选择执行的约占3%，集中在海关管理领域；只有处罚规定而未明确由谁执行的约占到4%。[5]二是诉讼后强制执行。即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼以后，经法院的诉讼审查，认为被诉具体行政行为合法，判决维持被诉具体行政行为。如果相对人仍然不履行法院判决维持的具体行政行为，那么，被告行政机关可以申请法院强制执行。这时的执行依据实际上是法院的判决和被判决的具体行政行为，故称为诉讼后强制执行。 我国司法实践中，非诉行政执行的大量存在及对相对人权益可能产生的影响为对与其相关的国家赔偿问题进行深入的研究提供了现实基础。
二、非诉行政执行之国家赔偿的必要性
我国非诉行政执行制度是在具体行政行为为内容的实现因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下，出于对滥用行政执行权的担忧及对法院有较高的信任感而设置的。[6]根据我国《行政诉讼法》第66条[7]规定，非诉行政执行与法院通过审判诉讼程序所作出的判决裁定的一般民事执行不同，其执行对象是行政机关作出的具体行政行为，目的在于保证行政权力的落实，兼有行政权之性质。虽然根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第93、95条之规定，非诉行政执行在执行前增加了法院审查程序，但人民法院这种“重大明显违法”的审查标准和不同于一般诉讼审查程序对具体行政行为进行合法性审查，这种未经诉讼程序和司法审查程序的简单审查使法院对申请执行的具体行政行为的审查流于形式。這种审查形式使得在司法实践中法院经审查裁定“不准予执行”的情形微乎其微，极易造成对行政相对人或案外人合法权益的侵害。
法院对非诉行政执行的审查并不是在相对人更非在案外人参与的情况下进行的，这一未经终局判决确认的“书面审查”难免会存在错误而侵害案外人的合法权益。同时也并不排除恶意行政相对人在行政机关作出具体行政行为所指向的执行标的为案外人后故意不申请复议或者不起诉，而在案外人还不知情的情况下进行非诉行政执行，也会严重侵害案外人的合法权益。当出现这些情形，让我们不得不考虑在非诉行政执行程序中设置对非诉行政执行行为救济的方法和程序，以便对违法不当的非诉行政执行行为予以纠正，对案外人受到侵害的权益予以补救。
当前我国有关非诉行政执行案外人救济程序的立法比较少，能否参考适用行政强制执行的救济程序来赋予案外人在非诉行政执行程序中的救济权，目前在理论上存在较大的分歧。我国行政法意义上的救济程序包括行政复议、行政诉讼、行政申诉和国家赔偿，但非诉行政执行经过法院的非诉讼审查且由法院执行，“已经不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略；因为其不是行政诉讼，对其不服的，亦不能提起上诉”。[9]而行政申诉是对于行政相对人而言的，对非诉行政执行程序中案外人来说，异议、情况反映只被视为申诉信访。
参考文献：
[1]张书理.论人民法院对非诉行政案件的强制执行权，2004年10月29日
[2]应松年.《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社，2005年1月版
[3]应松年.《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期，第10页
[4]信春鹰.《全国人大常委会法工委副主任信春鹰在第十届全国人大常委会法制讲座上第十六讲讲稿》，《中国人大》2005年第5期
[5]杨海坤，刘军.《论行政强制执行》，《法学论坛》2000年第3期，第18页
[6]傅士成.《我国非诉行政执行制度的几个问题》，《中国法学》2002年第3期
[7]《行政诉讼法》第66条：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行
[8]杨健顺.《关于行政执行权力配置的思考》，《人民法院报》2002年8月12日
关键词：非诉行政执行；国家赔偿；责任
一、行政强制执行的模式
行政强制执行作为一种公权力，其实施必然对相对人的权益产生一定程度的影响，对其在程序上进行相应的规制和约束，并形成一套成熟的模式成为制约公权、保障人权的必然要求。然而，究竟采取何种权力分配模式，往往取决于一个国家或地区对行政强制执行权性质的认识和理解，从目前世界各国的实际情况来看，主要存在以下三种模式：
1.行政机关自行强制执行
这种模式集中体现在以德奥为代表的大陆法系国家，这是法治国原则在行政执行中的集中体现。它强调，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。[1]另外，日本的行政强制执行也主要是通过行政权主体自力强制执行的，与德国模式具有一定的相似性。
2.申请司法机关强制执行
这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法上的义务时，行政机关本身无强制执行权，但行政机关为达到行政目的，可请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。[1]在以美国为代表的普通法系国家，基于权力制衡理论和人权保障的思考，行政强制权通常被看做是司法权的范畴，而非行政权的范畴。在美国，通常在以下两种情况下，行政机关可以通过向法院提起执行诉讼的司法程序执行行政决定：一种情况是，法律对行政决定完全没有规定执行的手段。在这种情况下，当相对人不履行行政决定确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定，舍此没有其他方法。另一种情况是，法律规定在相对人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚款等制裁性手段，对相对人实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力和手段，在相对人仍不履行行政决定，并且不履行行政罚所确定的义务时，行政机关通常也只能向法院提起诉讼，法院是最后的执行力量。只有极少数情况下，法律才授予行政机关直接执行的权力。[2]
3.折衷模式
该模式主张当行政义务人不履行义务时，行政机关既可以自行强制执行，也可以向司法机关申请强制执行，但是何时由行政机关自行强制执行，何时由行政机关向司法机关申请强制执行，均须由法律法规的明确规定。该模式还可以进一步细化为以法院强制执行为主，司法行政机关强制执行为辅，或者是以行政机关强制执行为主，司法机关强制执行为辅。在这方面，法国的行政强制执行制度独具特色，为确保行政义务之履行，采用由司法機关对义务违反者施加刑罚的方法，依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚或情况紧急，需要即时强制时，行政机关可以使用强制力量直接执行行政处理所规定的义务，称为依职权执行或强制执行。
从上述各国的行政强制执行权制度来看，其所代表的三种模式其实就是有关行政执行问题所存在的三种学说。在我国，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）实施前，行政法学界通常认为，我国现行行政强制执行权分配模式，已经由长期实践而逐步制度化，并通过《行政诉讼法》、《行政处罚法》的相关规定加以明确。大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。[3]而这种简单的概括，或许是学者根据赋予行政机关强制执行权的法律、法规在法律、法规总数中的比例而得出的结论，但如此简单的概括则极易让人产生误解，认为行政决定大部分是由法院强制执行的。但事实上，“行政强制机关自己实施的强制执行，数量占行政执行的主要部分。”[4]因此，究竟是行政机关自行执行是例外，还是申请法院执行是例外，就是一个需要特别加以详细调研的问题。当然，不论何者为“原则”、何者为“例外”，有一个基本事实就是，《行政强制法》实施前，我国是典型的行政机关自行执行和人民法院司法执行的双轨制。也就是在法律、法规赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为可以由行政机关自行强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为的强制执行只能由行政机关申请法院实施。
具体言之，行政决定生效后，相对人在指定期限内不主动履行的，国家强制力必须保证行政决定的内容得以实现。而从行政强制执行的主体来划分，实际上存在两种模式，即一是行政机关自行强制执行；二是法院为主体的强制执行。
而在法院对具体行政行为的强制执行中，又存在以下两种不同类型：一是非诉讼行政执行，也称非诉行政执行。即行政机关作出具体行政行为以后，相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，行政机关可以申请法院强制执行。这里作为执行依据的具体行政行为是未经过诉讼审查的具体行政行为。法院经行政机关申请，对未经诉讼审查的具体行政行为的强制执行，就是非诉讼行政执行。有学者对我国涉及行政强制执行的法律、法规进行了统计，其中非诉行政执行占大约70%，集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政和资源能源管理等领域；行政机关自行执行的约占23%，集中在公安、税收等领域；行政机关和法院选择执行的约占3%，集中在海关管理领域；只有处罚规定而未明确由谁执行的约占到4%。[5]二是诉讼后强制执行。即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼以后，经法院的诉讼审查，认为被诉具体行政行为合法，判决维持被诉具体行政行为。如果相对人仍然不履行法院判决维持的具体行政行为，那么，被告行政机关可以申请法院强制执行。这时的执行依据实际上是法院的判决和被判决的具体行政行为，故称为诉讼后强制执行。 我国司法实践中，非诉行政执行的大量存在及对相对人权益可能产生的影响为对与其相关的国家赔偿问题进行深入的研究提供了现实基础。
二、非诉行政执行之国家赔偿的必要性
我国非诉行政执行制度是在具体行政行为为内容的实现因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下，出于对滥用行政执行权的担忧及对法院有较高的信任感而设置的。[6]根据我国《行政诉讼法》第66条[7]规定，非诉行政执行与法院通过审判诉讼程序所作出的判决裁定的一般民事执行不同，其执行对象是行政机关作出的具体行政行为，目的在于保证行政权力的落实，兼有行政权之性质。虽然根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第93、95条之规定，非诉行政执行在执行前增加了法院审查程序，但人民法院这种“重大明显违法”的审查标准和不同于一般诉讼审查程序对具体行政行为进行合法性审查，这种未经诉讼程序和司法审查程序的简单审查使法院对申请执行的具体行政行为的审查流于形式。這种审查形式使得在司法实践中法院经审查裁定“不准予执行”的情形微乎其微，极易造成对行政相对人或案外人合法权益的侵害。
法院对非诉行政执行的审查并不是在相对人更非在案外人参与的情况下进行的，这一未经终局判决确认的“书面审查”难免会存在错误而侵害案外人的合法权益。同时也并不排除恶意行政相对人在行政机关作出具体行政行为所指向的执行标的为案外人后故意不申请复议或者不起诉，而在案外人还不知情的情况下进行非诉行政执行，也会严重侵害案外人的合法权益。当出现这些情形，让我们不得不考虑在非诉行政执行程序中设置对非诉行政执行行为救济的方法和程序，以便对违法不当的非诉行政执行行为予以纠正，对案外人受到侵害的权益予以补救。
当前我国有关非诉行政执行案外人救济程序的立法比较少，能否参考适用行政强制执行的救济程序来赋予案外人在非诉行政执行程序中的救济权，目前在理论上存在较大的分歧。我国行政法意义上的救济程序包括行政复议、行政诉讼、行政申诉和国家赔偿，但非诉行政执行经过法院的非诉讼审查且由法院执行，“已经不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略；因为其不是行政诉讼，对其不服的，亦不能提起上诉”。[9]而行政申诉是对于行政相对人而言的，对非诉行政执行程序中案外人来说，异议、情况反映只被视为申诉信访。
参考文献：
[1]张书理.论人民法院对非诉行政案件的强制执行权，2004年10月29日
[2]应松年.《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社，2005年1月版
[3]应松年.《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期，第10页
[4]信春鹰.《全国人大常委会法工委副主任信春鹰在第十届全国人大常委会法制讲座上第十六讲讲稿》，《中国人大》2005年第5期
[5]杨海坤，刘军.《论行政强制执行》，《法学论坛》2000年第3期，第18页
[6]傅士成.《我国非诉行政执行制度的几个问题》，《中国法学》2002年第3期
[7]《行政诉讼法》第66条：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行
[8]杨健顺.《关于行政执行权力配置的思考》，《人民法院报》2002年8月12日