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摘 要：党的十九大报告提出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。作为社会治理的重要主体，社会组织被赋予了新的历史使命。目前，社会组织整体的发展环境不断优化，孵化培育基地纷纷投入运营，全国社会组织的数量增长较快。但相较于一二线城市，三线城市社会组织发展规模与资源仍不足，社会治理创新進程缓慢。
关键词：三线城市 社会治理 社会组织 孵化基地
党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并强调要激发社会组织活力。治理的核心在于多元，意味着治理主体不仅有政府、市场还有社会，社会组织作为社会参与治理的重要载体，是推进国家治理现代化的引擎。社会组织在服务社会、反映诉求、协调矛盾、有效监督、保护环境及发展经济等方面对社会治理具有功能性的作用，X市对社会组织的培育和发展日益重视，也取得较多突破。
一、社会组织培育和发展的现状
（一）社会组织增长较快
2012年民政部启动了全国性的社会组织直接登记工作，社会组织数量增长较快。据统计，截止到2018年9月，X市已登记的社会组织总量为2884个，其中社会团体954个，社会服务机构（民办非企业单位）1924个，基金会6个
数据来源：中国社会组织公共服务平台
。X市社会组织总量于2017年增加了12.2%。2013―2017年期间，X市社会组织总量年均增长11.8%，比全国社会组织数量年均增长率高出2个百分点，X市社会服务机构数量增长较快。
（二）制度环境不断优化
1989年，我国开始对社会组织采用的是双重管理体制，即在申请注册登记前，须经由业务主管单位审查批准，实行双重管理、双重负责的制度。双重管理体制体现的维稳驱动和风险管控思维，但随着经济社会的发展，双重管理体制越来越不能满足人民的结社需求。2012年民政部启动了全国性的社会组织直接登记工作。2015年，X市出台相关文件规定：除“依据法律法规需要前置行政审批及政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在衡代表机构”外，其他社会组织均由各级民政局登记，并取消了社会团体筹备审批阶段。为了满足居民的结社需求，对社区社会组织实行登记和备案并行的双轨制。同时，对行业性、专业性等社会组织突破“一业一会”限制，鼓励适度竞争，为社会组织提供良好的发展环境。
（三）政社分开取得突破
十八大提出要形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代化社会组织体制。“政社分开”是党政与社会组织的角色、身份剥离，政社分开是全面推进社会管理创新和社会建设的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府变为有限政府，社会组织也能保持自身的专业优势，避免成为政府部门的附庸机构。X市出台的相关文件明确指出要严格执行中央、省和市关于领导干部不兼任社会团体领导职务的有关规定。2017年9月底，社团的领导干部与社会组织基本脱钩，约330家行业协会商会完成与行政机关的脱钩工作。
（四）孵化基地开始拓展
X市自2014年开始在孵化基地建设方面进行探索，2016年底之前，X市本级及各县市区的社会组织孵化基地陆续挂牌、投入运营。截止至2017年6月，X市一共有13家社会组织孵化基地，共孵化69个社会组织。X市社会组织孵化基地采取的是政府资金支持、第三方社会组织运营、政社合作的模式。基地对孕育型、萌芽型、支持型等社会组织分别进行孵化培育，孵化周期为一至两年。以X市社会组织孵化基地为例，孵化流程见图1。
二、社会组织培育和发展面临的主要问题
（一）社会组织发展不成熟
中国社会组织公共服务平台数据显示，截止2018年10月11日，在中国民政系统登记注册的社会组织中，湖南省X市社会组织数量为2890个。我国一线城市中，如北京的社会组织数量为12377个，上海的社会组织15631个，广州的社会组织为7801个，深圳的社会组织为10241个，X市的社会组织数量与一线、二线城市存在较大的差距，三线城市普遍面临社会组织规模偏小的困境。
X市社会团体的结构分布中，行业协会商会类和学术类社会团体两类社会组织数量多，行业协会商会类368个，学术类128个，科技类和公益慈善类则偏少，公益慈善类占社团总数5.4%;占X市社会组织总量2.2%。政府和社会急需的公益慈善类社会组织数量偏少，社会团体组成结构失衡。
在2017年X市民办非企业单位的的结构分布图中，教育类1422个，占民办非企业单位数量近80%，科研类12个、文化类61个、卫生类72个，体育类44个，数量相对较少，民办非企业单位类型分布整体失衡。
总体而言，无论是从规模，还是结构分布，X市社会组织的发展相对滞后，三线城市普遍面临社会组织发展不足的问题，社会组织在社会治理中的作用没有得到充分发挥。
（二）社会组织资源不充足
社会组织资源不足主要表现在资金和人才的匮乏。一方面，由于社会组织具有非营利性的特点，经费主要来源于政府支持、成员会费、社会捐赠、服务型收费等，故而资源依赖性较强。有些社会组织一旦脱离政府的支持就难以维持，自我“造血”功能不足。据统计，全市年活动经费在3万元以下的公益慈善类社会组织占到总数的70%以上，资金不足对于草根组织是致命的瓶颈。另一方面，社会组织面临人才短缺的困境。据统计，X市民办非企业单位专职人员13186个，社会团体3244个，X市平均每个社会组织的专职人员数约为6个，有的甚至处于“二人转”的状态，人才短缺极大限制社会组织的发展。
（三）监督管理手段较单一
现有社会组织登记主管机关的监管权，监督手段极其单一。“三大条例”给予登记主管机关对违规违法组织的处罚力度较弱，对相关负责人的处罚更是存在“盲区”，难以产生遏制和威慑的效力。“郭美美”事件发生后，许多社会公众要求红十字会晒账，但并未得到正面回应，中国红十字会监督委员会也迟迟未启动该事件的重查。随后中国红十字会承认挪用艺术家捐赠的汶川赈灾8472万元巨款，中国红十字会受到社会各界质疑，但实际上并未受到有关机构的惩罚。 （四）合作共治理念未强化
当前，社会组织的发展依然受到官本位文化的制约，具体体现为体制内社会组织受到政府的认同，而体制外的社会组织往往缺乏认同并不被信任官本位文化往往导致过度压制社会组织的发展，使社会组织在国家治理中的作用难以发挥出来。社会组织介入国家治理，必定会牵涉到权力再分配的问题，掌握国家政治权力的党政部门对此必然会采取小心谨慎的态度。建国后，特别是改革开放以来发生过的一些历史事件，让党政部门对于民间性社会组织存有一定的消极印象。正是由于掌握权力的党政机关的谨慎态度与不信任心理，使得社会组织参与国家治理进展缓慢，困难重重。
三、对三线城市社会组织培育和发展的启示
（一）倡导合作共治理念
近年来，政社合作在解决社会问题上的重要性日益凸显，在自然灾害，跨流域水污染治理等方面，社会组织都发挥了积极的作用。要培育和发展社会组织，让三线城市的社会组织更好的参与社会治理，建立政府与社会组织的合作伙伴关系是前提。倡导共治理念，构建伙伴关系，一方面要求政府必须对社会组织有清晰和正确的认识，意识到社会组织在提供公共服務上与政府之间是伙伴关系而非竞争关系甚至敌对关系，从而赋予社会组织更多的信任，更多的尊重和参与空间;另一方面要求政府将职能定位于社会组织创造和提供宽松的发展平台，建立以扶持为导向的政策体系，包括明确社会组织发展的总体规划和目标，制定合理配套的政策体系等，而非干涉社会组织内部事务和业务活动，尽可能地以尊重、平等的态度和方式与社会组织开展全面合作。
（二）构建人才培养体系
要建设专业的社会组织人才队伍。要加强专业教育，以社会组织专业人才必须具备的素质为目标，在有实力的高校内开设不同层次的社会组织管理专业，设置合理科学的课程结构和培养计划，为社会组织事业的发展培养大量的专业人才，为社会组织人才的选拔和使用打下坚定的基础。此外，志愿者可以为社会组织提供源源不断的人力资本、人才资源。志愿者的参与，大大降低了非营利组织的人力成本，如果没有志愿者的投入，很多非营利组织的正常运作受影响。由于志愿者参与非营利组织动机的多元化，如果缺乏系统、科学、规范的管理机制，志愿者的行为有可能对非营利组织活动构成一种阻力，甚至会影响非营利组织的公益形象，因此，完善对志愿者的管理制度有利于为社会组织提供充足的人才资源。
（三）加大孵化培育力度
相较于一二线城市，三线城市社会孵化基地的规模还有待扩大。孵化基地需要更加突出几个作用：一是普及公益理念。以孵化基地为平台，通过组织面向群众的公益普及教育活动和引导入驻社会组织开展公益服务，为群众提供一个接触公益，体验公益和参与公益的窗口。二是培育社会组织。通过人壳孵化模式，提供硬件设施和软件服务，对处在成长过程中的社会组织进行系统地培育和扶持，促进其实持续健康发展。三是增强社会组织能力。邀请专家教授和社会组织管理资深人士为社会组织从业人员提供系统培训，帮助社会组织改善管理，提升能力和组织绩效，提高社会组织整体水平。四是培养社会工作人才。为社会工作人才提供参与社会实践的机会和载体，帮助其积累工作经验，提升实践能力。五是共享公益资源。为社会组织前线搭桥，对各种社会组织的公益资源进行合理高效的配置，引导社会组织之间开展公益项目合作，加强“自我造血”功能。
（四）完善监督管理体制
从一定意义上而言，完善的监管体系是社会组织健康持续发展的必要条件，没有监管，就没有社会组织赖以生存的制度保障，就会丧失公益组织存在有所依托的公众信赖土壤。“十二五规划纲要”提出要形成“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。就社会组织管理体制改革而言，就是要建立登记主管部门统一登记、全面负责、业务主管部门、职能管理部门各司其职、协调配合，各级政府部门分级负责、依法监管的社会组织管理体制。一是完善与监管相关的法律和制度，区分不同的监管事项，建立和完善主管部门与业务主管部门、职能管理部门之间的协调机制。二是强化政府监管，完善登记注册管理，加强年度审查，尤其是要强化对社会组织税收财务监管。三是加强社会监督，社会组织信息公开透明，便于公众监督;四是培养自律监督。通过加强行业自律、健全内控制度、强化信息公开，才能实现对非营利组织的立体化、全方位、多维度监督。
参考文献：
[1]李书全，董静.基于贝叶斯网络的社会资本与组织安全行为概率评估[J].统计与决策，2018（17）.
[2]余中平，洪嘉一.杭州环保社会组织的培育发展研究[J].浙江树人大学学报（自然科学版），2018（02）.
[3]徐明婕.公益创投：政府培育社区社会组织的模式创新--以J市L区为例[D].山东.山东农业大学，2018.
[4]马福云.社会组织发展需培育与监管并重[J].中国党政干部论坛，2017（03）.
[5]马庆钰，廖鸿.中国社会组织发展战略[M].社会科学出版社，2015：180-193.
关键词：三线城市 社会治理 社会组织 孵化基地
党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并强调要激发社会组织活力。治理的核心在于多元，意味着治理主体不仅有政府、市场还有社会，社会组织作为社会参与治理的重要载体，是推进国家治理现代化的引擎。社会组织在服务社会、反映诉求、协调矛盾、有效监督、保护环境及发展经济等方面对社会治理具有功能性的作用，X市对社会组织的培育和发展日益重视，也取得较多突破。
一、社会组织培育和发展的现状
（一）社会组织增长较快
2012年民政部启动了全国性的社会组织直接登记工作，社会组织数量增长较快。据统计，截止到2018年9月，X市已登记的社会组织总量为2884个，其中社会团体954个，社会服务机构（民办非企业单位）1924个，基金会6个
数据来源：中国社会组织公共服务平台
。X市社会组织总量于2017年增加了12.2%。2013―2017年期间，X市社会组织总量年均增长11.8%，比全国社会组织数量年均增长率高出2个百分点，X市社会服务机构数量增长较快。
（二）制度环境不断优化
1989年，我国开始对社会组织采用的是双重管理体制，即在申请注册登记前，须经由业务主管单位审查批准，实行双重管理、双重负责的制度。双重管理体制体现的维稳驱动和风险管控思维，但随着经济社会的发展，双重管理体制越来越不能满足人民的结社需求。2012年民政部启动了全国性的社会组织直接登记工作。2015年，X市出台相关文件规定：除“依据法律法规需要前置行政审批及政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在衡代表机构”外，其他社会组织均由各级民政局登记，并取消了社会团体筹备审批阶段。为了满足居民的结社需求，对社区社会组织实行登记和备案并行的双轨制。同时，对行业性、专业性等社会组织突破“一业一会”限制，鼓励适度竞争，为社会组织提供良好的发展环境。
（三）政社分开取得突破
十八大提出要形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代化社会组织体制。“政社分开”是党政与社会组织的角色、身份剥离，政社分开是全面推进社会管理创新和社会建设的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府变为有限政府，社会组织也能保持自身的专业优势，避免成为政府部门的附庸机构。X市出台的相关文件明确指出要严格执行中央、省和市关于领导干部不兼任社会团体领导职务的有关规定。2017年9月底，社团的领导干部与社会组织基本脱钩，约330家行业协会商会完成与行政机关的脱钩工作。
（四）孵化基地开始拓展
X市自2014年开始在孵化基地建设方面进行探索，2016年底之前，X市本级及各县市区的社会组织孵化基地陆续挂牌、投入运营。截止至2017年6月，X市一共有13家社会组织孵化基地，共孵化69个社会组织。X市社会组织孵化基地采取的是政府资金支持、第三方社会组织运营、政社合作的模式。基地对孕育型、萌芽型、支持型等社会组织分别进行孵化培育，孵化周期为一至两年。以X市社会组织孵化基地为例，孵化流程见图1。
二、社会组织培育和发展面临的主要问题
（一）社会组织发展不成熟
中国社会组织公共服务平台数据显示，截止2018年10月11日，在中国民政系统登记注册的社会组织中，湖南省X市社会组织数量为2890个。我国一线城市中，如北京的社会组织数量为12377个，上海的社会组织15631个，广州的社会组织为7801个，深圳的社会组织为10241个，X市的社会组织数量与一线、二线城市存在较大的差距，三线城市普遍面临社会组织规模偏小的困境。
X市社会团体的结构分布中，行业协会商会类和学术类社会团体两类社会组织数量多，行业协会商会类368个，学术类128个，科技类和公益慈善类则偏少，公益慈善类占社团总数5.4%;占X市社会组织总量2.2%。政府和社会急需的公益慈善类社会组织数量偏少，社会团体组成结构失衡。
在2017年X市民办非企业单位的的结构分布图中，教育类1422个，占民办非企业单位数量近80%，科研类12个、文化类61个、卫生类72个，体育类44个，数量相对较少，民办非企业单位类型分布整体失衡。
总体而言，无论是从规模，还是结构分布，X市社会组织的发展相对滞后，三线城市普遍面临社会组织发展不足的问题，社会组织在社会治理中的作用没有得到充分发挥。
（二）社会组织资源不充足
社会组织资源不足主要表现在资金和人才的匮乏。一方面，由于社会组织具有非营利性的特点，经费主要来源于政府支持、成员会费、社会捐赠、服务型收费等，故而资源依赖性较强。有些社会组织一旦脱离政府的支持就难以维持，自我“造血”功能不足。据统计，全市年活动经费在3万元以下的公益慈善类社会组织占到总数的70%以上，资金不足对于草根组织是致命的瓶颈。另一方面，社会组织面临人才短缺的困境。据统计，X市民办非企业单位专职人员13186个，社会团体3244个，X市平均每个社会组织的专职人员数约为6个，有的甚至处于“二人转”的状态，人才短缺极大限制社会组织的发展。
（三）监督管理手段较单一
现有社会组织登记主管机关的监管权，监督手段极其单一。“三大条例”给予登记主管机关对违规违法组织的处罚力度较弱，对相关负责人的处罚更是存在“盲区”，难以产生遏制和威慑的效力。“郭美美”事件发生后，许多社会公众要求红十字会晒账，但并未得到正面回应，中国红十字会监督委员会也迟迟未启动该事件的重查。随后中国红十字会承认挪用艺术家捐赠的汶川赈灾8472万元巨款，中国红十字会受到社会各界质疑，但实际上并未受到有关机构的惩罚。 （四）合作共治理念未强化
当前，社会组织的发展依然受到官本位文化的制约，具体体现为体制内社会组织受到政府的认同，而体制外的社会组织往往缺乏认同并不被信任官本位文化往往导致过度压制社会组织的发展，使社会组织在国家治理中的作用难以发挥出来。社会组织介入国家治理，必定会牵涉到权力再分配的问题，掌握国家政治权力的党政部门对此必然会采取小心谨慎的态度。建国后，特别是改革开放以来发生过的一些历史事件，让党政部门对于民间性社会组织存有一定的消极印象。正是由于掌握权力的党政机关的谨慎态度与不信任心理，使得社会组织参与国家治理进展缓慢，困难重重。
三、对三线城市社会组织培育和发展的启示
（一）倡导合作共治理念
近年来，政社合作在解决社会问题上的重要性日益凸显，在自然灾害，跨流域水污染治理等方面，社会组织都发挥了积极的作用。要培育和发展社会组织，让三线城市的社会组织更好的参与社会治理，建立政府与社会组织的合作伙伴关系是前提。倡导共治理念，构建伙伴关系，一方面要求政府必须对社会组织有清晰和正确的认识，意识到社会组织在提供公共服務上与政府之间是伙伴关系而非竞争关系甚至敌对关系，从而赋予社会组织更多的信任，更多的尊重和参与空间;另一方面要求政府将职能定位于社会组织创造和提供宽松的发展平台，建立以扶持为导向的政策体系，包括明确社会组织发展的总体规划和目标，制定合理配套的政策体系等，而非干涉社会组织内部事务和业务活动，尽可能地以尊重、平等的态度和方式与社会组织开展全面合作。
（二）构建人才培养体系
要建设专业的社会组织人才队伍。要加强专业教育，以社会组织专业人才必须具备的素质为目标，在有实力的高校内开设不同层次的社会组织管理专业，设置合理科学的课程结构和培养计划，为社会组织事业的发展培养大量的专业人才，为社会组织人才的选拔和使用打下坚定的基础。此外，志愿者可以为社会组织提供源源不断的人力资本、人才资源。志愿者的参与，大大降低了非营利组织的人力成本，如果没有志愿者的投入，很多非营利组织的正常运作受影响。由于志愿者参与非营利组织动机的多元化，如果缺乏系统、科学、规范的管理机制，志愿者的行为有可能对非营利组织活动构成一种阻力，甚至会影响非营利组织的公益形象，因此，完善对志愿者的管理制度有利于为社会组织提供充足的人才资源。
（三）加大孵化培育力度
相较于一二线城市，三线城市社会孵化基地的规模还有待扩大。孵化基地需要更加突出几个作用：一是普及公益理念。以孵化基地为平台，通过组织面向群众的公益普及教育活动和引导入驻社会组织开展公益服务，为群众提供一个接触公益，体验公益和参与公益的窗口。二是培育社会组织。通过人壳孵化模式，提供硬件设施和软件服务，对处在成长过程中的社会组织进行系统地培育和扶持，促进其实持续健康发展。三是增强社会组织能力。邀请专家教授和社会组织管理资深人士为社会组织从业人员提供系统培训，帮助社会组织改善管理，提升能力和组织绩效，提高社会组织整体水平。四是培养社会工作人才。为社会工作人才提供参与社会实践的机会和载体，帮助其积累工作经验，提升实践能力。五是共享公益资源。为社会组织前线搭桥，对各种社会组织的公益资源进行合理高效的配置，引导社会组织之间开展公益项目合作，加强“自我造血”功能。
（四）完善监督管理体制
从一定意义上而言，完善的监管体系是社会组织健康持续发展的必要条件，没有监管，就没有社会组织赖以生存的制度保障，就会丧失公益组织存在有所依托的公众信赖土壤。“十二五规划纲要”提出要形成“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。就社会组织管理体制改革而言，就是要建立登记主管部门统一登记、全面负责、业务主管部门、职能管理部门各司其职、协调配合，各级政府部门分级负责、依法监管的社会组织管理体制。一是完善与监管相关的法律和制度，区分不同的监管事项，建立和完善主管部门与业务主管部门、职能管理部门之间的协调机制。二是强化政府监管，完善登记注册管理，加强年度审查，尤其是要强化对社会组织税收财务监管。三是加强社会监督，社会组织信息公开透明，便于公众监督;四是培养自律监督。通过加强行业自律、健全内控制度、强化信息公开，才能实现对非营利组织的立体化、全方位、多维度监督。
参考文献：
[1]李书全，董静.基于贝叶斯网络的社会资本与组织安全行为概率评估[J].统计与决策，2018（17）.
[2]余中平，洪嘉一.杭州环保社会组织的培育发展研究[J].浙江树人大学学报（自然科学版），2018（02）.
[3]徐明婕.公益创投：政府培育社区社会组织的模式创新--以J市L区为例[D].山东.山东农业大学，2018.
[4]马福云.社会组织发展需培育与监管并重[J].中国党政干部论坛，2017（03）.
[5]马庆钰，廖鸿.中国社会组织发展战略[M].社会科学出版社，2015：180-193.