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摘要：社会经济的快速发展对各项资源能源的需求量不断增加，土地资源作为社会经济发展的基础，近年来过度的开发和使用，严重威胁了国家粮食安全。城乡发展建设占用了城镇村周边大量优质耕地，使得耕地面积逐渐减少，严重影响了农业的生产和发展，因此，对现有的土地资源进行合理规划，实现区域土地资源的统筹利用，并且在土地利用总体规划修编与调整中对耕地进行有效的保护是非常有必要的。本文就土地利用总体规划修编与调整过程中耕地保护问题进行了探究。
关键词：土地利用；规划；耕地保护；问题
一、现行规划中耕地保护存在的问题
1、规划确定的耕地保护目标与耕地保护实际情况存在差距
首先，本轮土地利用总体规划的基础数据采用为2005年地籍变更数据，该数据是地籍部门根据第一次土地调查数据逐年变更而来，该数据没有电子矢量数据，受技术手段和管理机制的共同影响，该数据与实际地类差距较大，因此，依据该数据制定的耕地保护目标与实际耕地面积存在较大差距；其次，由于“十一五”和“十二五”期间，社会经济飞速发展，城乡建设和交通水利等基础设施建设新增占地暴涨，而规划编制时对经济发展用地需求预计不足，低估了建设占用耕地的速度，使规划耕地保护目标与实际耕地保护情况出现差异。
2、过度关注建设用地，对耕地保护重视不足
在规划修编和规划调整过程中，多数地区仍将经济发展放在了首要位置，忽视农业用地的保护，在重点加强建设用地的规划，保障建设用地布局的同时，一定程度上影响了农业发展和耕地保护，虽然执行耕地占补平衡制度，但城乡发展占用耕地多数为优质耕地，补充的耕地质量难以达到占用的耕地质量。从各地规划修编和规划调整对土地利用的侧重方向上，不难看出，关于耕地保护多数地区还停留在完成上级下达目标的思路上，而未能真正的将耕地保护作为土地利用总体规划的一项重要任务和责任。
3、规划中基本农田的划定，重数量、轻质量，对优质耕地的保护有待加强
在规划修编过程中，各地对基本农田的划定思路依然是落實上级下达指标，很少有地方根据实际主动多划基本农田，而在实际的划定过程中，基本农田与城乡建设冲突的现象难以避免，而为了保证城乡发展和经济增长，一些优质耕地未能划入基本农田中，为了完成上级下达的基本农田指标，将一些质量一般的耕地划入基本农田中，最终基本农田划定后，数量得到保证，而质量未能达到最优，因此，规划对优质耕地的保护仍需加强。
二、通过规划修编和规划调整中保护耕地途径的探索
1、在规划修编中更加科学合理的制定耕地保护目标
一是科学选用基础数据，优先选择与实际最接近的最新的全国土地利用调查成果以及其连续变更的地籍数据为基础；二是充分分析各项耕地影响因素，重点分析规划实施期间建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁情况，参考耕地后备资源调查评价成果及土地开发整理项目等，制定科学的耕地保护目标，三是把握社会经济发展方向，结合经济发展的相关指标与耕地变化趋势，充分考虑新时期的社会经济发展方向，从而通过规划制定更加科学合理的耕地保护目标。
2、推进“多规合一”，科学规划布局，坚持规划布局方向不动摇
在规划修编中，加大力度推进“多规合一”，综合各部门发展需要，结合发改委项目、城市建设、乡村发展、农业规划、林业规划、环保规划、交通规划、水利规划、旅游规划等多方规划用地需求，进行优化布局，确定城镇村发展方向和重点用地区域，按用途规划，区分近期、中期、远期布局，并在规划实施过程中，坚持规划布局不动摇，尽量少调、不调规划，坚决改变以项目为主导的布局方式，从而确保耕地资源得到更好的保护。
3、规划调整要在保护耕地前提下，调整建设用地布局
一方面，充分利用农用地分等定级成果和土地适宜性评价等资料，对规划预调整的用地布局进行综合评价，重点评价新的用地布局对耕地的影响程度，从数量、质量以及农业生产、农业发展等多方面评价用地布局是否科学合理，将用地布局对耕地的不利影响降到最低。另一方面，在布局调整中优先利用未利用地资源，积极利用低丘缓坡、低效存量等资源，尽量不占耕地、少占耕地。
4、规划修编要从数量、质量、生态并重出发，加大划定永久基本农田力度
一方面，规划修编时应进一步提高基本农田中优质耕地的比例，根据农用地分等资料，将无确切理由或理由不够充分而未纳入基本农田的优质耕地纳入基本农田保护范围。另一方面，要加强城市周边永久基本农田的补充划定力度，城市周边优质耕地未纳入基本农田的理由必须充分，否则一律划入基本农田，坚决摒弃划远不划近、划劣不划优，基本农田为建设让路的陈旧思想，真正做到优先将城市周边和道路沿线的优质耕地纳入基本农田，从而使优质耕地得到更好的保护。
三、现实意义
1、有利于贯彻耕地保护要求，保障粮食安全
“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，目前人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻。在土地利用总体规划修编和调整中从数量、质量、结构、布局等全方位加强耕地保护，有利于落实党中央、国务院对耕地保护的要求，进一步强化耕地保护的法治性，把最严格的耕地保护制度落到实处，确保国家粮食安全。
2、有利于节约集约用地，统筹城乡发展
我们国家工业发展所使用土地资源一般都是以使用新的土地资源为主，这种发展形式对耕地的占用是无法进行有效控制的，所以，目前我们国家许多的农业用地的面积在不断减小，耕地的质量和土地资源的生态环境遭到了严重的破坏，城市发展和乡村发展的差距比较大。而在土地利用总体规划修编和规划调整中，加强对耕地保护的重视，对城市和乡村的和谐发展有着促进作用，实现了对各个行业的用地情况的有效的控制，满足了城乡发展的建设需求，避免其他行业生产过程中对土地的占用和扩张，实现了对耕地的有效保护，这对农村的建设和发展有着促进作用，也将土地资源的经济效益充分的体现出来。
3、有利于实现经济、社会和生态综合效益
以粮食安全角度、耕地的数量、质量、生态保护并重为出发点，统筹考虑土地资源的合理利用，化解规划中影响耕地保护的种种问题，协调耕地保护、城乡发展和生态建设之间关系，有利于统筹生产、生活、生态用地，完善用途管制制度，促进结构和产业发展转型，实现经济、社会和生态综合效益的发挥。
结语：
我国当前的现状就是人口众多，耕地面积较少，为此，应该坚定不移的实施合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策。由于人口的不断增多，以及经济脚步的加快导致耕地面积的减少，使得我国的粮食储备量以及耕地保护受到严重影响。本文对土地利用总体规划修编及规划调整中如何实现耕地保护进行了研究，望为土地利用总体规划修编和调整等相关工作提供参考。
参考文献：
[1]刘波. 新形势下土地利用总体规划调整完善探析[J]. 安徽农学通报，2015，21（10）：1-2.
[2]杨靖. 土地利用总体规划调整中存在的问题及对策建议[J]. 低碳世界，2015（16）：138-139.
关键词：土地利用；规划；耕地保护；问题
一、现行规划中耕地保护存在的问题
1、规划确定的耕地保护目标与耕地保护实际情况存在差距
首先，本轮土地利用总体规划的基础数据采用为2005年地籍变更数据，该数据是地籍部门根据第一次土地调查数据逐年变更而来，该数据没有电子矢量数据，受技术手段和管理机制的共同影响，该数据与实际地类差距较大，因此，依据该数据制定的耕地保护目标与实际耕地面积存在较大差距；其次，由于“十一五”和“十二五”期间，社会经济飞速发展，城乡建设和交通水利等基础设施建设新增占地暴涨，而规划编制时对经济发展用地需求预计不足，低估了建设占用耕地的速度，使规划耕地保护目标与实际耕地保护情况出现差异。
2、过度关注建设用地，对耕地保护重视不足
在规划修编和规划调整过程中，多数地区仍将经济发展放在了首要位置，忽视农业用地的保护，在重点加强建设用地的规划，保障建设用地布局的同时，一定程度上影响了农业发展和耕地保护，虽然执行耕地占补平衡制度，但城乡发展占用耕地多数为优质耕地，补充的耕地质量难以达到占用的耕地质量。从各地规划修编和规划调整对土地利用的侧重方向上，不难看出，关于耕地保护多数地区还停留在完成上级下达目标的思路上，而未能真正的将耕地保护作为土地利用总体规划的一项重要任务和责任。
3、规划中基本农田的划定，重数量、轻质量，对优质耕地的保护有待加强
在规划修编过程中，各地对基本农田的划定思路依然是落實上级下达指标，很少有地方根据实际主动多划基本农田，而在实际的划定过程中，基本农田与城乡建设冲突的现象难以避免，而为了保证城乡发展和经济增长，一些优质耕地未能划入基本农田中，为了完成上级下达的基本农田指标，将一些质量一般的耕地划入基本农田中，最终基本农田划定后，数量得到保证，而质量未能达到最优，因此，规划对优质耕地的保护仍需加强。
二、通过规划修编和规划调整中保护耕地途径的探索
1、在规划修编中更加科学合理的制定耕地保护目标
一是科学选用基础数据，优先选择与实际最接近的最新的全国土地利用调查成果以及其连续变更的地籍数据为基础；二是充分分析各项耕地影响因素，重点分析规划实施期间建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁情况，参考耕地后备资源调查评价成果及土地开发整理项目等，制定科学的耕地保护目标，三是把握社会经济发展方向，结合经济发展的相关指标与耕地变化趋势，充分考虑新时期的社会经济发展方向，从而通过规划制定更加科学合理的耕地保护目标。
2、推进“多规合一”，科学规划布局，坚持规划布局方向不动摇
在规划修编中，加大力度推进“多规合一”，综合各部门发展需要，结合发改委项目、城市建设、乡村发展、农业规划、林业规划、环保规划、交通规划、水利规划、旅游规划等多方规划用地需求，进行优化布局，确定城镇村发展方向和重点用地区域，按用途规划，区分近期、中期、远期布局，并在规划实施过程中，坚持规划布局不动摇，尽量少调、不调规划，坚决改变以项目为主导的布局方式，从而确保耕地资源得到更好的保护。
3、规划调整要在保护耕地前提下，调整建设用地布局
一方面，充分利用农用地分等定级成果和土地适宜性评价等资料，对规划预调整的用地布局进行综合评价，重点评价新的用地布局对耕地的影响程度，从数量、质量以及农业生产、农业发展等多方面评价用地布局是否科学合理，将用地布局对耕地的不利影响降到最低。另一方面，在布局调整中优先利用未利用地资源，积极利用低丘缓坡、低效存量等资源，尽量不占耕地、少占耕地。
4、规划修编要从数量、质量、生态并重出发，加大划定永久基本农田力度
一方面，规划修编时应进一步提高基本农田中优质耕地的比例，根据农用地分等资料，将无确切理由或理由不够充分而未纳入基本农田的优质耕地纳入基本农田保护范围。另一方面，要加强城市周边永久基本农田的补充划定力度，城市周边优质耕地未纳入基本农田的理由必须充分，否则一律划入基本农田，坚决摒弃划远不划近、划劣不划优，基本农田为建设让路的陈旧思想，真正做到优先将城市周边和道路沿线的优质耕地纳入基本农田，从而使优质耕地得到更好的保护。
三、现实意义
1、有利于贯彻耕地保护要求，保障粮食安全
“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，目前人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻。在土地利用总体规划修编和调整中从数量、质量、结构、布局等全方位加强耕地保护，有利于落实党中央、国务院对耕地保护的要求，进一步强化耕地保护的法治性，把最严格的耕地保护制度落到实处，确保国家粮食安全。
2、有利于节约集约用地，统筹城乡发展
我们国家工业发展所使用土地资源一般都是以使用新的土地资源为主，这种发展形式对耕地的占用是无法进行有效控制的，所以，目前我们国家许多的农业用地的面积在不断减小，耕地的质量和土地资源的生态环境遭到了严重的破坏，城市发展和乡村发展的差距比较大。而在土地利用总体规划修编和规划调整中，加强对耕地保护的重视，对城市和乡村的和谐发展有着促进作用，实现了对各个行业的用地情况的有效的控制，满足了城乡发展的建设需求，避免其他行业生产过程中对土地的占用和扩张，实现了对耕地的有效保护，这对农村的建设和发展有着促进作用，也将土地资源的经济效益充分的体现出来。
3、有利于实现经济、社会和生态综合效益
以粮食安全角度、耕地的数量、质量、生态保护并重为出发点，统筹考虑土地资源的合理利用，化解规划中影响耕地保护的种种问题，协调耕地保护、城乡发展和生态建设之间关系，有利于统筹生产、生活、生态用地，完善用途管制制度，促进结构和产业发展转型，实现经济、社会和生态综合效益的发挥。
结语：
我国当前的现状就是人口众多，耕地面积较少，为此，应该坚定不移的实施合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策。由于人口的不断增多，以及经济脚步的加快导致耕地面积的减少，使得我国的粮食储备量以及耕地保护受到严重影响。本文对土地利用总体规划修编及规划调整中如何实现耕地保护进行了研究，望为土地利用总体规划修编和调整等相关工作提供参考。
参考文献：
[1]刘波. 新形势下土地利用总体规划调整完善探析[J]. 安徽农学通报，2015，21（10）：1-2.
[2]杨靖. 土地利用总体规划调整中存在的问题及对策建议[J]. 低碳世界，2015（16）：138-139.