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【摘要】针对海南目前政府采购市场开放度不高，政府采购行为还有待规范，本文坚持问题导向，提出了立足市场调研编制预算；对接采购目录与标准变化；优化采购交易规则；规范评审制度和评标评分规则；强化采购当事人法律责任；加强采购信息化管理；促进采购人员素质不断提高；逐步构建GPA框架下海南自贸区政府采购国际化模式等对策建议。
【关键词】 政府采购 负面清单 行为规范 海南
在2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式上，中国国家主席习近平提出了中国要“加快世界贸易组织《政府采购协定》（简称为GPA）进程”[1]。这对政府采购市场开放度不高，政府采购行为还有待规范的海南，提出了新的课题。为此，海南的政府采购必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，高度重视政府采购规范化、国际化的重要意义，坚持问题导向和负面清单消除制度，从采购预算、限额、形式、招投标、主体责任、平台管理、人员培训与GPA对接等方面，全面深化政府采购“放管服”改革工作，不断规范政府采购行为。
1政府采购预算：依据市场调研
政府采购预算计划要做到科学、完整、规范，必须依据市场调研开展预算编制和价格测算，必须加强中央与地方各级政府采购预算的协同编制。当然，各单位有了采购预算，不等于要把采购预算额度内的资金全部用尽。由于编制预算时的“标的”价格与采购实施时的价格可能存在差异，因此在采购实施之前，有必要对拟采购“标的”的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行充分调查，合理确定需求是否“应当”，测算的采购价格是否虚高或是否偏低，本次采购是否应当设定最高限价，是否提高了政府采购资金使用效率，发挥政府采购资金最大效能，又节约了采购资金。
2政府采購限额与公开招标数额：适时变化调整
政府采购目录及其限额标准应根据当地社会经济发展与采购实践适时调整，通常，每隔两年修订一次。以海南省2014-2015年、2016-2017年、2018-2019年政府集中采购目录及标准为例，其“货物”采购限额起点分别是10万元、20万元、50万元，“服务”采购限额分别是20万元、40万元、50万元。“货物”
公开招标数额起点分别是100万元、150万元、200万元，“服务”公开招标数额起点分别是50万元、100万元、200万元。不难发现，海南政府采购货物与服务项目采购限额与公开招标数额的调整还是比较大的。
3政府采购形式：依法对应实施
准确实施政府采购的法定形式，就是政府采购活动既要讲究采购效率，又要依法依规进行，不能图快在采购方式上任意选择。目前，政府采购方式分为公开招标、邀请招标和非公开招标。其中，非公开招标有竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等具体方式。由于采购的商品分为集中采购目录内与目录外两种情形，故不同的采购方式对采购金额、评标方法和采购机构等也会有所不同。50万元（含）以上项目必须实行政府采购。公开招标是政府采购的主要形式，200万元及以上的项目必须采用公开招标，进入公共资源交易中心集中交易。非公开招标形式的“竞争性谈判、单一来源采购、询价”，除了适应“集中采购目录内”10-200万元的项目外，还适应“集中采购目录外”50-200万元的项目。使用财政性资金且采购预算金额在50万元以上（含50万元）的，均应实行政府采购。集中采购新目录还明确了部分货物项目优先执行网上商城，如果网上商城无法满足，则可协议供货。海口地区外的省本级单位在当地采购10万元以下（含10万元）的协议供货货物，采购人在符合资产配置标准的前提下可自行购买。关于政府采购形式适应情形，必须依据现行的《中华人民共和国政府采购法》及其《政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部[2014]74号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称87 号令）等法律法规相应条款和《海南省关于实施政府采购网上商城应用工作的通知》（琼审改办[2017]25号）等规定实施。
4政府采购招投标：严格遵守规则
对采购主体而言，“法无禁止即可为”，对采购组织者而言，“法无授权不可为”[2]。为确保政府采购的公平与效率，要做到“六个明确”。①明确采购需求项目及其内容。在采购文件中可以公开设置预算最高限价，以治理“质次价高”等问题。②明确投标主体是平等的。界定同品牌投标人的竞争资格；鼓励不同品牌的投标人参与政府采购活动；不得将投标人的生产业务规模条件作为资格要求，不得将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为投标的排他性要求。③明确开标过程全程录像和招投标全过程监督。④明确终止招标的后续处理办法。⑤根据87号令的评标规则，明确规范了重新评审的三种情形：一是因评委缺席等无法开展评审的；二是评标结果存在错误的；三是因评标委员会的组成、评标委员会成员行为等违反法律、法规规章等规定，导致评标结果无效的[3]。⑥明确评分因素、评分量化与区间设置。
5政府采购法治：明确分类担责
在政府采购活动中，采购人、采购代理机构、财政管理部门均应进一步明确什么是“应当”行为，什么是 “禁止”行为，以及对违反者的相应处罚。采购人是政府采购活动的第一责任人，有义务对采购“标的”的市场行情、供求现状、价格波动，以及资产配置是否科学进行调查分析；有义务及时组织采购活动、履约验收采购项目，依法追究其违约责任；有义务建立健全本单位政府采购内部控制制度，加强采购活动各环节的控制管理；有义务学习政府采购法律法规，明白自身应该承担的法律责任。采购代理机构及其工作人员的违纪违法行为，应依据相应条款给予相应的处理。如87号令第七十八条 “有下列情形之一”的规定。对财政部门及其工作人员在履行监督管理职责中存在懒政怠政、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为，也有相应的处罚规定，如87号令第八十二条 [4]；等等。 6政府采购管理：依托信息平台
政府采购既要做到采购信息公开、公正、透明，又要提高现效率与效益，其理想路径就是政府采购信息化。政府采购信息化，是以网络信息技术为基础，以先进的软件为依据，通过电子数据交换技术及信息安全系统为保障的一种新的政府釆购管理模式 [5]。它不仅有利于实现政府，将细化的政策法规和先进的管理方法落实到实践，而且能降低政府采购成本，促进线上线下交易转变，提高政府采购效率。而政府釆购信息化建设整体功能实现离不开三个层面的建设：①开发软件系统，以优质的政府采购信息化软件、大数据和云计算服务实现信息化釆购管理、预算管理、招投标管理、电子支付等功能，优化政府采购业务流程。②建设政府采购门户网站，以统一网站建设标准，优化网站结构，整合现有资源，实现跨区域集成性集约型发展。③构建信息化管理法律保障机制，使政府釆购的全部流程，包括项目信息发布、招标文件的生成与读取、投标单位信息采集、网上开标评标定标、电子合同的自动生成与签订、在线电子支付结算等，都处在公开透明、标准规范的政府采购法治环境下，确保有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
7政府采购人员：采取“培训+考核”来提升素养
政府采购的专业复合型决定了采购人员必须具有较高的法律、财政、商务等专业知识，必须不断学习及时掌握最新的招投标政策与合同管理，必须不断加强职业道德修养。为此，政府采购相关部门必须加强采购人员和评标专家的业务培训和政治思想法律教育，使其有能力胜任政府采购管理和操作工作。一是通过聘请高校或集中釆购部门集中组织专业知识培训，帮助采购人员提升对釆购法律法规、招标投标法、采购方式方法、规则原理等显性知识的认知。二是通过实地走访，与有丰富政府采购经验的人员现场对话，感受感知，提升在釆购过程中的洞察力、判断力、决策力等知识能力。三是充分利用各种媒介，加强业务学习和政策理论水平提高。四是政采机构定期对政府采购人员的任职资格进行考核、评估。
8政府采购未来：对接GPA框架
在世界经济一体化趋势的背景下，政府采購的未来，必将是采购市场国际化。为了早日加入GPA，中国从2007年底至今，先后提交了六份出价清单。虽然海南已被列入19个次中央政府采购主体省份，但中国的出价，目前还没有获得GPA成员方的认可。其主要难点：一是GPA 主要成员方对中国国有企业是否纳入政府采购范围存在理解差异；二是中国现行的《政府采购法》、《招标投标法》在规定和具体操作上存在协调困难，且诉讼等事项与GPA的要求差距较大。三是中国的政府采购市场发展极不平衡，地区和行业利益分割冲突；四是中国企业，尤其是中小企业适应国际贸易的竞争能力还不强[6]。为此，中国未来的政府采购必须对接GPA框架，完善政府采购法律制度和产业、贸易政策，提升中国企业的国际竞争力和参与国内外政府采购的能力；加快国有企业改革，调整、扩大和完善GPA出价清单；灵活运用 GPA 例外条款，坚持渐进、适度开放原则，对幼稚企业和特殊领域建立隐性的保护性门槛；建立健全统一的政府采购监管机构。
面对政府采购市场国际化趋势，作为国际自由贸易试验区的海南，理应发挥先行先试的作用。如海南在建设自贸区（港）的基础设施、规划设计海口江东新区、海南产业园区功能布局等方面，可以面向全球供应商开展引智服务；也可以利用自贸区的优惠便利政策，尝试通过自下而上的方式探索GPA框架下海南自贸区政府采购新模式。
参考文献
[1]习近平.开放共创繁荣 创新引领未来 [N].人民日报，2018-4-10（03版）.
[2]李克强.在国务院第二次廉政工作会议上的讲话[EB/OL].[2014-02-24]. http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/24/content_2619594.htm
[3]王周欢.细化《条例》规定 提升规范效力[N]. 中国政府采购报，2017-08-08 .
[4]朴殿宏.从深化落实放管服改革要求看 87 号令新举措[J]. 中国政府采购 2017（10）：41-44.
[5]胡兰玲.政府采购制度创新研究[D].天津：南开大学，2013.
[6]何红峰.中国加入GPA的难点和对策[J].中国招标，2018（18）：17-18.
作者简介：何耀明（1965—），男，湖南益阳人，硕士，教授，海南经贸职业技术学院实训中心主任。研究方向：人力资本管理、采购管理等。
【关键词】 政府采购 负面清单 行为规范 海南
在2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式上，中国国家主席习近平提出了中国要“加快世界贸易组织《政府采购协定》（简称为GPA）进程”[1]。这对政府采购市场开放度不高，政府采购行为还有待规范的海南，提出了新的课题。为此，海南的政府采购必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，高度重视政府采购规范化、国际化的重要意义，坚持问题导向和负面清单消除制度，从采购预算、限额、形式、招投标、主体责任、平台管理、人员培训与GPA对接等方面，全面深化政府采购“放管服”改革工作，不断规范政府采购行为。
1政府采购预算：依据市场调研
政府采购预算计划要做到科学、完整、规范，必须依据市场调研开展预算编制和价格测算，必须加强中央与地方各级政府采购预算的协同编制。当然，各单位有了采购预算，不等于要把采购预算额度内的资金全部用尽。由于编制预算时的“标的”价格与采购实施时的价格可能存在差异，因此在采购实施之前，有必要对拟采购“标的”的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行充分调查，合理确定需求是否“应当”，测算的采购价格是否虚高或是否偏低，本次采购是否应当设定最高限价，是否提高了政府采购资金使用效率，发挥政府采购资金最大效能，又节约了采购资金。
2政府采購限额与公开招标数额：适时变化调整
政府采购目录及其限额标准应根据当地社会经济发展与采购实践适时调整，通常，每隔两年修订一次。以海南省2014-2015年、2016-2017年、2018-2019年政府集中采购目录及标准为例，其“货物”采购限额起点分别是10万元、20万元、50万元，“服务”采购限额分别是20万元、40万元、50万元。“货物”
公开招标数额起点分别是100万元、150万元、200万元，“服务”公开招标数额起点分别是50万元、100万元、200万元。不难发现，海南政府采购货物与服务项目采购限额与公开招标数额的调整还是比较大的。
3政府采购形式：依法对应实施
准确实施政府采购的法定形式，就是政府采购活动既要讲究采购效率，又要依法依规进行，不能图快在采购方式上任意选择。目前，政府采购方式分为公开招标、邀请招标和非公开招标。其中，非公开招标有竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等具体方式。由于采购的商品分为集中采购目录内与目录外两种情形，故不同的采购方式对采购金额、评标方法和采购机构等也会有所不同。50万元（含）以上项目必须实行政府采购。公开招标是政府采购的主要形式，200万元及以上的项目必须采用公开招标，进入公共资源交易中心集中交易。非公开招标形式的“竞争性谈判、单一来源采购、询价”，除了适应“集中采购目录内”10-200万元的项目外，还适应“集中采购目录外”50-200万元的项目。使用财政性资金且采购预算金额在50万元以上（含50万元）的，均应实行政府采购。集中采购新目录还明确了部分货物项目优先执行网上商城，如果网上商城无法满足，则可协议供货。海口地区外的省本级单位在当地采购10万元以下（含10万元）的协议供货货物，采购人在符合资产配置标准的前提下可自行购买。关于政府采购形式适应情形，必须依据现行的《中华人民共和国政府采购法》及其《政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部[2014]74号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称87 号令）等法律法规相应条款和《海南省关于实施政府采购网上商城应用工作的通知》（琼审改办[2017]25号）等规定实施。
4政府采购招投标：严格遵守规则
对采购主体而言，“法无禁止即可为”，对采购组织者而言，“法无授权不可为”[2]。为确保政府采购的公平与效率，要做到“六个明确”。①明确采购需求项目及其内容。在采购文件中可以公开设置预算最高限价，以治理“质次价高”等问题。②明确投标主体是平等的。界定同品牌投标人的竞争资格；鼓励不同品牌的投标人参与政府采购活动；不得将投标人的生产业务规模条件作为资格要求，不得将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为投标的排他性要求。③明确开标过程全程录像和招投标全过程监督。④明确终止招标的后续处理办法。⑤根据87号令的评标规则，明确规范了重新评审的三种情形：一是因评委缺席等无法开展评审的；二是评标结果存在错误的；三是因评标委员会的组成、评标委员会成员行为等违反法律、法规规章等规定，导致评标结果无效的[3]。⑥明确评分因素、评分量化与区间设置。
5政府采购法治：明确分类担责
在政府采购活动中，采购人、采购代理机构、财政管理部门均应进一步明确什么是“应当”行为，什么是 “禁止”行为，以及对违反者的相应处罚。采购人是政府采购活动的第一责任人，有义务对采购“标的”的市场行情、供求现状、价格波动，以及资产配置是否科学进行调查分析；有义务及时组织采购活动、履约验收采购项目，依法追究其违约责任；有义务建立健全本单位政府采购内部控制制度，加强采购活动各环节的控制管理；有义务学习政府采购法律法规，明白自身应该承担的法律责任。采购代理机构及其工作人员的违纪违法行为，应依据相应条款给予相应的处理。如87号令第七十八条 “有下列情形之一”的规定。对财政部门及其工作人员在履行监督管理职责中存在懒政怠政、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为，也有相应的处罚规定，如87号令第八十二条 [4]；等等。 6政府采购管理：依托信息平台
政府采购既要做到采购信息公开、公正、透明，又要提高现效率与效益，其理想路径就是政府采购信息化。政府采购信息化，是以网络信息技术为基础，以先进的软件为依据，通过电子数据交换技术及信息安全系统为保障的一种新的政府釆购管理模式 [5]。它不仅有利于实现政府，将细化的政策法规和先进的管理方法落实到实践，而且能降低政府采购成本，促进线上线下交易转变，提高政府采购效率。而政府釆购信息化建设整体功能实现离不开三个层面的建设：①开发软件系统，以优质的政府采购信息化软件、大数据和云计算服务实现信息化釆购管理、预算管理、招投标管理、电子支付等功能，优化政府采购业务流程。②建设政府采购门户网站，以统一网站建设标准，优化网站结构，整合现有资源，实现跨区域集成性集约型发展。③构建信息化管理法律保障机制，使政府釆购的全部流程，包括项目信息发布、招标文件的生成与读取、投标单位信息采集、网上开标评标定标、电子合同的自动生成与签订、在线电子支付结算等，都处在公开透明、标准规范的政府采购法治环境下，确保有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
7政府采购人员：采取“培训+考核”来提升素养
政府采购的专业复合型决定了采购人员必须具有较高的法律、财政、商务等专业知识，必须不断学习及时掌握最新的招投标政策与合同管理，必须不断加强职业道德修养。为此，政府采购相关部门必须加强采购人员和评标专家的业务培训和政治思想法律教育，使其有能力胜任政府采购管理和操作工作。一是通过聘请高校或集中釆购部门集中组织专业知识培训，帮助采购人员提升对釆购法律法规、招标投标法、采购方式方法、规则原理等显性知识的认知。二是通过实地走访，与有丰富政府采购经验的人员现场对话，感受感知，提升在釆购过程中的洞察力、判断力、决策力等知识能力。三是充分利用各种媒介，加强业务学习和政策理论水平提高。四是政采机构定期对政府采购人员的任职资格进行考核、评估。
8政府采购未来：对接GPA框架
在世界经济一体化趋势的背景下，政府采購的未来，必将是采购市场国际化。为了早日加入GPA，中国从2007年底至今，先后提交了六份出价清单。虽然海南已被列入19个次中央政府采购主体省份，但中国的出价，目前还没有获得GPA成员方的认可。其主要难点：一是GPA 主要成员方对中国国有企业是否纳入政府采购范围存在理解差异；二是中国现行的《政府采购法》、《招标投标法》在规定和具体操作上存在协调困难，且诉讼等事项与GPA的要求差距较大。三是中国的政府采购市场发展极不平衡，地区和行业利益分割冲突；四是中国企业，尤其是中小企业适应国际贸易的竞争能力还不强[6]。为此，中国未来的政府采购必须对接GPA框架，完善政府采购法律制度和产业、贸易政策，提升中国企业的国际竞争力和参与国内外政府采购的能力；加快国有企业改革，调整、扩大和完善GPA出价清单；灵活运用 GPA 例外条款，坚持渐进、适度开放原则，对幼稚企业和特殊领域建立隐性的保护性门槛；建立健全统一的政府采购监管机构。
面对政府采购市场国际化趋势，作为国际自由贸易试验区的海南，理应发挥先行先试的作用。如海南在建设自贸区（港）的基础设施、规划设计海口江东新区、海南产业园区功能布局等方面，可以面向全球供应商开展引智服务；也可以利用自贸区的优惠便利政策，尝试通过自下而上的方式探索GPA框架下海南自贸区政府采购新模式。
参考文献
[1]习近平.开放共创繁荣 创新引领未来 [N].人民日报，2018-4-10（03版）.
[2]李克强.在国务院第二次廉政工作会议上的讲话[EB/OL].[2014-02-24]. http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/24/content_2619594.htm
[3]王周欢.细化《条例》规定 提升规范效力[N]. 中国政府采购报，2017-08-08 .
[4]朴殿宏.从深化落实放管服改革要求看 87 号令新举措[J]. 中国政府采购 2017（10）：41-44.
[5]胡兰玲.政府采购制度创新研究[D].天津：南开大学，2013.
[6]何红峰.中国加入GPA的难点和对策[J].中国招标，2018（18）：17-18.
作者简介：何耀明（1965—），男，湖南益阳人，硕士，教授，海南经贸职业技术学院实训中心主任。研究方向：人力资本管理、采购管理等。