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2009年，作为我国13个粮食主产区和5个商品粮调出区之一，内蒙古大部分地方不同程度遭受了严重干旱等自然灾害，受灾农作物面积占总播种面积的1／3以上，受灾草牧场占整个草原面积的近1／2。通过落实各项支农支牧政策和采取抗旱减灾措施，全年全区粮食产量获得历史上的高产，牧业年度牲畜存栏总头数连续5年稳定在1亿头只以上。然而，其中隐含的问题仍需高度关注。
一、严重自然灾害面前凸现出的问题
(一)粗放式农牧业抵御自然灾害的能力弱。同时彰显设施农业和人工牧场的巨大优势
2009年，在遭受严重旱灾造成大面积旱作农业和天然牧场减产绝收的情况下，内蒙古自治区农牧业喜获丰收。其原因，一方面是农作物播种面积达1.05亿亩，农作物主要是粮食播种面积增加，优质高产高效农作物比重提高到64％，实施舍饲圈养的牲畜增多；另一方面是节水灌溉的设施农业及人工牧场面积扩大，亩产达原来3倍以上，增产作用明显，增强了农牧业的抗风险能力和可持续发展能力。
(二)农牧业承受的风险相对较大，天灾造成城乡居民收入差距进一步扩大
农牧业生产比较效益低下，且自然灾害频发，农牧民收入不稳定，持续增收难度大，而城镇居民承受的风险相对较小，城乡居民收入增长不同步。2002—2008年，内蒙古自治区GDP增速连续7年居全国第1，而同时城乡居民收入差距由3965元扩大到9775元，收入比由2.90扩大为3.10。据有关部门初步统计，2009年全区城乡居民收入差距扩大到约10950元，收入比扩大为3.14。城乡居民收入差距继续扩大，且居民收入增幅近年平均低于GDP增速8个百分点左右。
(三)牧业相对农业的风险更大。自然灾害对牧户往往是毁灭性的
牲畜对于牧民来说，既是生活资料，又是生产资料。部分受灾严重的牧区，牲畜因缺草缺水死亡、减产及提前大量宰杀，不仅造成牧民收入减少、生活困难，并危及牲畜过冬，会直接导致来年的畜牧业生产和扩大再生产难以为继。正因如此，在个别连年遭受自然灾害的地方，近年出现了开垦草原复耕的现象，牧民生活与草原生态保护发生矛盾和冲突。
(四)相比农业生产，国家对牧业生产的优惠政策缺失
对于农业生产，国家近年实行“四项补贴”(即种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴)，各项补贴每亩种植面积60—100多元，并长期坚持；对于退耕还林的土地，国家财政给予8年补贴，且2008年又延长补贴期限5—8年，每亩每年补贴90元。对于畜牧业，目前内蒙古草原禁牧、休牧面积达7.23亿亩，占54.8％，但资金补贴多是由地方政府负担，受地方财力制约，存在补贴资金不足、期限短且不到位的问题。国家对部分地区(如京津风沙源治理工程项目区)发放的草场禁牧补贴，期限也较短，一般为5年，金额低，每亩每年不足5元，到期后虽继续实行禁牧但补贴取消。
为促进生猪和奶业持续健康发展，国家对能繁母猪、良种母牛饲养(主要在农区)给予大范围的补贴；对饲养肉牛、肉羊(主要在牧区)等开展的良种养殖补贴、饲料补贴则完全是由地方政府实行并出资。
在内蒙古自治区，近年畜牧业产值占第一产业总产值的比重在45％以上，超过种植业的产值，牧民相对农民收入虽然较高，但后续扶持政策缺失势必影响牧民未来的生产和生活及畜牧业稳定可持续发展。
(五)农牧业投资的经济效益较低、风险较高，但国家倾斜政策仍显缺乏
1999年以来，针对农村信用社支农(支牧)资金不足、支农(支牧)贷款利润小的实际情况，为带动农村信用社发放支农(支牧)贷款的积极性，根据国家有关政策，人民银行作为中央银行每年向其提供低成本资金即支农再贷款；并对农村信用社执行较低的存款准备金率，发行中央银行专项票据给予资金支持，扩大其贷款利率浮动区间的上限，且实行较低的营业税率和所得税免征政策。而其他银行业金融机构，为农(牧)民发放5万元以下的小额贷款才可享受营业税和所得税减免。
同时，目前金融机构发放的农牧业贷款，多为一年期以内的贷款，“春放秋(冬)收”，不跨年度，遇灾情时贷款回收难，导致支农(支牧)积极性不高；部分地区金融机构为完成年度绩效考核任务，仍不放松催收贷款，一些农牧户只得通过民间高利借贷来归还贷款，加重了农牧民额外负担。
(六)农牧业风险保障不完善且发展缓慢，补偿作用不足
目前，政策性农业保险在各地还处于试点阶段，虽实行低保障(低保额、低保费)、广覆盖，但覆盖面仍较小，涵盖的农作物种类少。2009年在内蒙古承保的农作物占播种面积的57.4％，每亩保费补贴平均不到19元，主要承保玉米、小麦、大豆、马铃薯等6种农作物。而且，开办的农业保险多是种植业保险，养殖业保险明显滞后，只开办繁母猪和奶牛保险，承保奶牛23万多头，其覆盖率仅8％左右，规模较小，亟需大力推广。
二、灾害对未来“三农”、“三牧”发展走势的影响
(一)农牧民竞相摆脱对农牧业生产的依赖，农村牧区外出务工人数将大量增加
相比耕地种粮、放牧养畜，务工和经商的收入较高、承担的风险较小，经历重灾后的大批农牧民走出本土另谋出路，这将加剧一系列问题，如农牧民工的就业、子女教育和农村牧区留守人口的养老等问题。
(二)天灾促使留守农牧民转变认识，有利于推进设施农业和人工牧场的发展
在严重的自然灾害面前，感受到设施农业及人工牧场的巨大优势，促使农牧民的认识和观念发生大的转变，将积极选择现代农牧业的发展方式。
(三)自然灾害对农村牧区单一化的生产形成严重挑战，农牧民多样化发展的需求明显增强
在灾害面前，单一种植、养畜不可能有效分散风险，为减小未来的风险，农牧民将主动寻求多样化发展。为此，亟待对“三农”“三牧”在政策扶持、资金投入和技术培训等方面加大支持力度。
三、促进农牧业持续发展的几点建议
(一)继续加大对农业的扶持，增加国家对畜牧业生产的直接补贴，充分调动发展农牧业生产的积极性
一是不断完善强农惠农政策，增加对农业的各项直接补贴，调动农民种粮的积极性。二是出台对牧业生产的扶持政策，解决农牧业资金补贴、政策优惠不均的问题，对禁牧及休牧草场实行长期稳定的补贴，保护牧民发展畜牧业的积极性。三是完善农畜产品价格支持、保护制度，保持主要农畜产品价格基本稳定并保持合理水平，提高农牧业生产比较效益，促进农牧业稳定发展、农牧民持续增收。
(二)积极因势利导，推动农牧民和地方政府加快发展现代农牧业，确保粮食安全
一是引导个人和地方财政增加投入，加强水利工程等农牧业基础设施建设，推广高效节水灌溉技术，大力 发展设施农业、特色农业和人工牧场、高产饲草料基地及产业化养殖，从根本上改变农牧业靠天吃饭的被动局面，提高土地产出率。二是建立健全土地承包经营权流转市场，做好相关服务，推进农牧业规模化、产业化经营，提高产业化水平，实现从传统农牧业向现代农牧业的转变。
(三)完善政策扶持，引导和促进农牧民多种经营、多样化发展，减轻单纯对农牧业生产的依赖
扩大政策扶持面，对支持农牧业等弱质产业的营利性、商业性机构，适当给予扶持或资金补贴，将农牧业补贴扩大到支农支牧机构(企业)，将资金支持、税收优惠政策扩大到所有涉农涉牧领域，引导增加农牧业产业投资。同时，强化信息服务和技术支持，大力拓展农村牧区非农非牧产业增收渠道，分散农牧业的风险，促进农牧民稳定增收。
(四)着力解决大量农牧民工的出路和发展能力问题，以及有关政策面前的平等问题，城乡统筹协调发展
一是引导农村牧区人口合理、有序流动，加强农牧民工就业技能和发展能力培训，促进创业就业，积极稳妥推进城镇化。二是有效保障农牧民工权利，维护社会安定，下大力解决农村牧区留守儿童教育、老人赡养等问题，构建和谐社会。三是尽快解决城乡居民户籍、身份和待遇差别问题，破除农牧民工子女教育、医疗、社保等方面的制度障碍和政策壁垒，实现进城务工农牧民与城镇居民基本公共服务均等化，打破城乡间有形的界限和无形的鸿沟，共享经济发展成果。
(五)实行倾斜政策，对支农(支牧)金融机构和金融业务给予积极扶持，改善农村牧区金融服务
一是出台有关政策，对农牧户确因自然灾害难以归还的金融机构贷款给予展期，免收逾期罚息，并视灾害严重程度适当予以减免利息，减轻受灾农牧户贷款的利息负担；对由此造成贷款利息收入减少的金融机构，由国家或地方财政给以一定补贴。二是加快推进农村牧区金融网点建设和服务方式创新，完善农村牧区金融服务体系，增加金融产品，扩大金融服务领域，实现基础性金融服务在农村牧区乡镇全覆盖，提高金融服务水平。大力推广不需抵押担保的农牧户小额信用贷款，拓展农牧户联保及农牧民专业合作组织联保贷款，推进农牧民工创业小额担保贷款。同时，创新抵押担保方式和品种，扩大农村牧区抵押担保物范围，发展多种形式担保信贷产品，积极推行农村牧区土地承包经营权抵押、林权抵押、农村住房抵押及大型农机具抵押等新的贷款形式，有效解决农村牧区信贷需求。三是发挥政策的激励和引导作用，对涉农涉牧贷款定向实行税收减免和费用补贴，引导各类金融机构延伸和发展对农村牧区的金融服务，不能仅靠商业性金融机构履行社会责任来解决农村牧区金融投入不足问题。完善农村牧区金融服务的风险分担机制，分散支农支牧金融投入的风险，实行风险补偿及财政贴息制度，加大政策扶持力度，调动金融机构的积极性，促进更多金融资源投向农村牧区。
(六)加快推进风险保障机制。扩大农业保险覆盖面，增强农牧业抵御风险的能力
加大宣传力度，提高农牧民的认识和风险防范意识，增大各级财政保费补贴，加快发展政策性农业保险，扩大试点地区，增加种植业、养殖业险种，为农牧业提供有效的风险保障，促进农牧业稳定可持续发展。
一、严重自然灾害面前凸现出的问题
(一)粗放式农牧业抵御自然灾害的能力弱。同时彰显设施农业和人工牧场的巨大优势
2009年，在遭受严重旱灾造成大面积旱作农业和天然牧场减产绝收的情况下，内蒙古自治区农牧业喜获丰收。其原因，一方面是农作物播种面积达1.05亿亩，农作物主要是粮食播种面积增加，优质高产高效农作物比重提高到64％，实施舍饲圈养的牲畜增多；另一方面是节水灌溉的设施农业及人工牧场面积扩大，亩产达原来3倍以上，增产作用明显，增强了农牧业的抗风险能力和可持续发展能力。
(二)农牧业承受的风险相对较大，天灾造成城乡居民收入差距进一步扩大
农牧业生产比较效益低下，且自然灾害频发，农牧民收入不稳定，持续增收难度大，而城镇居民承受的风险相对较小，城乡居民收入增长不同步。2002—2008年，内蒙古自治区GDP增速连续7年居全国第1，而同时城乡居民收入差距由3965元扩大到9775元，收入比由2.90扩大为3.10。据有关部门初步统计，2009年全区城乡居民收入差距扩大到约10950元，收入比扩大为3.14。城乡居民收入差距继续扩大，且居民收入增幅近年平均低于GDP增速8个百分点左右。
(三)牧业相对农业的风险更大。自然灾害对牧户往往是毁灭性的
牲畜对于牧民来说，既是生活资料，又是生产资料。部分受灾严重的牧区，牲畜因缺草缺水死亡、减产及提前大量宰杀，不仅造成牧民收入减少、生活困难，并危及牲畜过冬，会直接导致来年的畜牧业生产和扩大再生产难以为继。正因如此，在个别连年遭受自然灾害的地方，近年出现了开垦草原复耕的现象，牧民生活与草原生态保护发生矛盾和冲突。
(四)相比农业生产，国家对牧业生产的优惠政策缺失
对于农业生产，国家近年实行“四项补贴”(即种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴)，各项补贴每亩种植面积60—100多元，并长期坚持；对于退耕还林的土地，国家财政给予8年补贴，且2008年又延长补贴期限5—8年，每亩每年补贴90元。对于畜牧业，目前内蒙古草原禁牧、休牧面积达7.23亿亩，占54.8％，但资金补贴多是由地方政府负担，受地方财力制约，存在补贴资金不足、期限短且不到位的问题。国家对部分地区(如京津风沙源治理工程项目区)发放的草场禁牧补贴，期限也较短，一般为5年，金额低，每亩每年不足5元，到期后虽继续实行禁牧但补贴取消。
为促进生猪和奶业持续健康发展，国家对能繁母猪、良种母牛饲养(主要在农区)给予大范围的补贴；对饲养肉牛、肉羊(主要在牧区)等开展的良种养殖补贴、饲料补贴则完全是由地方政府实行并出资。
在内蒙古自治区，近年畜牧业产值占第一产业总产值的比重在45％以上，超过种植业的产值，牧民相对农民收入虽然较高，但后续扶持政策缺失势必影响牧民未来的生产和生活及畜牧业稳定可持续发展。
(五)农牧业投资的经济效益较低、风险较高，但国家倾斜政策仍显缺乏
1999年以来，针对农村信用社支农(支牧)资金不足、支农(支牧)贷款利润小的实际情况，为带动农村信用社发放支农(支牧)贷款的积极性，根据国家有关政策，人民银行作为中央银行每年向其提供低成本资金即支农再贷款；并对农村信用社执行较低的存款准备金率，发行中央银行专项票据给予资金支持，扩大其贷款利率浮动区间的上限，且实行较低的营业税率和所得税免征政策。而其他银行业金融机构，为农(牧)民发放5万元以下的小额贷款才可享受营业税和所得税减免。
同时，目前金融机构发放的农牧业贷款，多为一年期以内的贷款，“春放秋(冬)收”，不跨年度，遇灾情时贷款回收难，导致支农(支牧)积极性不高；部分地区金融机构为完成年度绩效考核任务，仍不放松催收贷款，一些农牧户只得通过民间高利借贷来归还贷款，加重了农牧民额外负担。
(六)农牧业风险保障不完善且发展缓慢，补偿作用不足
目前，政策性农业保险在各地还处于试点阶段，虽实行低保障(低保额、低保费)、广覆盖，但覆盖面仍较小，涵盖的农作物种类少。2009年在内蒙古承保的农作物占播种面积的57.4％，每亩保费补贴平均不到19元，主要承保玉米、小麦、大豆、马铃薯等6种农作物。而且，开办的农业保险多是种植业保险，养殖业保险明显滞后，只开办繁母猪和奶牛保险，承保奶牛23万多头，其覆盖率仅8％左右，规模较小，亟需大力推广。
二、灾害对未来“三农”、“三牧”发展走势的影响
(一)农牧民竞相摆脱对农牧业生产的依赖，农村牧区外出务工人数将大量增加
相比耕地种粮、放牧养畜，务工和经商的收入较高、承担的风险较小，经历重灾后的大批农牧民走出本土另谋出路，这将加剧一系列问题，如农牧民工的就业、子女教育和农村牧区留守人口的养老等问题。
(二)天灾促使留守农牧民转变认识，有利于推进设施农业和人工牧场的发展
在严重的自然灾害面前，感受到设施农业及人工牧场的巨大优势，促使农牧民的认识和观念发生大的转变，将积极选择现代农牧业的发展方式。
(三)自然灾害对农村牧区单一化的生产形成严重挑战，农牧民多样化发展的需求明显增强
在灾害面前，单一种植、养畜不可能有效分散风险，为减小未来的风险，农牧民将主动寻求多样化发展。为此，亟待对“三农”“三牧”在政策扶持、资金投入和技术培训等方面加大支持力度。
三、促进农牧业持续发展的几点建议
(一)继续加大对农业的扶持，增加国家对畜牧业生产的直接补贴，充分调动发展农牧业生产的积极性
一是不断完善强农惠农政策，增加对农业的各项直接补贴，调动农民种粮的积极性。二是出台对牧业生产的扶持政策，解决农牧业资金补贴、政策优惠不均的问题，对禁牧及休牧草场实行长期稳定的补贴，保护牧民发展畜牧业的积极性。三是完善农畜产品价格支持、保护制度，保持主要农畜产品价格基本稳定并保持合理水平，提高农牧业生产比较效益，促进农牧业稳定发展、农牧民持续增收。
(二)积极因势利导，推动农牧民和地方政府加快发展现代农牧业，确保粮食安全
一是引导个人和地方财政增加投入，加强水利工程等农牧业基础设施建设，推广高效节水灌溉技术，大力 发展设施农业、特色农业和人工牧场、高产饲草料基地及产业化养殖，从根本上改变农牧业靠天吃饭的被动局面，提高土地产出率。二是建立健全土地承包经营权流转市场，做好相关服务，推进农牧业规模化、产业化经营，提高产业化水平，实现从传统农牧业向现代农牧业的转变。
(三)完善政策扶持，引导和促进农牧民多种经营、多样化发展，减轻单纯对农牧业生产的依赖
扩大政策扶持面，对支持农牧业等弱质产业的营利性、商业性机构，适当给予扶持或资金补贴，将农牧业补贴扩大到支农支牧机构(企业)，将资金支持、税收优惠政策扩大到所有涉农涉牧领域，引导增加农牧业产业投资。同时，强化信息服务和技术支持，大力拓展农村牧区非农非牧产业增收渠道，分散农牧业的风险，促进农牧民稳定增收。
(四)着力解决大量农牧民工的出路和发展能力问题，以及有关政策面前的平等问题，城乡统筹协调发展
一是引导农村牧区人口合理、有序流动，加强农牧民工就业技能和发展能力培训，促进创业就业，积极稳妥推进城镇化。二是有效保障农牧民工权利，维护社会安定，下大力解决农村牧区留守儿童教育、老人赡养等问题，构建和谐社会。三是尽快解决城乡居民户籍、身份和待遇差别问题，破除农牧民工子女教育、医疗、社保等方面的制度障碍和政策壁垒，实现进城务工农牧民与城镇居民基本公共服务均等化，打破城乡间有形的界限和无形的鸿沟，共享经济发展成果。
(五)实行倾斜政策，对支农(支牧)金融机构和金融业务给予积极扶持，改善农村牧区金融服务
一是出台有关政策，对农牧户确因自然灾害难以归还的金融机构贷款给予展期，免收逾期罚息，并视灾害严重程度适当予以减免利息，减轻受灾农牧户贷款的利息负担；对由此造成贷款利息收入减少的金融机构，由国家或地方财政给以一定补贴。二是加快推进农村牧区金融网点建设和服务方式创新，完善农村牧区金融服务体系，增加金融产品，扩大金融服务领域，实现基础性金融服务在农村牧区乡镇全覆盖，提高金融服务水平。大力推广不需抵押担保的农牧户小额信用贷款，拓展农牧户联保及农牧民专业合作组织联保贷款，推进农牧民工创业小额担保贷款。同时，创新抵押担保方式和品种，扩大农村牧区抵押担保物范围，发展多种形式担保信贷产品，积极推行农村牧区土地承包经营权抵押、林权抵押、农村住房抵押及大型农机具抵押等新的贷款形式，有效解决农村牧区信贷需求。三是发挥政策的激励和引导作用，对涉农涉牧贷款定向实行税收减免和费用补贴，引导各类金融机构延伸和发展对农村牧区的金融服务，不能仅靠商业性金融机构履行社会责任来解决农村牧区金融投入不足问题。完善农村牧区金融服务的风险分担机制，分散支农支牧金融投入的风险，实行风险补偿及财政贴息制度，加大政策扶持力度，调动金融机构的积极性，促进更多金融资源投向农村牧区。
(六)加快推进风险保障机制。扩大农业保险覆盖面，增强农牧业抵御风险的能力
加大宣传力度，提高农牧民的认识和风险防范意识，增大各级财政保费补贴，加快发展政策性农业保险，扩大试点地区，增加种植业、养殖业险种，为农牧业提供有效的风险保障，促进农牧业稳定可持续发展。