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江西省万安县是革命老根据地，2001年又被确定为国家扶贫开发重点县。经过“十五”期间的扶贫开发，全县25个重点村的生产生活条件有了较大改观。贫困人口的生存状况和生活水平有了较大改善。2006年开始的“十一五”扶贫开发，在内容和形式上都有所转变，尤其是将新农村建设与整村推进有机结合起来，统筹规划，通盘考虑，更有利于农村贫困状况的解决和农村落后面貌的改变。然而，按照国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的要求和“十一五”扶贫规划，通过调查发现，在扶贫开发工作实践中，存在着对扶贫重点的瞄准、对扶贫内容的选定和对政策措施的落实保障等方面不尽人意的现象。
一、从扶贫资金的投向看，存在“三多三少”现象
一是扶贫资金投向基础设施建设多，扶持产业发展少。“十五”扶贫开发期间如此，“十一五”扶贫开发启动后，无论是实施整村推进的贫困村，还是开展新农村建设试点的贫困村，其绝大部分资金也都安排在了修建道路、桥梁、水陂水渠等农村基础设施项目上，而用于扶持农业产业化发展的资金所占比例极少。2006年，全县36个重点村用于基础设施建设项目的资金占扶持到村财政扶贫资金的86.6％，安排用于产业化扶贫项目的资金只占5.1％。实际操作中，产业化项目资金中还有一部分没有真正用于扶持产业发展，而是用在了弥补村级管理费用等方面。
二是扶贫资金用于兴办社会公益事务多，直接扶助到人到户少。2003年起，江西省将万安县列为移民扶贫搬迁工作的重点县，因此，在财政扶贫资金中移民扶贫搬迁是大头，2006年，移民扶贫搬迁资金占全县财政扶贫资金总量的50.3％。如果剔除这一块，在剩余资金中，直接扶持贫困对象的劳动力转移培训即“雨露计划”和扶贫到户信贷贴息合计只占到16.2％的份额，其余大多用在了社会公益项目上。造成这种状况原因很多，主要是以下三个方面：其一，社会公益项目是农村贫困地区最急迫解决的问题。走平坦路、喝干净水、上卫生厕都是群众多年的期盼，首先解决好这些社会公益事业符合大多数村民的意愿。其二，基础设施建设是短期内就能见效的“显性政绩”，容易得到上级部门和基层群众的认同。产业化扶贫则需要三五年甚至更长时间的持续扶持，才能形成规模和产生效益，而一旦项目失败还会使基层干部“吃力不讨好”。其三，将扶贫资金用于基础设施等社会公益项目，其惠及面大，无论是贫困户还是富裕户都能从中受益，比较符合当前农村普遍存在的“不患寡而患不均“的平均主义心态。而如果仅将贫困群体作为扶持的对象，在实际运作中会遇到不少阻力。
三是扶贫资金用于扶助“一体”多，用于发展“两翼”少。“一体两翼”是国务院扶贫办确定的新形势新阶段的扶贫战略。“一体”是指整村推进，“两翼”是指贫困劳动力转移培训和产业化扶贫。“一体”是主战场，是实现脱贫目标的重点，“两翼”是实现脱贫目标的“助推器”。因此，现阶段将大部分资金用于整村推进，这是必然的。但是，从长远看，劳动力转移培训和产业化扶贫才是促进贫困地区发展和解决贫困问题的带根本性的举措。2006年万安县整村推进资金(含新农村建设)占全县扶贫资金的27.4％，如除去移民扶贫资金，则占56.7％；劳动力转移培训资金所占比例分别为4％和8.2％，与国务院扶贫办提出的“要占到财政扶贫资金的10％”的要求还有较大差距；产业化扶贫资金更少，所占比例分别为2％和4.2％。
二、从扶贫对象的瞄准看，存在“四多四加大”现象
一是贫困人口数量多，脱贫的难度加大。经过“八七扶贫攻坚”，万安县农村贫困人口由1992年底的59833人减至2000年末的20112人，年均减少5674人。但是按照新的贫困标准(年人均收入625元)，加上部分新增的贫困人口和返贫人口，农村贫困人口又上升至50911人，占当年全县总人口的17.3％。经过“十五”扶贫开发，2005年末，农村贫困人口减少为40460人，占全县人口的13.4％，其中未解决温饱(年人均收入低于683元)11364人，低收入人口(年人均收入低于944元)为29096人，五年减少贫困人口10451人，年均减少2090人，脱贫速度明显放缓。由于这部分贫困群体大多处在自然资源条件较差的地区，或本身缺少人力资源，缺少生产资本，其实现脱贫的难度有所加大。
二是移民扶贫对象多，迁出和安置难度加大。2003年万安县率先在全省开展库区深山区以及地质灾害频发区异地扶贫搬迁工作试点，经过连续四年的移民扶贫搬迁，共迁出库区深山区地质灾害频发区的贫困群众2137户9298人。但是，随着国家农村政策的重大调整，尤其是取消农业税和实行种粮补贴政策措施的落实，农村耕地的“含金量”越来越高，同时随着先进农业科技的推广和农业机械化水平的提高，大大减轻了种田的劳动强度，现在许多农民不是嫌耕地多了，而是觉得耕地少了。此外，农村集体山林权又进行了改革，进一步明确了林农经营山林的权益。在此情形之下，从库区深山区迁出的群众获得土地和山林的难度和成本大大增加。近几年各地房地产迅速升温，造成建筑成本大幅上扬，而政府给予的补助仍是前几年的标准，使搬迁群众建房的困难更大了。根据该县最新的调查摸底，今后几年，库区深山区和地质灾害频发区需要实行易地搬迁，并有搬迁意愿的人数尚有7768人，其迁出和安置的成本更高，工作更难。
三是需要接受人力资源培训的对象多，学员的组织难度加大。农村贫困户是弱势群体，这不仅因为他们的经济地位差，更因为他们获得经济收入的能力不及他人。通过农村实用技术培训和“雨露计划”的实施将有助于他们能力的提高。目前万安县农村长年外出务工人数有近7万人，占全县农业人口的四分之一强，其中主要是农村青壮年劳力，他们大多没有经过培训，“洗脚上岸”后立即就进了城，这不但使他们的劳务收入难以提高，而且也不利于我国加工产业层次的提升。实施“雨露计划”将更多的农民工培训成“有技术的工人”，这是脱贫的治本之策。然而，需用接受培训的人数是如此之多，相对而言培训资源又十分有限。问题的关键还在于，农民群体的分散性和他们外出挣钱的急迫性，使许多人参加培训的积极性并不高，要将他们组织起来，进行集中培训并不是一件容易的事。
四是开发式扶贫所要关注的对象增多，扶贫工作成本加大。扶贫开发是一个系统工程，涉及方方面面。仅就扶贫部门来说，其自身职能所及就涵盖很多，如整村推进、产业化扶贫、“雨露计划”、扶贫到户贴息贷款、科技培训以及社会扶贫等等，今年万安县又被省里确定为开展村级互助资金试点，工作成本日益增加，使得扶贫部门原本就捉襟见肘的管理经费更显不足。
三、几点建议
一是对贫困群体要给予更多的关注。《纲要》提 出：“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。”江泽民同志曾经强调：“加快贫困地区发展步伐，不仅是一个经济问题，而且是关系到国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。”贫困群体致贫的原因很复杂，但绝大多数贫困人口都有尽快脱贫致富的意愿，并且通过各方面的扶助也是能够解决贫困的。近几年，各级财政加大了支农力度，农村的交通、通讯、电力等基础设施有了极大的改善，2006年末，万安县100％的乡镇通油(水泥)路，近90％的行政村通油(水泥)路，所有的农村居民都用上了电．电话和移动电话也基本实现了全县覆盖。这些都为解决农村贫困问题创造了良好的条件，也为将更多的扶贫资金直接投向于扶助贫困群体发展生产增加收入提供了可能。建议在“十一五”扶贫开发后期以及今后更长时间内，扶贫资金应更多的投向那些能直接增加贫困群体收入的产业性项目，更多的投向那些能提高贫困群体自身发展能力的扶智性项目，具体来说，扶贫到户信贷贴息、村级发展互助资金、劳动力转移培训、贫困户实用科技培训等方面要进一步强化，而且要以已经建档立卡的贫困户和移民扶贫搬迁户为主要受益对象，加大监督检查，确保惠贫政策在基层的落实。
二是加大对产业化的扶持力度。贫困地区经济发展的根本出路在于大力发展支柱产业，在于着力培植“一乡一品”“一村一品”特色产业。当前贫困地区普遍存在农业产业结构调整和农业产业化进展缓慢等问题，从万安县来看，突出表现在：农业集约化程度低，农业合作组织(协会)在农村发展中的作用和影响还十分有限，尚未涌现一批在全市、全省乃至全国叫得响的知名品牌，农副产品深加工产业链延伸不够。产业化扶贫作为扶贫开发“一体两翼”战略的重要组成部分，前些年没有得到应有的重视，一个重要的原因，也是因为扶贫资金总量不足，顾及不到这一块。因此加大扶贫资金投入，首先是要加大对产业扶贫的投入。要适应发展现代农业的要求，指导和帮助重点村选择好有市场前景、能充分发扬本地资源优势的产业，着力培植能带动贫困群众增加收入的扶贫产业化基地和农业产业化龙头企业。要通过扶持农村专业合作组织(或产业协会)并依托其联系千家万户的优势，发展壮大农村特色产业，从而带动贫困户发展生产，实现脱贫致富目标。
三是适当调减异地搬迁任务。经过近几年的移民扶贫搬迁，那些从库区深山区地质灾害频发区迁出的群众有了一个相对较好的生存发展环境，但是也要看到，这些迁出群众的生活状况仍不容乐观，有的还因建房花费大而欠了一屁股债，短期内的生活水平甚至比不上迁出前。今后一段时期，对那些个人迁出意愿强烈以及居住在地质灾害频发区有生命安全之虞的群众，应尽快搬迁，但要严格把握条件和搬迁对象。同时，适当调减异地搬迁任务数，将调减下来的资金主要用于扶持已迁出移民发展生产、完善集中安置点的基础设施以及开展能力培训。对已搬迁的群众，要进行建档立卡并享受给予贫困对象的各类优惠政策，纳入全县扶贫开发总体规划。
作者简介
郭隆文，男，江西省万安县扶贫办主任；肖文胜，男，江西省万安县扶贫办副主任。
责任编辑 徐永祥
一、从扶贫资金的投向看，存在“三多三少”现象
一是扶贫资金投向基础设施建设多，扶持产业发展少。“十五”扶贫开发期间如此，“十一五”扶贫开发启动后，无论是实施整村推进的贫困村，还是开展新农村建设试点的贫困村，其绝大部分资金也都安排在了修建道路、桥梁、水陂水渠等农村基础设施项目上，而用于扶持农业产业化发展的资金所占比例极少。2006年，全县36个重点村用于基础设施建设项目的资金占扶持到村财政扶贫资金的86.6％，安排用于产业化扶贫项目的资金只占5.1％。实际操作中，产业化项目资金中还有一部分没有真正用于扶持产业发展，而是用在了弥补村级管理费用等方面。
二是扶贫资金用于兴办社会公益事务多，直接扶助到人到户少。2003年起，江西省将万安县列为移民扶贫搬迁工作的重点县，因此，在财政扶贫资金中移民扶贫搬迁是大头，2006年，移民扶贫搬迁资金占全县财政扶贫资金总量的50.3％。如果剔除这一块，在剩余资金中，直接扶持贫困对象的劳动力转移培训即“雨露计划”和扶贫到户信贷贴息合计只占到16.2％的份额，其余大多用在了社会公益项目上。造成这种状况原因很多，主要是以下三个方面：其一，社会公益项目是农村贫困地区最急迫解决的问题。走平坦路、喝干净水、上卫生厕都是群众多年的期盼，首先解决好这些社会公益事业符合大多数村民的意愿。其二，基础设施建设是短期内就能见效的“显性政绩”，容易得到上级部门和基层群众的认同。产业化扶贫则需要三五年甚至更长时间的持续扶持，才能形成规模和产生效益，而一旦项目失败还会使基层干部“吃力不讨好”。其三，将扶贫资金用于基础设施等社会公益项目，其惠及面大，无论是贫困户还是富裕户都能从中受益，比较符合当前农村普遍存在的“不患寡而患不均“的平均主义心态。而如果仅将贫困群体作为扶持的对象，在实际运作中会遇到不少阻力。
三是扶贫资金用于扶助“一体”多，用于发展“两翼”少。“一体两翼”是国务院扶贫办确定的新形势新阶段的扶贫战略。“一体”是指整村推进，“两翼”是指贫困劳动力转移培训和产业化扶贫。“一体”是主战场，是实现脱贫目标的重点，“两翼”是实现脱贫目标的“助推器”。因此，现阶段将大部分资金用于整村推进，这是必然的。但是，从长远看，劳动力转移培训和产业化扶贫才是促进贫困地区发展和解决贫困问题的带根本性的举措。2006年万安县整村推进资金(含新农村建设)占全县扶贫资金的27.4％，如除去移民扶贫资金，则占56.7％；劳动力转移培训资金所占比例分别为4％和8.2％，与国务院扶贫办提出的“要占到财政扶贫资金的10％”的要求还有较大差距；产业化扶贫资金更少，所占比例分别为2％和4.2％。
二、从扶贫对象的瞄准看，存在“四多四加大”现象
一是贫困人口数量多，脱贫的难度加大。经过“八七扶贫攻坚”，万安县农村贫困人口由1992年底的59833人减至2000年末的20112人，年均减少5674人。但是按照新的贫困标准(年人均收入625元)，加上部分新增的贫困人口和返贫人口，农村贫困人口又上升至50911人，占当年全县总人口的17.3％。经过“十五”扶贫开发，2005年末，农村贫困人口减少为40460人，占全县人口的13.4％，其中未解决温饱(年人均收入低于683元)11364人，低收入人口(年人均收入低于944元)为29096人，五年减少贫困人口10451人，年均减少2090人，脱贫速度明显放缓。由于这部分贫困群体大多处在自然资源条件较差的地区，或本身缺少人力资源，缺少生产资本，其实现脱贫的难度有所加大。
二是移民扶贫对象多，迁出和安置难度加大。2003年万安县率先在全省开展库区深山区以及地质灾害频发区异地扶贫搬迁工作试点，经过连续四年的移民扶贫搬迁，共迁出库区深山区地质灾害频发区的贫困群众2137户9298人。但是，随着国家农村政策的重大调整，尤其是取消农业税和实行种粮补贴政策措施的落实，农村耕地的“含金量”越来越高，同时随着先进农业科技的推广和农业机械化水平的提高，大大减轻了种田的劳动强度，现在许多农民不是嫌耕地多了，而是觉得耕地少了。此外，农村集体山林权又进行了改革，进一步明确了林农经营山林的权益。在此情形之下，从库区深山区迁出的群众获得土地和山林的难度和成本大大增加。近几年各地房地产迅速升温，造成建筑成本大幅上扬，而政府给予的补助仍是前几年的标准，使搬迁群众建房的困难更大了。根据该县最新的调查摸底，今后几年，库区深山区和地质灾害频发区需要实行易地搬迁，并有搬迁意愿的人数尚有7768人，其迁出和安置的成本更高，工作更难。
三是需要接受人力资源培训的对象多，学员的组织难度加大。农村贫困户是弱势群体，这不仅因为他们的经济地位差，更因为他们获得经济收入的能力不及他人。通过农村实用技术培训和“雨露计划”的实施将有助于他们能力的提高。目前万安县农村长年外出务工人数有近7万人，占全县农业人口的四分之一强，其中主要是农村青壮年劳力，他们大多没有经过培训，“洗脚上岸”后立即就进了城，这不但使他们的劳务收入难以提高，而且也不利于我国加工产业层次的提升。实施“雨露计划”将更多的农民工培训成“有技术的工人”，这是脱贫的治本之策。然而，需用接受培训的人数是如此之多，相对而言培训资源又十分有限。问题的关键还在于，农民群体的分散性和他们外出挣钱的急迫性，使许多人参加培训的积极性并不高，要将他们组织起来，进行集中培训并不是一件容易的事。
四是开发式扶贫所要关注的对象增多，扶贫工作成本加大。扶贫开发是一个系统工程，涉及方方面面。仅就扶贫部门来说，其自身职能所及就涵盖很多，如整村推进、产业化扶贫、“雨露计划”、扶贫到户贴息贷款、科技培训以及社会扶贫等等，今年万安县又被省里确定为开展村级互助资金试点，工作成本日益增加，使得扶贫部门原本就捉襟见肘的管理经费更显不足。
三、几点建议
一是对贫困群体要给予更多的关注。《纲要》提 出：“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。”江泽民同志曾经强调：“加快贫困地区发展步伐，不仅是一个经济问题，而且是关系到国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。”贫困群体致贫的原因很复杂，但绝大多数贫困人口都有尽快脱贫致富的意愿，并且通过各方面的扶助也是能够解决贫困的。近几年，各级财政加大了支农力度，农村的交通、通讯、电力等基础设施有了极大的改善，2006年末，万安县100％的乡镇通油(水泥)路，近90％的行政村通油(水泥)路，所有的农村居民都用上了电．电话和移动电话也基本实现了全县覆盖。这些都为解决农村贫困问题创造了良好的条件，也为将更多的扶贫资金直接投向于扶助贫困群体发展生产增加收入提供了可能。建议在“十一五”扶贫开发后期以及今后更长时间内，扶贫资金应更多的投向那些能直接增加贫困群体收入的产业性项目，更多的投向那些能提高贫困群体自身发展能力的扶智性项目，具体来说，扶贫到户信贷贴息、村级发展互助资金、劳动力转移培训、贫困户实用科技培训等方面要进一步强化，而且要以已经建档立卡的贫困户和移民扶贫搬迁户为主要受益对象，加大监督检查，确保惠贫政策在基层的落实。
二是加大对产业化的扶持力度。贫困地区经济发展的根本出路在于大力发展支柱产业，在于着力培植“一乡一品”“一村一品”特色产业。当前贫困地区普遍存在农业产业结构调整和农业产业化进展缓慢等问题，从万安县来看，突出表现在：农业集约化程度低，农业合作组织(协会)在农村发展中的作用和影响还十分有限，尚未涌现一批在全市、全省乃至全国叫得响的知名品牌，农副产品深加工产业链延伸不够。产业化扶贫作为扶贫开发“一体两翼”战略的重要组成部分，前些年没有得到应有的重视，一个重要的原因，也是因为扶贫资金总量不足，顾及不到这一块。因此加大扶贫资金投入，首先是要加大对产业扶贫的投入。要适应发展现代农业的要求，指导和帮助重点村选择好有市场前景、能充分发扬本地资源优势的产业，着力培植能带动贫困群众增加收入的扶贫产业化基地和农业产业化龙头企业。要通过扶持农村专业合作组织(或产业协会)并依托其联系千家万户的优势，发展壮大农村特色产业，从而带动贫困户发展生产，实现脱贫致富目标。
三是适当调减异地搬迁任务。经过近几年的移民扶贫搬迁，那些从库区深山区地质灾害频发区迁出的群众有了一个相对较好的生存发展环境，但是也要看到，这些迁出群众的生活状况仍不容乐观，有的还因建房花费大而欠了一屁股债，短期内的生活水平甚至比不上迁出前。今后一段时期，对那些个人迁出意愿强烈以及居住在地质灾害频发区有生命安全之虞的群众，应尽快搬迁，但要严格把握条件和搬迁对象。同时，适当调减异地搬迁任务数，将调减下来的资金主要用于扶持已迁出移民发展生产、完善集中安置点的基础设施以及开展能力培训。对已搬迁的群众，要进行建档立卡并享受给予贫困对象的各类优惠政策，纳入全县扶贫开发总体规划。
作者简介
郭隆文，男，江西省万安县扶贫办主任；肖文胜，男，江西省万安县扶贫办副主任。
责任编辑 徐永祥