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【内容提要】奥巴马政府上台后，通过政策宣示和实际操作逐渐形成了一套综合而务实的“阿富巴”战略。然而，“阿富巴”战略的推行不会一帆风顺。一方面，它会受到来自国家行为体和地区国际体系层次的制衡。另一方面，它还面临着来自非国家行为体和社会层次的反击。从前者来看，“阿富巴”特殊的地缘战略位置决定着美国会面临来自俄罗斯和中国的权力对抗，尤其体现在阿富汗运输通道的争夺上。从后者来看，塔利班和“基地”组织等极端势力将给“阿富巴”战略的推行带来持久的威胁，这与“阿富巴”边境地区尤其是巴基斯坦西北普什图部落区的社会形态有着密切联系。由于面临复杂的周边环境和对手的极力反击，“阿富巴”战略的实施效果并不显著。退出战略的执行并不意味着美国真正放弃既定的战略目标，也攸关“阿富巴”战略的最终成败。
【关键词】奥巴马 “阿富巴” 塔利班 普什图人
【作者简介】暨南大学国际关系学院国际关系专业博士研究生
奥巴马政府上台后，为了顺应国际反恐形势的变化和基于对外战略转变的需要适时推出了针对阿富汗和巴基斯坦问题的一套综合战略——“阿富巴”战略（the “Afpak” strategy）。随着阿、巴两国的形势变化，“阿富巴”战略的基本内涵呈现出动态性和一致性，在不断的调整和改进中已经进入退出战略阶段。本文主要研究“阿富巴”战略自推出以来所面临的挑战，并尝试对这一战略的实施效果进行评估和展望。
一、既有研究文献评述
关于“阿富巴”战略面临的挑战，国内方面的研究相对不足。高新涛的论文《奥巴马“阿富巴”新战略及其面临的挑战》对于新战略的实施所面临的挑战作了比较深入的分析，文章主要探讨了阿巴边境部落区、周边大国、基层政权等因素对新战略实施的制约作用。 王世达在《大选后的阿富汗局势走向》的论文中指出，由于“塔利班反弹强劲，加之背靠巴阿境内普什图部落区以及外来汇款和毒品经济滋养，尚能控制相当广泛的农村地区”， 因此美国的阿富汗战争将陷入僵局。赵华胜在《评美国新阿富汗战略》中分析了奥巴马政府新战略的目标和途径，指出新战略也有诸多不确定因素和弱点，如阿富汗政府的能力和作为、与塔利班对话的可行性、改善经济的困难等。
总体来说，国外在“阿富巴”战略困境方面的研究要比国内更加深入和充实。艾萨克•开法尔认为，美国对“阿富巴”的政策并没有发生实质性的改变。他着重分析了来自巴基斯坦方面的挑战，指出“根本问题在于巴基斯坦的国家形态”。 迈克尔•斯韦因的《中国和“阿富巴”问题》分析了“阿富巴”问题上中国的利益、动机、特定政策、现实和潜在的影响以及未来的定位和行为选择，认为“根深蒂固的战略利益、长期的历史情结和强烈的不确定性将主导中国对‘阿富巴’问题的处理”。 马修•赫尔伯特也认为在美国的阿富汗战略实施中，地区化的动力将是决定性的但也是非常复杂的， 这就涉及俄罗斯、伊朗、中国和印度等在该地区的博弈。阿也沙•汗在《概念化“阿富巴”：前景及险境》中指出奥巴马政府应努力避免“阿富巴”边境地区的由普什图族群主义和伊斯兰极端主义结合所造成的难以控制的暴乱。“阿富巴”战略是一项“进行中的工作”，需要奥巴马政府不断地予以审视和修正。 印度孟买大学的马哈帕特拉的《“阿富巴”战略及其实施》一文从印度的视角分析新战略，认为由于“阿富巴”问题本身的多重复杂性和地区政治的各参与方利益的冲突性，新战略目标的实现并非易事。 由加拿大北—南研究所（The North-South Institute）和德国弗里德里希•艾伯特基金会共同发布的一份报告认为：“阿富巴”战略的地区化途径具有重要的意义，体现出对地区各方动力的不断重视。“如果不关注这些地区动力，国际社会和国家行为体就很难改善阿富汗的安全和发展，也难以解决阿富汗和巴基斯坦边境的恐怖分子安全港的问题。” 约翰•普拉多斯指出美国在“阿富巴”的悖论在于“美国大量的军事义务和进出阿富汗的运输能力的限制都将使得任何撤退困难重重”。阿贾伊•帕拉斯拉姆认为，“阿富巴”问题本质上是反政府武装斗争的问题，基于印度的视角，谈判和和平是不可能的。
上述文献对于奥巴马政府“阿富巴”战略面临的挑战或者阻碍的问题都有不同程度的涉及，这为本文所开展的相关研究提供了很好的思路和启发作用。在实际推行中，“阿富巴”战略面临着诸多挑战，厘清这些复杂的挑战因素的关系需要寻找一个合适的视角和框架。本文将参考借鉴上述文献分析，从国际关系不同行为体的挑战这一视角进行分析，并将努力实现地区国际体系层次和社会层次两个分析层次的结合。
二、来自国家行为体与地区国际体系层次的制衡
（一）关于国家行为体的理论
一般而言，国际行为主体可以划分为国家行为体和非国家行为体。主权国家虽不是国际舞台上唯一的行为主体，但却是国际政治中最主要的行为主体，这是国际关系学科研究最基本的对象和逻辑起点。本文主要借助现实主义关于国家行为体和国际体系的理论来分析美国“阿富巴”战略所遇到的挑战。
现实主义关于国家行为体的基本论点包括：理性国家论、单一国家论、国家中心论和权力政治论。现实主义认为，主权国家是一个追求国家利益最大化的理性行为体。国家根据所确定的利益行事，追求利益最大化。国家作为一个统一体，具有整体的利益需求，而不考虑其内部社会结构、利益团体等因素。现实主义坚持国家中心论，认为国家是国际社会中最重要甚至唯一的行为主体。现实主义主张权力政治论，突出权力因素的重要性，强调国际社会处于无政府状态中，斗争与冲突在国际无政府状态中是不可避免的，“国际合作是有限的、脆弱的、不可靠的”。 现实主义国际体系结构包括两个层面：体系内的单元层次和体系本身的结构层次。体系的单元是指国家行为体，主要是大国；体系的结构是由体系内自助的单元相互作用形成的，它取决于无政府状态下实力在各个国家分配的结果。体系的结构决定了体系的性质，体系的结构层次决定了系统的单元层次的行为。地区国际体系也可以称之为区域性国际体系，是全球国际体系在地区层面上的反映。同全球国际体系一样，地区国际体系结构也受制于地区内主要大国间的实力分配，而无政府状态的排列原则对于世界大部分地区国际体系结构的决定作用都是恒定的。地区国际体系结构的无政府状态的本质决定“国家被迫采取自保或自我加强的外交政策，致力于追求自身安全最大化”， 因此地区内各国尤其是主要大国间的关系往往是充满权力角逐和冲突的。
（二）“阿富巴”战略与地区国际体系中的大国权力博弈
奥巴马政府“阿富巴”战略的一个基本内涵在于对地区合作的期盼和规划上。事实上，这是一个很明智的战略选择，因为“阿富巴”问题已经给周边国家带来了现实或潜在的威胁，所以地区合作的可能性是存在的，阿富汗周边主要国家围绕阿富汗的安全与重建问题的沟通与协调也在不断加强。但是根据现实主义关于国家行为体的基本观点，“阿富巴”战略仍然面临着大国权力之争的深刻挑战，这种挑战来自于在该地区具有重要地缘战略利益的俄罗斯、中国、印度、伊朗及中亚国家。从根本上说，“阿富巴”战略设想的地区合作的实现与否最终还是取决于俄罗斯和中国的态度及战略选择，因为美国与俄、中两国权力关系的对称性相对更高。其他挑战因素如美国、巴基斯坦、印度的三边关系，巴基斯坦和阿富汗的关系，美国和伊朗的关系等居于次要地位，难以对“阿富巴”战略的推行造成根本挑战。“阿富巴”所在的中、南亚地区的国际体系并不是一个完全自给自足的国际体系，而是具有高度的开放性，其变化发展的逻辑受制于国际体系结构的制约和影响，这一点在“9•11”事件后表现得更加突出。因此，这里主要分析在地区国际体系结构的制约下，美、俄、中三大国在该地区的权力博弈及其对奥巴马政府“阿富巴”战略的推行带来的不利影响。
冷战结束后，美国凭借其世界唯一超级大国的综合优势，加紧对中、南亚地区的渗透，美、俄角逐日趋激烈。2001年“9•11”事件的发生为美国进入中、南亚地区提供了良好的契机，阿富汗反恐战争使得美国在中亚地区获得了军事基地，这也是美国军事力量首次驻扎中亚地区。奥巴马政府“阿富巴”战略的开始阶段没有弱化军事手段，反而一再增兵阿富汗，虽然这是由阿富汗和巴基斯坦安全形势急剧恶化决定的，但是其深层的地缘战略意图不言自明。虽然2009年12月奥巴马在西点军校的演讲中首次提到开始撤兵的时间，但奥巴马的撤兵只是策略性的而不是战略性的。美国在阿富汗有着长期和综合的利益关切，保留一定的长期军事力量是不可或缺的。从地缘政治上看，阿富汗是美国进入中亚地区的战略支点和前哨，美国的战略考量就是压缩俄罗斯的战略空间、遏制中国的崛起势头、包抄伊朗的战略后方、争夺中亚能源主导权，“在该地区重新构筑一个有利于自己的地缘政治版图”。 因此，作为在中、南亚地区最重要的利益攸关方，俄罗斯、中国对美国一度大举增兵阿富汗不能不抱有极大的担心和怀疑。
美国与俄、中两国在中、南亚地区的权力博弈紧紧围绕着地理意义上的运输通道而展开，奥巴马政府“阿富巴战略”的实施就面临着来自俄罗斯、中国对美国在阿富汗运输通道的牵制上，这是大国权力博弈的一个重要方面。目前，美国和驻阿联军运送兵员和各种物资的通道主要有南方的巴基斯坦和北方的中亚地区两条运输线。从巴基斯坦经由开伯尔山口到阿富汗的陆上运输线甚至能为在阿富汗的北约和美国军队提供80%的物资， 然而这条线频频遭到塔利班等武装组织的袭扰。在北方运输线问题上，美、俄围绕吉尔吉斯斯坦的马纳斯空军基地一直明争暗斗，而该基地也是美军在中亚地区剩下的唯一军事基地。考虑到南方运输线的安全隐患，奥巴马“阿富巴”战略中对阿富汗的军事和民事物资援助尤其离不开马纳斯空军基地的继续使用。对于马纳斯基地的重要性，时任美国中央司令部司令的彼得雷乌斯曾表示：“该基地是确保阿富汗乃至整个地区稳定的重要因素，美国没有任何改变该基地地位的计划。” 但是中亚地区作为俄罗斯的战略后方和传统势力范围，俄罗斯始终将美国的军事存在视作对其的威胁。2009年，俄罗斯通过20亿美元低息贷款和1.5亿美元援助的承诺获得吉尔吉斯斯坦关闭马纳斯空军基地的回应，但俄罗斯承诺给吉尔吉斯斯坦的20亿贷款一直没有到位。随后，美国通过将马纳斯空军基地租金提高至每年6000万美元的方法促使吉尔吉斯斯坦“背叛”了俄罗斯，双方得以达成协议保留了基地，并把名称改为美国马纳斯国际过境转运中心。2010年4月，吉尔吉斯斯坦爆发政变，受到俄罗斯支持的反对派上台后一度宣称要关闭马纳斯基地。此外，俄罗斯也打算扩建距马纳斯基地不远的坎特基地，并有意在吉国南部的费尔干纳谷地建立新基地。与此相对应的是，2011年4月28日，五角大楼宣布将在塔吉克斯坦境内建立一座全新的军事基地，用以为反恐军事以及人道主义援助提供必要的支持。在奥巴马宣布“三步走”撤兵计划后的7月3日，美国马纳斯转运中心负责人詹姆斯•雅各布森宣称，中心驻扎的美军将逐渐减少，但永远不会关闭。这表明美国仍会继续保留在马纳斯基地的军事存在以维持对周边国家的威慑力，美俄之争也难以休止。以马纳斯为代表的军用基地之争实质上是美俄围绕亚欧大陆心脏地带的权力博弈的缩影，这场权力博弈直接制约着奥巴马“阿富巴”战略的顺利实施。
如果比较俄罗斯和中国同美国在中、南亚地区的权力博弈不难发现，俄美博弈主要是为了争夺对这一地区的主导权，削弱对方以维护自身利益和追求权力的最大化。而中美博弈相较于俄美博弈的烈度要轻许多，这与中国在该地区的战略利益的广度和深度不足有关系。中国应对“阿富巴”问题的主要目的还在于维护中国西部边疆安全，国家安全乃是中国最紧要的考虑。基于维护西部边疆安全和防范美国对中国遏制的目的，中国对于奥巴马政府“阿富巴”战略的支持只会停留在道义上的支持和有限的非军事性援助上。中国“不希望‘阿富巴’的形势成为美国在中国的‘后院’维持长期和大规模的政治、经济和军事存在的根据”。 奥巴马政府上台后，美国和北约为打开通往阿富汗的新运输线曾多次要求中国开放联结中国和阿富汗边界的狭长的瓦罕走廊，这使得中美围绕是否开放瓦罕走廊的争论浮上台面。奥巴马首次到访中国的时候也提出了开放瓦罕走廊的问题，但是中国并没有给予积极回应。因此，美国和北约期盼的东方运输线的开辟几乎是不可能实现的。在补给通道问题上，奥巴马政府“阿富巴”战略也将因此面临推行不畅的困境。针对中国在中、南亚地区不断上升的自信，美国有文章提出美国在“阿富巴”应有一个切实的B计划，即“排挤中国、引入印度和平息土耳其”。
俄、中对中亚地区事务的支配主要是通过上海合作组织实现的。2011年6月的上合组织阿斯塔纳峰会将阿富汗问题列为重要的议题，并发表宣言强调“上合组织支持将阿富汗建设成为独立、中立、和平、繁荣的国家”， 而独立和中立的阿富汗对俄、中来说至关重要。从长远来看，俄罗斯和中国在中、南亚地区得天独厚的地缘战略优势将对美国在该地区的行动带来深刻影响，这种影响有积极的一面，也有消极的一面。美国在中亚的利益是“反恐、能源安全和民主化”，而这些利益远远超出了其“实现目标的能力”， 也受制于其他大国权力的侵蚀。随着大国权力博弈态势的演变，美国针对该地区的战略规划和推行都会面临难以避免的挑战和障碍。
总之，从国家行为体方面来看，“阿富巴”战略要受制于大国权力的平衡，大国权力博弈主要就是在中、南亚地区美、俄、中三大国围绕权力、安全和利益而展开的冲突与合作。冲突与合作是国家间关系的基本内容，奥巴马政府寻求在“阿富巴”问题上的地区合作，在实际操作中具有一定的可行性。然而，合作只是一个方面，冲突难以避免，权力政治因素对于国家间关系的良性发展依然起着重要的制约作用，尤其是对于大国关系。这一点在中、南亚地区体现的分外明显，在这个地区，美、俄、中三大地缘政治棋局的操控者之间的权力博弈会持续进行，美国在这个地区政治、军事和经济影响力的不断上升必然会造成中俄两国的不安和抵制。以上海合作组织为框架，中俄展开的各层面合作其实也是为了应对作为区域外强权的美国力量进入所带来的挑战。奥巴马政府“阿富巴”战略的地缘政治野心具有极大的隐蔽性，但并不能逃避大国权力争夺的怪圈，它的推行将会受到权力因素和地缘因素的双重挑战。“阿富巴”战略受到大国权力制衡，这是地区国际体系结构的必然产物，也是全球国际体系结构下三大国争夺领导地位和扩大影响力的反映。
三、来自非国家行为体与社会层次的回应
（一）关于非国家行为体的认识
国际关系研究传统范式以国家为中心，但这种研究范式正在发生转变。所谓“范式的转变，就是强调从由国家构成的范式向由多种行为体构成的范式转变”。 随着全球化和信息时代的不断推进，以国家为中心的“国际”政治正逐渐走向多种行为体共同参与的“世界”政治。关于非国家行为体的认识，学术界有很多争论。本文认为凡是能够独立参与国际事务并发挥影响和作用的非国家行为体都属于国际关系行为体的范畴。在世界政治事务中，非国家行为体大量涌现及其地位和作用的上升极大地冲击着民族国家的主权属性和现有的国际秩序。詹姆斯•罗斯诺提出“分合论”（fragmegration）， 描述全球化时代的一体化过程和分散化过程，国际关系深嵌于由国家行为体和非国家行为体所构成的世界中。卡伦•明斯特认为国家面临着来自“全球化进程、以宗教和意识形态为基础的跨国运动以及种族—民族运动的多种挑战”， 后两者都侵蚀着国家认同并寻求超越国家之上的个人忠诚和归属感。对于像跨国恐怖主义这样的非国家行为体的危害，奈作过比较，“国家间体系的无政府状态，一般来说，比所有人反对所有人的非国家行为体战争中混乱的无政府状态，更容易为人所容忍”。 从国际关系现实来看，奈的这种比较或许并不为过。
（二）“阿富巴”战略面临极端主义和部落社会的挑战
从非国家行为体方面来看，奥巴马政府“阿富巴”战略的推行还面临着更复杂的挑战，这个挑战来自于以普什图部落社会为生存环境的各种恐怖主义、极端主义和部族主义势力。
“阿富巴”边境的部落区尤其是巴基斯坦一侧的部落区是塔利班、“基地”组织以及各种极端主义的“渊薮”。塔利班政权垮台后，塔利班和“基地”组织残余势力化整为零退避到阿富汗东南部以及巴基斯坦西北部的部落区中。由于普什图部落区与塔利班的天然联系以及塔利班采取了既拉又压的手段，塔利班在巴基斯坦西北边境逐渐稳住阵脚并重新恢复发展起来。塔利班与当地部落的结合使其影响力扩大并由此衍生出各种形形色色的部落形态的塔利班武装，其中尤以巴基斯坦塔利班运动（Tehrik-e-Taliban Pakistan）为著明，外界将这一过程称之为“塔利班化”（Talibanization）， “塔利班化”导致“阿富巴”边境地区几乎形成了一个隐形的“塔利班斯坦”。因此，“阿富巴”战略面临的来自于这些非国家或跨国家行为体的挑战恰恰就是这一战略所面临的部落问题的挑战。以塔利班为代表的极端主义能够在“阿富巴”边境扎根是与普什图部落特殊的社会形态紧密相关的。
普什图人种族成分比较混杂，长期以来保持着氏族部落的社会结构，被认为是世界上现存最大的部落群体， 主要分布在巴基斯坦西北部和阿富汗的南部和东部地区。长期以来，这片区域几乎都是处于无政府状态中，正如罗伯特•卡普兰所描绘的那样，“政治地图失去了它本身的意义……取而代之的是武装民兵，他们不仅控制着本国领土，还渗透到邻国，很少顾及或根本不顾及地图上已确立的合法边界”。 以巴基斯坦西北部落区为活动基地的塔利班等恐怖主义频频越界到阿富汗境内展开恐怖袭击，而且在巴基斯坦境内甚至整个中、南亚地区制造大量恐怖活动。
巴基斯坦西北普什图部落区主要包括“联邦直辖部落区”以及西北边境省 和俾路支省的普什图部落。而在该地区活动的各种恐怖极端势力虽然有不少来自中东、中亚和高加索等地区的外国伊斯兰极端分子，但是塔利班分子主要还是普什图人，甚至巴基斯坦塔利班武装直接是由当地普什图部落武装构成的。由于同一族属的认同感，塔利班更容易获得一部分部落民众的支持从而得以扎根于部落区。从自然因素来看，这一地区地形复杂，多高山深谷，气候环境恶劣，交通非常不便，现代化高科技战争手段在这里难以发挥有效作用。而且部落区位于阿富汗、巴基斯坦和印度三国交界处，偏于巴基斯坦一隅，属于复杂的三角地带。又由于该地区和阿富汗一侧的部落区接壤，因此易于成为塔利班等极端分子跨境行动的天然庇护所。从社会形态上看，巴基斯坦的“联邦直辖部落区”俨然是一个“国中之国”，没有现代政治体制比如议会、行政和司法机构，中央政府权力几乎未渗入到该地区，“巴基斯坦国民议会通过的法律也不适用于部落区”。 从民族特性来看，部落区的普什图人骁勇善战，民风强悍，男人被誉为“天生的战士”。普什图人不畏强权，历史上屡屡挫败外来强敌的入侵。部落区的普什图人信奉传统的部落习惯法——“普什图瓦里”（Pushtunwali），其核心内容包括“荣誉”、“复仇”和“好客”，而“捍卫荣誉的主要方法是仇杀”。 作为不成文的部落行为守则、传统和习惯，数世纪来它的强制性并没有发生变化，普什图人的思想观念和行为方式一直深受其影响。此外，在普什图部落区还广泛分布着众多的阿富汗难民营，这也是部落区复杂的社会生态的重要反映。根据联合国难民署的资料，在巴基斯坦有大约170万登记在册的难民，几乎都是来自阿富汗的难民。 而巴基斯坦大部分难民营都分布于与阿富汗交界的西北普什图部落区，这与阿富汗难民的普什图人身份有根本关系。大量阿富汗难民滞留在巴阿边境地区尤其是巴西北部落区，这“不但有可能使难民营成为恐怖分子的藏身之所，也可能成为恐怖分子招募新成员的‘大后方’”。 遍布于部落区的宗教学校和清真寺对政治伊斯兰主义思潮在部落地区的传播更是起到了重要的推动作用，使得传统部落权力结构受到很大冲击，毛拉的政治影响力急剧上升，而政治代理人和部落长老的权力受到一定的挑战。这进一步推动了部落区的政治伊斯兰化，构成极端势力能够扎根部落区的宗教和意识形态基础。
根据上述分析可以推断，仅仅依靠军事打击难以将塔利班和“基地”组织等极端势力彻底铲除，原因在于极端势力与部落社会关系的密不可分。普什图民族保留了他们的部落机制并非因为无知，根源在于这种机制是“对他们所处的自然和社会环境的一种稳定而成功的适应方式”。 巴基斯坦和阿富汗边界的普什图部落的复杂社会形态决定着以塔利班为代表的非国家行为体力量仍将与美国、阿富汗和巴基斯坦乃至整个国际社会继续展开非对称性战争，奥巴马政府“阿富巴”战略面临着活动能力极强、社会基础比较厚实的非国家行为体力量的持续的严峻挑战。
总之，从非国家行为体方面来看，以极端势力为代表的跨国家行为体和次国家行为体会给“阿富巴”战略的推行造成持续不断的挑战，虽然这一类非国家行为体与美国相比在实力上具有巨大的悬殊，但其破坏性不可小觑。“阿富巴”战略的主要目标就是要破坏、瓦解乃至消灭阿巴两国的“基地”组织及其盟友，由于“基地”组织和塔利班等极端势力与普什图部落区的紧密结合，要实现这一战略目标无疑将更加艰巨。在“阿富巴”边境部落区活动的非国家行为体所具有的分散化、联合性、草根性以及部落特质决定了该地区是美国反恐的重心，“阿富巴”战略的“机会专区”（Opportunity Zones）设想在部落区的推行难以取得成效。
四、评估和展望
比较“阿富巴”战略面临的双重挑战，大国权力博弈是中、南亚地区特定的国际体系结构导致的结果，也是塑造这一地区国际体系结构的根本动力，非国家行为体力量的凸显在一定程度上了改变了这一地区国家间关系互动的内容，给地区国际体系带来重大冲击，使地区国际体系结构的演变进程增加了许多不确定性因素。归根结底，“阿富巴”战略所面临的挑战是中、南亚地区国际体系结构变迁的现实表现和必然结果。
自“阿富巴”战略首次推出后，奥巴马政府就根据情势变化通过政策宣示和实际操作两个层面对这一战略进行不断的调整，形成了希拉里所概括的由三个部分组成的战略：“对‘基地’组织和塔利班反叛分子发动的军事攻势；增强阿富汗和巴基斯坦政府、经济和公民社会的民事运动以削弱反叛活动的影响；以及加强外交努力以结束阿富汗冲突并为该地区规划一个新的、更加安全的未来”。 2009年12月的奥巴马西点军校演讲对“阿富巴”战略进行重大调整，包括2010年夏季之前增派3万余名美军士兵进入阿富汗的增兵计划，同时首次正式提出了明确的撤兵时间，为未来移交责任和安然脱身定下基调。“阿富巴”战略实施至今，美国及其盟友已先后击毙多名“基地”组织、塔利班武装以及其他极端势力的领导人，盘踞在阿、巴两国境内的各种极端势力的活动能力受到极大削弱，其中最为突出的成果莫过于2011年5月1日击毙“9•11”恐怖袭击的元凶本•拉登。然而长期以来疲于躲避追杀的拉登更多的是作为“基地”组织和极端势力的精神领袖而存在，实际的指挥权和操控权已然微弱，因此拉登之死的象征意义要大于实际意义，并不足以使已经本地化的“基地”组织网络走向瓦解，而阿富汗塔利班和巴基斯坦塔利班等极端势力也不会一蹶不振。
2011年6月22日，奥巴马发表《阿富汗在前进》的讲话，提出“三步走”撤兵计划：从2011年7月开始至年底前撤出一万人；2012年夏季结束前总共撤离3万3千人；到2014年年底前完成移交进程。撤兵计划这一退出战略意味着“阿富巴”战略的实施进入新的阶段，也攸关这一战略的目标实现，它并不意味着阿、巴两国在美国外交战略棋局中的分量下降，而是奥巴马政府基于国内外形势变化尤其是美国经济复苏困难、国内民众对折兵伤财的战争多有不满以及总统大选将至等诸多因素考量的。撤兵计划也得到多数美国民众的支持。根据2011年6月皮尤研究中心的民意调查，支持尽快撤兵的人数从一年前的40%上升到56%，而主张维持驻军直至形势好转的人数则从53%下降到39%， 这也反映出美国民众对阿富汗战场形势好转的认知在提高，而拉登被击毙对美国民众的心理认知无疑起到了催化作用。但是下面一系列相对客观的统计数据却从多个侧面证明“阿富巴”战略的推行效果并不令人乐观。根据由美国《外交政策》杂志和美国和平基金会所编制的“失败国家指数”及排行榜来看（见表1），阿、巴两国近四年来高居排行榜的前列并无明显变化。
资料来源：参考http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/06/17/2011_failed_states_index_interactive_map_and_rankings，笔者整理。
表2则反映出，2010年驻阿美军死亡人数较前两年均有较大幅度增加，而2011年上半年的死亡人数几乎是上一年死亡总和的一半，美军所面对的阿富汗安全形势依然严峻。此外，根据澳大利亚经济与和平研究所发布的2011年“全球和平指数排行榜”，在所有参与评估的153个国家中，巴基斯坦和阿富汗的排名分别低至146位和150位，均为“最不和平国家”。 上述数据显示出，“阿富巴”战略的推行对阿、巴两国产生的成效并不显著。在此形势下，奥巴马宣布如期执行撤兵计划无疑是一个冒险的赌注。
资料来源：http://icasualties.org/OEF/index.aspx。
其实，对于撤兵计划应该“听其言，观其行”。正如伊拉克撤兵计划一样，2011年底前美军可能不会全部撤出伊拉克，而且美国对伊拉克的施压使得伊各政治势力达成共识同意美国可保留2万驻军训练部队，所以阿富汗撤兵计划也很有可能会如出一辙。奥巴马也指出，美国将以负责任的方式逐步撤出军队，以使阿富汗有能力保卫自己的国家，并给予美军继续在那里行动的能力，以便彻底击溃“基地”组织网络， 这就暗含了美国不会全部撤军的可能性。而与撤兵计划同时进行的是，美国还在推动阿富汗与其签订一系列战略协议，其中包括美军在阿富汗建立多个长期军事基地。
可以预见的是，随着“阿富巴”战略退出阶段的开展，直接的军事打击和武力清剿将逐渐减少，民事手段和间接的军事与安全援助将会成为主导手段，正如有的学者指出的，“阿富汗战略的根本问题不在于战场上的胜败，美军可以轻易击败对手，但很难取得最终胜利”，“新战略成功的关键还是‘三分军事、七分政治’”。 只要暴力极端主义在“阿富巴”边境不被彻底剿灭，美国对阿、巴两国的支持和援助就会以各种方式和名义继续进行。由于阿富汗塔利班坚持外国军队全部撤出，美军及其盟友一旦不全部撤出就难以令塔利班真正放弃武力而走向政治和解。在“除暴”的战略目的之外，“阿富巴”战略还隐藏着美国意欲主导中、南亚地区事务、与俄、中两大国争夺地区影响力和控制力的盘算。遏制俄、中崛起以及阻控二者通过上海合作组织机制主导和分配中亚事务是美国政府长期不变的战略目标。“阿富巴”战略是奥巴马政府当前以及未来数十年内美国全球战略布局中的重要一环，它紧紧联结起美国的亚太战略和中东战略。肇始于反恐战争的阿富汗战争已持续十年之久，成为美国历史上最长的战争。从某种意义上说，阿富汗已从美国期待的战略楔子变为急欲摆脱的战略负资产，但即便是战略负资产也能给美国带来一定的战略效益。因此，“阿富巴”战略不会因为撤兵进程以及未来美国政局的可能变化而发生实质性变更，所不同的只会是这一战略实施的手段和方式，唯一不变的是要建立和维持美国在中、南亚地区的战略优势地位。
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【关键词】奥巴马 “阿富巴” 塔利班 普什图人
【作者简介】暨南大学国际关系学院国际关系专业博士研究生
奥巴马政府上台后，为了顺应国际反恐形势的变化和基于对外战略转变的需要适时推出了针对阿富汗和巴基斯坦问题的一套综合战略——“阿富巴”战略（the “Afpak” strategy）。随着阿、巴两国的形势变化，“阿富巴”战略的基本内涵呈现出动态性和一致性，在不断的调整和改进中已经进入退出战略阶段。本文主要研究“阿富巴”战略自推出以来所面临的挑战，并尝试对这一战略的实施效果进行评估和展望。
一、既有研究文献评述
关于“阿富巴”战略面临的挑战，国内方面的研究相对不足。高新涛的论文《奥巴马“阿富巴”新战略及其面临的挑战》对于新战略的实施所面临的挑战作了比较深入的分析，文章主要探讨了阿巴边境部落区、周边大国、基层政权等因素对新战略实施的制约作用。 王世达在《大选后的阿富汗局势走向》的论文中指出，由于“塔利班反弹强劲，加之背靠巴阿境内普什图部落区以及外来汇款和毒品经济滋养，尚能控制相当广泛的农村地区”， 因此美国的阿富汗战争将陷入僵局。赵华胜在《评美国新阿富汗战略》中分析了奥巴马政府新战略的目标和途径，指出新战略也有诸多不确定因素和弱点，如阿富汗政府的能力和作为、与塔利班对话的可行性、改善经济的困难等。
总体来说，国外在“阿富巴”战略困境方面的研究要比国内更加深入和充实。艾萨克•开法尔认为，美国对“阿富巴”的政策并没有发生实质性的改变。他着重分析了来自巴基斯坦方面的挑战，指出“根本问题在于巴基斯坦的国家形态”。 迈克尔•斯韦因的《中国和“阿富巴”问题》分析了“阿富巴”问题上中国的利益、动机、特定政策、现实和潜在的影响以及未来的定位和行为选择，认为“根深蒂固的战略利益、长期的历史情结和强烈的不确定性将主导中国对‘阿富巴’问题的处理”。 马修•赫尔伯特也认为在美国的阿富汗战略实施中，地区化的动力将是决定性的但也是非常复杂的， 这就涉及俄罗斯、伊朗、中国和印度等在该地区的博弈。阿也沙•汗在《概念化“阿富巴”：前景及险境》中指出奥巴马政府应努力避免“阿富巴”边境地区的由普什图族群主义和伊斯兰极端主义结合所造成的难以控制的暴乱。“阿富巴”战略是一项“进行中的工作”，需要奥巴马政府不断地予以审视和修正。 印度孟买大学的马哈帕特拉的《“阿富巴”战略及其实施》一文从印度的视角分析新战略，认为由于“阿富巴”问题本身的多重复杂性和地区政治的各参与方利益的冲突性，新战略目标的实现并非易事。 由加拿大北—南研究所（The North-South Institute）和德国弗里德里希•艾伯特基金会共同发布的一份报告认为：“阿富巴”战略的地区化途径具有重要的意义，体现出对地区各方动力的不断重视。“如果不关注这些地区动力，国际社会和国家行为体就很难改善阿富汗的安全和发展，也难以解决阿富汗和巴基斯坦边境的恐怖分子安全港的问题。” 约翰•普拉多斯指出美国在“阿富巴”的悖论在于“美国大量的军事义务和进出阿富汗的运输能力的限制都将使得任何撤退困难重重”。阿贾伊•帕拉斯拉姆认为，“阿富巴”问题本质上是反政府武装斗争的问题，基于印度的视角，谈判和和平是不可能的。
上述文献对于奥巴马政府“阿富巴”战略面临的挑战或者阻碍的问题都有不同程度的涉及，这为本文所开展的相关研究提供了很好的思路和启发作用。在实际推行中，“阿富巴”战略面临着诸多挑战，厘清这些复杂的挑战因素的关系需要寻找一个合适的视角和框架。本文将参考借鉴上述文献分析，从国际关系不同行为体的挑战这一视角进行分析，并将努力实现地区国际体系层次和社会层次两个分析层次的结合。
二、来自国家行为体与地区国际体系层次的制衡
（一）关于国家行为体的理论
一般而言，国际行为主体可以划分为国家行为体和非国家行为体。主权国家虽不是国际舞台上唯一的行为主体，但却是国际政治中最主要的行为主体，这是国际关系学科研究最基本的对象和逻辑起点。本文主要借助现实主义关于国家行为体和国际体系的理论来分析美国“阿富巴”战略所遇到的挑战。
现实主义关于国家行为体的基本论点包括：理性国家论、单一国家论、国家中心论和权力政治论。现实主义认为，主权国家是一个追求国家利益最大化的理性行为体。国家根据所确定的利益行事，追求利益最大化。国家作为一个统一体，具有整体的利益需求，而不考虑其内部社会结构、利益团体等因素。现实主义坚持国家中心论，认为国家是国际社会中最重要甚至唯一的行为主体。现实主义主张权力政治论，突出权力因素的重要性，强调国际社会处于无政府状态中，斗争与冲突在国际无政府状态中是不可避免的，“国际合作是有限的、脆弱的、不可靠的”。 现实主义国际体系结构包括两个层面：体系内的单元层次和体系本身的结构层次。体系的单元是指国家行为体，主要是大国；体系的结构是由体系内自助的单元相互作用形成的，它取决于无政府状态下实力在各个国家分配的结果。体系的结构决定了体系的性质，体系的结构层次决定了系统的单元层次的行为。地区国际体系也可以称之为区域性国际体系，是全球国际体系在地区层面上的反映。同全球国际体系一样，地区国际体系结构也受制于地区内主要大国间的实力分配，而无政府状态的排列原则对于世界大部分地区国际体系结构的决定作用都是恒定的。地区国际体系结构的无政府状态的本质决定“国家被迫采取自保或自我加强的外交政策，致力于追求自身安全最大化”， 因此地区内各国尤其是主要大国间的关系往往是充满权力角逐和冲突的。
（二）“阿富巴”战略与地区国际体系中的大国权力博弈
奥巴马政府“阿富巴”战略的一个基本内涵在于对地区合作的期盼和规划上。事实上，这是一个很明智的战略选择，因为“阿富巴”问题已经给周边国家带来了现实或潜在的威胁，所以地区合作的可能性是存在的，阿富汗周边主要国家围绕阿富汗的安全与重建问题的沟通与协调也在不断加强。但是根据现实主义关于国家行为体的基本观点，“阿富巴”战略仍然面临着大国权力之争的深刻挑战，这种挑战来自于在该地区具有重要地缘战略利益的俄罗斯、中国、印度、伊朗及中亚国家。从根本上说，“阿富巴”战略设想的地区合作的实现与否最终还是取决于俄罗斯和中国的态度及战略选择，因为美国与俄、中两国权力关系的对称性相对更高。其他挑战因素如美国、巴基斯坦、印度的三边关系，巴基斯坦和阿富汗的关系，美国和伊朗的关系等居于次要地位，难以对“阿富巴”战略的推行造成根本挑战。“阿富巴”所在的中、南亚地区的国际体系并不是一个完全自给自足的国际体系，而是具有高度的开放性，其变化发展的逻辑受制于国际体系结构的制约和影响，这一点在“9•11”事件后表现得更加突出。因此，这里主要分析在地区国际体系结构的制约下，美、俄、中三大国在该地区的权力博弈及其对奥巴马政府“阿富巴”战略的推行带来的不利影响。
冷战结束后，美国凭借其世界唯一超级大国的综合优势，加紧对中、南亚地区的渗透，美、俄角逐日趋激烈。2001年“9•11”事件的发生为美国进入中、南亚地区提供了良好的契机，阿富汗反恐战争使得美国在中亚地区获得了军事基地，这也是美国军事力量首次驻扎中亚地区。奥巴马政府“阿富巴”战略的开始阶段没有弱化军事手段，反而一再增兵阿富汗，虽然这是由阿富汗和巴基斯坦安全形势急剧恶化决定的，但是其深层的地缘战略意图不言自明。虽然2009年12月奥巴马在西点军校的演讲中首次提到开始撤兵的时间，但奥巴马的撤兵只是策略性的而不是战略性的。美国在阿富汗有着长期和综合的利益关切，保留一定的长期军事力量是不可或缺的。从地缘政治上看，阿富汗是美国进入中亚地区的战略支点和前哨，美国的战略考量就是压缩俄罗斯的战略空间、遏制中国的崛起势头、包抄伊朗的战略后方、争夺中亚能源主导权，“在该地区重新构筑一个有利于自己的地缘政治版图”。 因此，作为在中、南亚地区最重要的利益攸关方，俄罗斯、中国对美国一度大举增兵阿富汗不能不抱有极大的担心和怀疑。
美国与俄、中两国在中、南亚地区的权力博弈紧紧围绕着地理意义上的运输通道而展开，奥巴马政府“阿富巴战略”的实施就面临着来自俄罗斯、中国对美国在阿富汗运输通道的牵制上，这是大国权力博弈的一个重要方面。目前，美国和驻阿联军运送兵员和各种物资的通道主要有南方的巴基斯坦和北方的中亚地区两条运输线。从巴基斯坦经由开伯尔山口到阿富汗的陆上运输线甚至能为在阿富汗的北约和美国军队提供80%的物资， 然而这条线频频遭到塔利班等武装组织的袭扰。在北方运输线问题上，美、俄围绕吉尔吉斯斯坦的马纳斯空军基地一直明争暗斗，而该基地也是美军在中亚地区剩下的唯一军事基地。考虑到南方运输线的安全隐患，奥巴马“阿富巴”战略中对阿富汗的军事和民事物资援助尤其离不开马纳斯空军基地的继续使用。对于马纳斯基地的重要性，时任美国中央司令部司令的彼得雷乌斯曾表示：“该基地是确保阿富汗乃至整个地区稳定的重要因素，美国没有任何改变该基地地位的计划。” 但是中亚地区作为俄罗斯的战略后方和传统势力范围，俄罗斯始终将美国的军事存在视作对其的威胁。2009年，俄罗斯通过20亿美元低息贷款和1.5亿美元援助的承诺获得吉尔吉斯斯坦关闭马纳斯空军基地的回应，但俄罗斯承诺给吉尔吉斯斯坦的20亿贷款一直没有到位。随后，美国通过将马纳斯空军基地租金提高至每年6000万美元的方法促使吉尔吉斯斯坦“背叛”了俄罗斯，双方得以达成协议保留了基地，并把名称改为美国马纳斯国际过境转运中心。2010年4月，吉尔吉斯斯坦爆发政变，受到俄罗斯支持的反对派上台后一度宣称要关闭马纳斯基地。此外，俄罗斯也打算扩建距马纳斯基地不远的坎特基地，并有意在吉国南部的费尔干纳谷地建立新基地。与此相对应的是，2011年4月28日，五角大楼宣布将在塔吉克斯坦境内建立一座全新的军事基地，用以为反恐军事以及人道主义援助提供必要的支持。在奥巴马宣布“三步走”撤兵计划后的7月3日，美国马纳斯转运中心负责人詹姆斯•雅各布森宣称，中心驻扎的美军将逐渐减少，但永远不会关闭。这表明美国仍会继续保留在马纳斯基地的军事存在以维持对周边国家的威慑力，美俄之争也难以休止。以马纳斯为代表的军用基地之争实质上是美俄围绕亚欧大陆心脏地带的权力博弈的缩影，这场权力博弈直接制约着奥巴马“阿富巴”战略的顺利实施。
如果比较俄罗斯和中国同美国在中、南亚地区的权力博弈不难发现，俄美博弈主要是为了争夺对这一地区的主导权，削弱对方以维护自身利益和追求权力的最大化。而中美博弈相较于俄美博弈的烈度要轻许多，这与中国在该地区的战略利益的广度和深度不足有关系。中国应对“阿富巴”问题的主要目的还在于维护中国西部边疆安全，国家安全乃是中国最紧要的考虑。基于维护西部边疆安全和防范美国对中国遏制的目的，中国对于奥巴马政府“阿富巴”战略的支持只会停留在道义上的支持和有限的非军事性援助上。中国“不希望‘阿富巴’的形势成为美国在中国的‘后院’维持长期和大规模的政治、经济和军事存在的根据”。 奥巴马政府上台后，美国和北约为打开通往阿富汗的新运输线曾多次要求中国开放联结中国和阿富汗边界的狭长的瓦罕走廊，这使得中美围绕是否开放瓦罕走廊的争论浮上台面。奥巴马首次到访中国的时候也提出了开放瓦罕走廊的问题，但是中国并没有给予积极回应。因此，美国和北约期盼的东方运输线的开辟几乎是不可能实现的。在补给通道问题上，奥巴马政府“阿富巴”战略也将因此面临推行不畅的困境。针对中国在中、南亚地区不断上升的自信，美国有文章提出美国在“阿富巴”应有一个切实的B计划，即“排挤中国、引入印度和平息土耳其”。
俄、中对中亚地区事务的支配主要是通过上海合作组织实现的。2011年6月的上合组织阿斯塔纳峰会将阿富汗问题列为重要的议题，并发表宣言强调“上合组织支持将阿富汗建设成为独立、中立、和平、繁荣的国家”， 而独立和中立的阿富汗对俄、中来说至关重要。从长远来看，俄罗斯和中国在中、南亚地区得天独厚的地缘战略优势将对美国在该地区的行动带来深刻影响，这种影响有积极的一面，也有消极的一面。美国在中亚的利益是“反恐、能源安全和民主化”，而这些利益远远超出了其“实现目标的能力”， 也受制于其他大国权力的侵蚀。随着大国权力博弈态势的演变，美国针对该地区的战略规划和推行都会面临难以避免的挑战和障碍。
总之，从国家行为体方面来看，“阿富巴”战略要受制于大国权力的平衡，大国权力博弈主要就是在中、南亚地区美、俄、中三大国围绕权力、安全和利益而展开的冲突与合作。冲突与合作是国家间关系的基本内容，奥巴马政府寻求在“阿富巴”问题上的地区合作，在实际操作中具有一定的可行性。然而，合作只是一个方面，冲突难以避免，权力政治因素对于国家间关系的良性发展依然起着重要的制约作用，尤其是对于大国关系。这一点在中、南亚地区体现的分外明显，在这个地区，美、俄、中三大地缘政治棋局的操控者之间的权力博弈会持续进行，美国在这个地区政治、军事和经济影响力的不断上升必然会造成中俄两国的不安和抵制。以上海合作组织为框架，中俄展开的各层面合作其实也是为了应对作为区域外强权的美国力量进入所带来的挑战。奥巴马政府“阿富巴”战略的地缘政治野心具有极大的隐蔽性，但并不能逃避大国权力争夺的怪圈，它的推行将会受到权力因素和地缘因素的双重挑战。“阿富巴”战略受到大国权力制衡，这是地区国际体系结构的必然产物，也是全球国际体系结构下三大国争夺领导地位和扩大影响力的反映。
三、来自非国家行为体与社会层次的回应
（一）关于非国家行为体的认识
国际关系研究传统范式以国家为中心，但这种研究范式正在发生转变。所谓“范式的转变，就是强调从由国家构成的范式向由多种行为体构成的范式转变”。 随着全球化和信息时代的不断推进，以国家为中心的“国际”政治正逐渐走向多种行为体共同参与的“世界”政治。关于非国家行为体的认识，学术界有很多争论。本文认为凡是能够独立参与国际事务并发挥影响和作用的非国家行为体都属于国际关系行为体的范畴。在世界政治事务中，非国家行为体大量涌现及其地位和作用的上升极大地冲击着民族国家的主权属性和现有的国际秩序。詹姆斯•罗斯诺提出“分合论”（fragmegration）， 描述全球化时代的一体化过程和分散化过程，国际关系深嵌于由国家行为体和非国家行为体所构成的世界中。卡伦•明斯特认为国家面临着来自“全球化进程、以宗教和意识形态为基础的跨国运动以及种族—民族运动的多种挑战”， 后两者都侵蚀着国家认同并寻求超越国家之上的个人忠诚和归属感。对于像跨国恐怖主义这样的非国家行为体的危害，奈作过比较，“国家间体系的无政府状态，一般来说，比所有人反对所有人的非国家行为体战争中混乱的无政府状态，更容易为人所容忍”。 从国际关系现实来看，奈的这种比较或许并不为过。
（二）“阿富巴”战略面临极端主义和部落社会的挑战
从非国家行为体方面来看，奥巴马政府“阿富巴”战略的推行还面临着更复杂的挑战，这个挑战来自于以普什图部落社会为生存环境的各种恐怖主义、极端主义和部族主义势力。
“阿富巴”边境的部落区尤其是巴基斯坦一侧的部落区是塔利班、“基地”组织以及各种极端主义的“渊薮”。塔利班政权垮台后，塔利班和“基地”组织残余势力化整为零退避到阿富汗东南部以及巴基斯坦西北部的部落区中。由于普什图部落区与塔利班的天然联系以及塔利班采取了既拉又压的手段，塔利班在巴基斯坦西北边境逐渐稳住阵脚并重新恢复发展起来。塔利班与当地部落的结合使其影响力扩大并由此衍生出各种形形色色的部落形态的塔利班武装，其中尤以巴基斯坦塔利班运动（Tehrik-e-Taliban Pakistan）为著明，外界将这一过程称之为“塔利班化”（Talibanization）， “塔利班化”导致“阿富巴”边境地区几乎形成了一个隐形的“塔利班斯坦”。因此，“阿富巴”战略面临的来自于这些非国家或跨国家行为体的挑战恰恰就是这一战略所面临的部落问题的挑战。以塔利班为代表的极端主义能够在“阿富巴”边境扎根是与普什图部落特殊的社会形态紧密相关的。
普什图人种族成分比较混杂，长期以来保持着氏族部落的社会结构，被认为是世界上现存最大的部落群体， 主要分布在巴基斯坦西北部和阿富汗的南部和东部地区。长期以来，这片区域几乎都是处于无政府状态中，正如罗伯特•卡普兰所描绘的那样，“政治地图失去了它本身的意义……取而代之的是武装民兵，他们不仅控制着本国领土，还渗透到邻国，很少顾及或根本不顾及地图上已确立的合法边界”。 以巴基斯坦西北部落区为活动基地的塔利班等恐怖主义频频越界到阿富汗境内展开恐怖袭击，而且在巴基斯坦境内甚至整个中、南亚地区制造大量恐怖活动。
巴基斯坦西北普什图部落区主要包括“联邦直辖部落区”以及西北边境省 和俾路支省的普什图部落。而在该地区活动的各种恐怖极端势力虽然有不少来自中东、中亚和高加索等地区的外国伊斯兰极端分子，但是塔利班分子主要还是普什图人，甚至巴基斯坦塔利班武装直接是由当地普什图部落武装构成的。由于同一族属的认同感，塔利班更容易获得一部分部落民众的支持从而得以扎根于部落区。从自然因素来看，这一地区地形复杂，多高山深谷，气候环境恶劣，交通非常不便，现代化高科技战争手段在这里难以发挥有效作用。而且部落区位于阿富汗、巴基斯坦和印度三国交界处，偏于巴基斯坦一隅，属于复杂的三角地带。又由于该地区和阿富汗一侧的部落区接壤，因此易于成为塔利班等极端分子跨境行动的天然庇护所。从社会形态上看，巴基斯坦的“联邦直辖部落区”俨然是一个“国中之国”，没有现代政治体制比如议会、行政和司法机构，中央政府权力几乎未渗入到该地区，“巴基斯坦国民议会通过的法律也不适用于部落区”。 从民族特性来看，部落区的普什图人骁勇善战，民风强悍，男人被誉为“天生的战士”。普什图人不畏强权，历史上屡屡挫败外来强敌的入侵。部落区的普什图人信奉传统的部落习惯法——“普什图瓦里”（Pushtunwali），其核心内容包括“荣誉”、“复仇”和“好客”，而“捍卫荣誉的主要方法是仇杀”。 作为不成文的部落行为守则、传统和习惯，数世纪来它的强制性并没有发生变化，普什图人的思想观念和行为方式一直深受其影响。此外，在普什图部落区还广泛分布着众多的阿富汗难民营，这也是部落区复杂的社会生态的重要反映。根据联合国难民署的资料，在巴基斯坦有大约170万登记在册的难民，几乎都是来自阿富汗的难民。 而巴基斯坦大部分难民营都分布于与阿富汗交界的西北普什图部落区，这与阿富汗难民的普什图人身份有根本关系。大量阿富汗难民滞留在巴阿边境地区尤其是巴西北部落区，这“不但有可能使难民营成为恐怖分子的藏身之所，也可能成为恐怖分子招募新成员的‘大后方’”。 遍布于部落区的宗教学校和清真寺对政治伊斯兰主义思潮在部落地区的传播更是起到了重要的推动作用，使得传统部落权力结构受到很大冲击，毛拉的政治影响力急剧上升，而政治代理人和部落长老的权力受到一定的挑战。这进一步推动了部落区的政治伊斯兰化，构成极端势力能够扎根部落区的宗教和意识形态基础。
根据上述分析可以推断，仅仅依靠军事打击难以将塔利班和“基地”组织等极端势力彻底铲除，原因在于极端势力与部落社会关系的密不可分。普什图民族保留了他们的部落机制并非因为无知，根源在于这种机制是“对他们所处的自然和社会环境的一种稳定而成功的适应方式”。 巴基斯坦和阿富汗边界的普什图部落的复杂社会形态决定着以塔利班为代表的非国家行为体力量仍将与美国、阿富汗和巴基斯坦乃至整个国际社会继续展开非对称性战争，奥巴马政府“阿富巴”战略面临着活动能力极强、社会基础比较厚实的非国家行为体力量的持续的严峻挑战。
总之，从非国家行为体方面来看，以极端势力为代表的跨国家行为体和次国家行为体会给“阿富巴”战略的推行造成持续不断的挑战，虽然这一类非国家行为体与美国相比在实力上具有巨大的悬殊，但其破坏性不可小觑。“阿富巴”战略的主要目标就是要破坏、瓦解乃至消灭阿巴两国的“基地”组织及其盟友，由于“基地”组织和塔利班等极端势力与普什图部落区的紧密结合，要实现这一战略目标无疑将更加艰巨。在“阿富巴”边境部落区活动的非国家行为体所具有的分散化、联合性、草根性以及部落特质决定了该地区是美国反恐的重心，“阿富巴”战略的“机会专区”（Opportunity Zones）设想在部落区的推行难以取得成效。
四、评估和展望
比较“阿富巴”战略面临的双重挑战，大国权力博弈是中、南亚地区特定的国际体系结构导致的结果，也是塑造这一地区国际体系结构的根本动力，非国家行为体力量的凸显在一定程度上了改变了这一地区国家间关系互动的内容，给地区国际体系带来重大冲击，使地区国际体系结构的演变进程增加了许多不确定性因素。归根结底，“阿富巴”战略所面临的挑战是中、南亚地区国际体系结构变迁的现实表现和必然结果。
自“阿富巴”战略首次推出后，奥巴马政府就根据情势变化通过政策宣示和实际操作两个层面对这一战略进行不断的调整，形成了希拉里所概括的由三个部分组成的战略：“对‘基地’组织和塔利班反叛分子发动的军事攻势；增强阿富汗和巴基斯坦政府、经济和公民社会的民事运动以削弱反叛活动的影响；以及加强外交努力以结束阿富汗冲突并为该地区规划一个新的、更加安全的未来”。 2009年12月的奥巴马西点军校演讲对“阿富巴”战略进行重大调整，包括2010年夏季之前增派3万余名美军士兵进入阿富汗的增兵计划，同时首次正式提出了明确的撤兵时间，为未来移交责任和安然脱身定下基调。“阿富巴”战略实施至今，美国及其盟友已先后击毙多名“基地”组织、塔利班武装以及其他极端势力的领导人，盘踞在阿、巴两国境内的各种极端势力的活动能力受到极大削弱，其中最为突出的成果莫过于2011年5月1日击毙“9•11”恐怖袭击的元凶本•拉登。然而长期以来疲于躲避追杀的拉登更多的是作为“基地”组织和极端势力的精神领袖而存在，实际的指挥权和操控权已然微弱，因此拉登之死的象征意义要大于实际意义，并不足以使已经本地化的“基地”组织网络走向瓦解，而阿富汗塔利班和巴基斯坦塔利班等极端势力也不会一蹶不振。
2011年6月22日，奥巴马发表《阿富汗在前进》的讲话，提出“三步走”撤兵计划：从2011年7月开始至年底前撤出一万人；2012年夏季结束前总共撤离3万3千人；到2014年年底前完成移交进程。撤兵计划这一退出战略意味着“阿富巴”战略的实施进入新的阶段，也攸关这一战略的目标实现，它并不意味着阿、巴两国在美国外交战略棋局中的分量下降，而是奥巴马政府基于国内外形势变化尤其是美国经济复苏困难、国内民众对折兵伤财的战争多有不满以及总统大选将至等诸多因素考量的。撤兵计划也得到多数美国民众的支持。根据2011年6月皮尤研究中心的民意调查，支持尽快撤兵的人数从一年前的40%上升到56%，而主张维持驻军直至形势好转的人数则从53%下降到39%， 这也反映出美国民众对阿富汗战场形势好转的认知在提高，而拉登被击毙对美国民众的心理认知无疑起到了催化作用。但是下面一系列相对客观的统计数据却从多个侧面证明“阿富巴”战略的推行效果并不令人乐观。根据由美国《外交政策》杂志和美国和平基金会所编制的“失败国家指数”及排行榜来看（见表1），阿、巴两国近四年来高居排行榜的前列并无明显变化。
资料来源：参考http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/06/17/2011_failed_states_index_interactive_map_and_rankings，笔者整理。
表2则反映出，2010年驻阿美军死亡人数较前两年均有较大幅度增加，而2011年上半年的死亡人数几乎是上一年死亡总和的一半，美军所面对的阿富汗安全形势依然严峻。此外，根据澳大利亚经济与和平研究所发布的2011年“全球和平指数排行榜”，在所有参与评估的153个国家中，巴基斯坦和阿富汗的排名分别低至146位和150位，均为“最不和平国家”。 上述数据显示出，“阿富巴”战略的推行对阿、巴两国产生的成效并不显著。在此形势下，奥巴马宣布如期执行撤兵计划无疑是一个冒险的赌注。
资料来源：http://icasualties.org/OEF/index.aspx。
其实，对于撤兵计划应该“听其言，观其行”。正如伊拉克撤兵计划一样，2011年底前美军可能不会全部撤出伊拉克，而且美国对伊拉克的施压使得伊各政治势力达成共识同意美国可保留2万驻军训练部队，所以阿富汗撤兵计划也很有可能会如出一辙。奥巴马也指出，美国将以负责任的方式逐步撤出军队，以使阿富汗有能力保卫自己的国家，并给予美军继续在那里行动的能力，以便彻底击溃“基地”组织网络， 这就暗含了美国不会全部撤军的可能性。而与撤兵计划同时进行的是，美国还在推动阿富汗与其签订一系列战略协议，其中包括美军在阿富汗建立多个长期军事基地。
可以预见的是，随着“阿富巴”战略退出阶段的开展，直接的军事打击和武力清剿将逐渐减少，民事手段和间接的军事与安全援助将会成为主导手段，正如有的学者指出的，“阿富汗战略的根本问题不在于战场上的胜败，美军可以轻易击败对手，但很难取得最终胜利”，“新战略成功的关键还是‘三分军事、七分政治’”。 只要暴力极端主义在“阿富巴”边境不被彻底剿灭，美国对阿、巴两国的支持和援助就会以各种方式和名义继续进行。由于阿富汗塔利班坚持外国军队全部撤出，美军及其盟友一旦不全部撤出就难以令塔利班真正放弃武力而走向政治和解。在“除暴”的战略目的之外，“阿富巴”战略还隐藏着美国意欲主导中、南亚地区事务、与俄、中两大国争夺地区影响力和控制力的盘算。遏制俄、中崛起以及阻控二者通过上海合作组织机制主导和分配中亚事务是美国政府长期不变的战略目标。“阿富巴”战略是奥巴马政府当前以及未来数十年内美国全球战略布局中的重要一环，它紧紧联结起美国的亚太战略和中东战略。肇始于反恐战争的阿富汗战争已持续十年之久，成为美国历史上最长的战争。从某种意义上说，阿富汗已从美国期待的战略楔子变为急欲摆脱的战略负资产，但即便是战略负资产也能给美国带来一定的战略效益。因此，“阿富巴”战略不会因为撤兵进程以及未来美国政局的可能变化而发生实质性变更，所不同的只会是这一战略实施的手段和方式，唯一不变的是要建立和维持美国在中、南亚地区的战略优势地位。
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